საქმე №ბს-1164(კ-20) 16 დეკემბერი, 2022წ.
ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ
შემდეგი შემადგენლობით:
ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
ქეთევან ცინცაძე, გიორგი გოგიაშვილი
საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე
კასატორი (მოსარჩელე) - შპს „ა...ი“
მოწინააღმდეგე მხარე (მოპასუხე) - საქართველოს მთავრობა
მესამე პირი - სსიპ სივრცითი და ქალაქთმშენებლობითი განვითარების სააგენტო
გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 10.07.2020წ. გადაწყვეტილება
დავის საგანი - კურორტის სტატუსის მქონე დასახლებაში მდებარე მიწის ნაკვეთის არასამშენებლო ტერიტორიად განსაზღვრის თაობაზე აქტის კანონმდებლობასთან შესაბამისობა

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

შპს „ა...მა“ 19.03.2019წ. სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხის საქართველოს მთავრობის მიმართ. ამავე სამართალწარმოების ფარგლებში, თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 24.05.2019წ. განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 16.2 მუხლის თანახმად, საქმეში მესამე პირად ჩაება საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო.
მოსარჩელემ მოითხოვა „...ის ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების ბათილად ცნობა იმ ნაწილში, რომლითაც დამტკიცდა ...ის ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტაცია და N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთის ფუნქციურ ზონად განისაზღვრა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა.
შპს „ა...მა“ აღნიშნა, რომ სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით მშენებლობის შესაძლებლობა იმდენად ინტენსიურად იზღუდება, რომ მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლება მხოლოდ ფორმალურადაა შენარჩუნებული. საკუთრების უფლება მოიაზრებს ნივთის ფლობა-სარგებლობის უფლებას რამდენადაც, თუ მესაკუთრე შეზღუდულია ქონებით სარგებლობაში, საკუთრების უფლება აზრს კარგავს, ვინაიდან ის, მხოლოდ ქაღალდზე ასახული სახით იარსებებს. საკუთრების უფლების ასეთი ინტენსივობით შეზღუდვა გაუმართლებელია. მოსარჩელემ მიუთითა საქართველოს კონსტიტუციის 19.1, სამოქალაქო კოდექსის 170.1 მუხლებზე, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილებებზე: 08.06.2017წ., Nბს-254-252(კ-17); 29.06.2017წ., ბს-326-324(კ-17) და 21.11.2017წ., Nბს-964-960(კ-17), საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 02.07.2007წ. N1/2/384 გადაწყვეტილებაზე. მოსარჩელემ ასევე აღნიშნა, რომ ირღვევა თანასწორობის პრინციპი. მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთისგან განსხვავებით, მომიჯნავე და მიმდებარე ტერიტორიაზე არსებულ იდენტურ მიწის ნაკვეთებს მინიჭებული აქვთ ისეთი ფუნქციური ზონა, რომელიც ითვალისწინებს მშენებლობის შესაძლებლობას.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 06.08.2019წ. გადაწყვეტილებით სარჩელი დაკმაყოფილდა: ბათილად იქნა ცნობილი ,,...ის ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილება იმ ნაწილში, რომლითაც შპს „ა...ის“ საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთს საკადასტრო კოდით N... ფუნქციურ ზონად განესაზღვრა ლანდშაფტურ სარეკრეაციო ზონის სტატუსი; ბათილად ცნობილ ნაწილში ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეწყვეტა განისაზღვრა მისი ბათილად ცნობის დღიდან; მოპასუხეს - საქართველოს მთავრობას შპს „ა...ის“ სასარგებლოდ დაეკისრა 100 (ასი) ლარის გადახდა.
შეზღუდვის მატერიალურ-სამართლებრივი კანონიერების შესამოწმებლად თბილისის საქალაქო სასამართლომ გამოიყენა საქართველოს კონსტიტუცია, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის პირველი დამატებითი ოქმი და „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ კანონი. სასამართლომ აღნიშნა, რომ ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი უნდა აკმაყოფილებდეს განსაზღვრულ ფორმალურ მოთხოვნებს. მისი ფორმალური კანონიერება დგინდება შემდგომი კრიტერიუმებით: ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემაზე ორგანო უნდა იყოს უფლებამოსილი, რაც იმ კანონით განისაზღვრება, რომელიც შესაბამის ორგანოებს აღჭურავს ასეთი აქტის გამოცემის უფლებამოსილებით; ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი უნდა გამოიცეს სზაკ-ით განსაზღვრული ადმინისტრაციული წარმოების წესის გამოყენებით, წერილობითი ფორმით და აკმაყოფილებდეს სზაკ-ის 52-ე და 53-ე მუხლების მოთხოვნებს; ნორმატიული აქტის გამოქვეყნება მისი ძალაში შესვლის აუცილებელი წინაპირობაა. რაც შეეხება ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერებას, აქტი უნდა გამოიცეს კანონით განსაზღვრული უფლებამოსილების ფარგლებში, ის არ უნდა ეწინააღმდეგებოდეს საკანონმდებლო აქტებს. სასამართლომ აღნიშნა, რომ საკუთრების უფლება იმ ბუნებითი უფლებათა რიცხვს განეკუთვნება, რომლებიც დემოკრატიული სახელმწიფოს ბაზისს ქმნიან, იგი წარმოადგენს ყოველი ინდივიდის ღირსეული ცხოვრების საფუძველს და ამავდროულად საბაზრო ეკონომიკის, სამოქალაქო ბრუნვის და სამეწარმეო ურთიერთობების წინაპირობას. საქართველოს კონსტიტუცია იცავს საკუთრებას, როგორც ინსტიტუტს და ამავდროულად როგორც პიროვნულ უფლებას. აღნიშნულიდან გამომდინარეობს სახელმწიფოს ვალდებულებები უზრუნველყოს საკუთრების როგორც ინსტიტუტის დაცვა, ყოველი ინდივიდის მიერ საკუთრების შეუფერხებელი მოხმარება (პოზიტიური ვალდებულება) და იმავდროულად არ ჩაერიოს საკუთრების უფლებაში თვითნებურად (ნეგატიური ვალდებულება). აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროება ის ლეგიტიმური მიზანია, რომელიც ამართლებს საკუთრების უფლებაში ჩარევას - როგორც შეზღუდვის, ისე ექსპროპრიაციის ფორმით. საკუთრების უფლების ჩამორთმევისას აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროება მკაცრ და კონკრეტულ განმარტებას ექვემდებარება. სასამართლომ აღნიშნა, რომ კერძო სამართლის სუბიექტის საკუთრების უფლების შეზღუდვა უნდა ჩამოყალიბდეს საჯარო და კერძო ინტერესებს შორის ბალანსის დაცვით. საკუთრების უფლების შეზღუდვის შეფასების საზომი თანაზომიერების პრინციპია. საჯარო და კერძო ინტერესების თანაზომიერების საკითხის დადგენისას კი მხედველობაში უნდა იქნეს მიღებული კონსტიტუციის მე-19 მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილი ზღვარი - შეზღუდვა საკუთრების უფლებას არ უნდა უკარგავდეს არსს და ეჭვქვეშ არ უნდა აყენებდეს საკუთრების უფლების შინაარსს. სასამართლომ მიუთითა, რომ სადავო გადაწყვეტილების მიღებისას მოსარჩელის საკუთრების უფლება რეგისტრირებული იყო საჯარო რეესტრში. სასამართლოს მოსაზრებით, ნორმატიული აქტის სადავო ნაწილი ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე ზღუდავს საკუთრების უფლებას იმ ხარისხით, რომ შინაარსს უკარგავს საკუთრების უფლებას, როგორც ობიექტურ ღირებულებას, რაც წინააღმდეგობაში მოდის საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლთან და საერთაშორისო აქტებით განმტკიცებულ სტანდარტებთან. სასამართლომ დამატებით აღნიშნა, რომ მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის მომიჯნავედ და მიმდებარედ არსებულ იდენტურ მიწის ნაკვეთებზე, მათი ფუნქციური ზონის (საკურორტო-რეკრეაციული ზონა) გათვალისწინებით, დასაშვებია მშენებლობა. შესაბამისად, გაუგებარია, მათგან განსხვავებით მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთისთვის ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის მინიჭება რა ლეგიტიმურ მიზანს ემსახურებოდა. სასამართლომ მიუთითა, რომ მოპასუხე ადმინისტრაციულმა ორგანომ თავი ვერ გაართვა მტკიცების ტვირთს, საქმის განხილვის არცერთ ეტაპზე ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ წარმოდგენილი არ იქნა ისეთი სახის მტკიცებულება, რომელიც გააქარწყლებდა ან ეჭვქვეშ დააყენებდა საქმეში მოსარჩელის მიერ წარმოდგენილ მტკიცებულებებსა და არგუმენტებს. მხოლოდ ვარაუდი არ შეიძლება გახდეს მოსარჩელისათვის სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საფუძველი.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 06.08.2019წ. გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრეს მოპასუხეებმა - საქართველოს მთავრობამ და საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ და ახალი გადაწყვეტილების მიღებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვეს. საქმის სააპელაციო წესით განხილვის ეტაპზე შპს „ა...ის“ მიერ წარმოდგენილ იქნა დაზუსტებული სარჩელი, რომლითაც მოსარჩელემ ასევე მოითხოვა საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილების ბათილად ცნობა იმ ნაწილში, რომლითაც დამტკიცდა ...ის ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტაცია და N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთის ფუნქციურ ზონად განისაზღვრა ლანდშაფტური ზონა.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 10.07.2020წ. გადაწყვეტილებით საქართველოს მთავრობისა და საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს სააპელაციო საჩივრები დაკმაყოფილდა, გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 06.08.2019წ. გადაწყვეტილება და მიღებულ იქნა ახალი გადაწყვეტილება, რომლითაც შპს ,,ა...ის“ სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.
სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებით სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი შეესაბამებოდა უპირატესი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიულ აქტებს. სასამართლომ აღნიშნა, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 19.2 მუხლის თანახმად დასაშვები იყო საკუთრების უფლების შეზღუდვა. მოცემულ შემთხვევაში, მიწის ნაკვეთისთვის სამშენებლო გამოყენების პირობების შეზღუდვა განაპირობა მოსარჩელის მიწის ნაკვეთის ბუნებრივმა მახასიათებლებმა და მისმა გეოგრაფიულმა მდებარეობამ, კერძოდ, უძრავი ნივთი მდებარეობდა განაშენიანების საზღვრებს გარეთ, ინტენსიურად გამწვანებულ ტერიტორიასთან და მოიცავდა ბუნებრივ ლანდშაფტს (გამწვანებულ ტერიტორიას, რომელიც ნაწილობრივ დაფარულია მწვანე ნარგავებით), რაც აუცილებელს ხდიდა მის სამშენებლო გამოყენებისთვის შეზღუდვას ...ის სარეკრეაციო ტერიტორიის დასაცავად, საზოგადოებისთვის ბუნებით მაქსიმალური სარგებლის მიღების შესაძლებლობის მისაცემად და საზოგადოებრივი სივრცეების შესანარჩუნებლად. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 27.12.2013წ. განმარტებაზე მითითებით, სააპელაციო სასამართლომ აღნიშნა, რომ საკუთრების უფლების შეზღუდვის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი შემოწმებისას ცენტრალური საკითხია ის თუ რითაა განპირობებული სადავო ნორმის მიღების აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროება. სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებით, სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები მიღებულია საჯარო მიზნების მისაღწევად. ნორმებით დაწესებული რეგულირება ლოგიკურ კავშირშია მისაღწევ მიზნებთან და წარმოადგენს მათი მიღწევის საშუალებას. სადავო რეგულირებით ხდება საკუთრების უფლების ობიექტის გამოყენების შეზღუდვა, თუმცაღა მისი ფლობა, სარგებლობა და განკარგვა მესაკუთრეს შეუძლია, არ ხდება საკუთრების უფლების იმგვარი შეზღუდვა, რაც საკუთრების არსის დარღვევას გამოიწვევს. არასამშენებლო ტერიტორიაზე მოხვედრილი მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეები არ რჩებიან საკუთრების უფლების გარეშე და მინიჭებული პირობითი კოეფიციენტიდან გამომდინარე, აქვთ მიწის ნაკვეთის გასხვისებისა და სათანადო კომპენსაციის მიღების საშუალება. სასამართლოს მოსაზრებით ადგილი არ ჰქონდა თანასწორობის პრინციპის დარღვევას. სააპელაციო სასამართლომ არ გაიზიარა საქალაქო სასამართლოს მოსაზრება იმის შესახებ, რომ იდენტური მდებარეობის მიწის ნაკვეთებს მინიჭებული ჰქონდათ საკურორტო-რეკრეაციული ზონის სტატუსი. დღეისთვის არსებული (ფაქტობრივი) ბუნებრივი მახასიათებლებით მიწის ნაკვეთები, რომელთაც მინიჭებული აქვთ საკურორტო-რეკრეაციული ზონის სტატუსი და მიწის ნაკვეთები, რომლებიც მდებარეობენ ლანდშაფტურ ტერიტორიაზე, არ იმყოფებოდნენ არსებითად თანაბარ მდგომარეობაში. დროის გარკვეულ პერიოდში სადავო ნორმატიული აქტების მიღებამდე და საკანონმდებლო შეზღუდვების დადგენამდე, მოსარჩელის ნაკვეთის მიმდებარედ არსებულ ზოგიერთ ნაკვეთზე განხორციელებული ან/და მიმდინარე მშენებლობა, სადაც უკვე ჩამოყალიბებულია განაშენიანება, ვერ განიხილებოდა მოსარჩელის ნაკვეთის იდენტურ მდგომარეობაში ყოფნად და ვერ განაპირობებდა მისთვისაც სამშენებლო ზონის სტატუსის მინიჭების შესაძლებლობას. სააპელაციო პალატამ ყურადღება გაამახვილა აგრეთვე იმ გარემოებაზე, რომ ...ის სარეკრეაციო ტერიტორიის განაშენიანების გეგმის განაშენიანების მართვის რეგლამენტის (დანართი N1) 7.2 მუხლი ითვალისწინებს პირობითი კოეფიციენტის გამოყენების შესაძლებლობას. პირობითი კოეფიციენტი ნაკვეთს მინიჭებული აქვს ...ის გენერალური გეგმის საფუძველზე. მისი გამოყენება შესაძლებელია სხვა სამშენებლო მიწის ნაკვეთისათვის განსაზღვრული განაშენიანების სპეციალური პარამეტრებით სარგებლობისას ან განაშენიანების გეგმის/განაშენიანების დეტალური გეგმის საფუძველზე განაშენიანების ინტენსივობის პარამეტრების დადგენისთვის. დანართის მე-10 მუხლით დადგენილი იქნა განაშენიანების პარამეტრების გაზრდის საგამონაკლისო შემთხვევები, რაც შესაძლებელს ხდის არასამშენებლო ტერიტორიაზე მოხვედრილი მიწის ნაკვეთის პირობითი კოეფიციენტების გამოყენებას. პალატამ დაასკვნა, რომ მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა გარემოება, როდესაც სახელმწიფო იღებს კურორტისათვის მნიშვნელოვან ნაკვეთებს საკურორტო ინფრასტრუქტურის მოსაწყობად, ხოლო არასამშენებლო ტერიტორიაზე მოხვედრილი ნაკვეთების მესაკუთრეები არ რჩებიან საკუთრების უფლების გარეშე, მინიჭებული პირობითი კოეფიციენტიდან გამომდინარე, მათ რჩებათ ნაკვეთის გასხვისებისა და პირობითი კოეფიციენტის სხვა ტერიტორიის განვითარებისთვის გამოყენების შესაძლებლობა.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 10.07.2020წ. გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გაასაჩივრა შპს „ა...მა“, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და დაზუსტებული სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.
კასატორის მოსაზრებით, სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებულ განჩინებასთან მიმართებით არსებობს სსკ-ის 394-ე მუხლის „ე“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული გადაწყვეტილების გაუქმების აბსოლუტური საფუძველი, კერძოდ, გასაჩივრებული განჩინება იურიდიულად არ არის საკმარისად დასაბუთებული. კასატორს მიაჩნია, რომ სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი მატერიალურ-სამართლებრივად უკანონოა, რადგან არ შეესაბამება უპირატესი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიულ აქტებს.
კასატორი უთითებს საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლზე და სამოქალაქო კოდექსის 170.1 მუხლზე და აღნიშნავს, რომ მიწის ნაკვეთის არასამშენებლო ტერიტორიად მიჩნევა არღვევს კერძო პირის საკუთრების უფლებას. საკუთრების უფლება მოიაზრებს ფლობა-სარგებლობის უფლებასაც, რადგან თუ მესაკუთრე შეზღუდულია ქონებით სარგებლობაში, საკუთრების უფლება აზრს კარგავს, ვინაიდან ის მხოლოდ ფორმალურად იარსებებს, შეუძლებელი იქნება საკუთრების პრაქტიკული გამოყენება. მიწის ნაკვეთზე მშენებლობის შეზღუდვა არღვევს საკუთრების უფლების არსს. საკუთრების უფლების შეძენა დროის თვალსაზრისით წინ უსწრებს უძრავ ქონებაზე ფუნქციური ზონით დაწესებული შეზღუდვის შემოღებას. მიწის ნაკვეთი მოსარჩელის კერძო საკუთრებას წარმოადგენს 2005 წლიდან და დროის მითითებული მომენტისთვის არ არსებობდა ...ის მიწათსარგებლობის გეგმა, შესაბამისად არ არსებობდა რაიმე სახის შეზღუდვა ფუნქციური ზონით.
კასატორს მიაჩნია, რომ მიწის ნაკვეთის ინტენსიურად გამწვანებულ ტერიტორიასთან მდებარეობასა და მისი ნაწილობრივ მწვანე ნარგავებით დაფარვაზე სააპელაციო სასამართლოს მითითების მიუხედავად კერძო საკუთრების შეზღუდვა არათანაზომიერია, არ ემსახურება აუცილებელ საზოგადოებრივ საჭიროებას, არ დგინდება მისაღწევი ლეგიტიმური/კანონიერი მიზანი. კასატორი აღნიშნავს, რომ კერძო საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე მხოლოდ 2-3 ხეა განლაგებული და უძრავი ნივთის ფართობის სიდიდე, კონფიგურაცია და რელიეფი იძლევა კოტეჯების იმგვარად მშენებლობის შესაძლებლობას, რომ არ დაზიანდეს მიწის ნაკვეთის მომიჯნავედ არსებული ინტენსიურად გამწვანებული სივრცე. ამასთან, უძრავი ნივთის სამშენებლო ტერიტორიად მიჩნევის შემთხვევაში, მესაკუთრეს წარმოეშობა კ3 (გამწვანების მინიმალური) კოეფიციენტის ათვისების ვალდებულება, რაც გაზრდის გამწვანებულ ტერიტორიას.
კასატორმა აღნიშნა, რომ ირღვევა თანასწორობის პრინციპი, მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის მომიჯნავე და მიმდებარე არაერთ მიწის ნაკვეთს მინიჭებული აქვს სამშენებლო ფუნქციური ზონა - საკურორტო-სარეკრეაციო ზონა. კასატორმა შპს „ა...მა“ ყურადღება ასევე გაამახვილა იმაზე, რომ სხვა არაერთ მიწის ნაკვეთს, რომელიც დაფარულია მწვანე ნარგავებით და/ან ემიჯნება ინტენსიურად გამწვანებულ სივრცეს, მოსარჩელის მიწის ნაკვეთისგან განსხვავებით, სამშენებლო ტერიტორიების სტატუსი აქვს მინიჭებული. ადმინისტრაციული ორგანო, რომლის პირდაპირი ვალდებულებაც არის საზოგადოებრივი ინტერესის არსებობის, შეზღუდვის მიზნის და გამოყენებული საშუალების თანაზომიერების მტკიცება, ხეებით დაფარულ 30-ზე მეტი ფართობის მქონე ნაკვეთს ნორმატიული აქტით უხსნის სამშენებლოდ შეზღუდვის ზონას, ანიჭებს მშენებლობის შესაბამის ზონას, ხოლო კასატორის საკუთრებაში არსებულ 8 693 კვ.მ. მიწის ნაკვეთს, რომელზედაც 2-3 ხეა განთავსებული, ანიჭებს სამშენებლოდ შეუსაბამო ფუნქციურ ზონას (ლანდშაფტური ზონა). ასეთ პირობებში შეუძლებელია მიზნის ლეგიტიმურობაზე და სამართლიანი ბალანსის არსებობაზე მსჯელობა.
კასატორი მიუთითებს, რომ პირობითი კოეფიციენტის მექანიზმი არ არის შეზღუდვის თანაზომიერი კომპენსაცია, პრაქტიკულად შეუძლებელია მისი გამოყენება. მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთისთვის პირობითი კოეფიციენტი განსაზღვრული არაა. კასატორი ყურადღებას ამახვილებს იმ გარემოებაზე, რომ ნორმატიული აქტებით დამტკიცებული რუკები დაყოფილია 29 ერთეულად და თითოეულ მათგანზე დატანილია ...ის ტერიტორიის სხვადასხვა ნაწილები, უბნები, კვარტლები. კასატორის ნაკვეთი მოქცეულია მე-8 რუკის არეალში, რომლითაც ნაკვეთი მოქცეულია ლანდშაფტურ ტერიტორიაში. რუკის ტექსტური ნაწილი არ შეიცავს მითითებას პირობითი კოეფიციენტის თაობაზე, ე.ი. ამ რუკის არეალში არსებული ნაკვეთებისთვის პირობითი კოეფიციენტი არ არის განსაზღვრული. სადავო ნორმატიული აქტით პირობითი კოეფიციენტი (ე.წ. კომპენსაცია) მართლაც არის გათვალისწინებული, თუმცა ის არ ეხება კასატორის საკუთრებაში არსებულ ნაკვეთს. ამასთან, არასამშენებლო უძრავი ნივთის პირობითი კოეფიციენტის გამოყენება გათვალისწინებულია მხოლოდ მკვეთრად შეზღუდული რაოდენობის სამშენებლო მიწის ნაკვეთებზე, რაც მესაკუთრეს ფაქტობრივად აიძულებს მისი საკუთრების მინიმალურ ფასად გასხვისებას. კასატორი სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით გათვალისწინებულ შეზღუდვასა და კომპენსაციის მექანიზმის არარსებობას უთანაბრებს საკუთრების უფლების ფორმალურ ექსპროპრიაციას, რა დროსაც საკუთრების უფლების ჩამორთმევა დასაშვებია მხოლოდ წინასწარი, სრული და სამართლიანი ანაზღაურებით.
საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ 22.06.2022წ. N01/2023 წერილით იშუამდგომლა სამინისტროს უფლებამონაცვლედ სსიპ სივრცითი და ქალაქთმშენებლობითი განვითარების სააგენტოს ცნობის შესახებ. საკასაციო სასამართლოს 01.07.2022წ. განჩინებით, სსკ-ის 92.1 მუხლის, 26.04.2022წ. კანონით სივრცის დაგეგმვის, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსში შეტანილი ცვლილებების გათვალისწინებით, საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს უფლებამონაცვლედ ცნობილ იქნა სსიპ სივრცითი და ქალაქთმშენებლობითი განვითარების სააგენტო.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო პალატა საქმის მასალების გაცნობის, სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინების კანონიერების და საკასაციო საჩივრის საფუძვლების შესწავლის შედეგად თვლის, რომ საკასაციო საჩივარი ნაწილობრივ უნდა დაკმაყოფილდეს, უნდა გაუქმდეს სააპელაციო პალატის გასაჩივრებული განჩინება და საქმე ხელახალი განხილვისთვის დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს შემდეგ გარემოებათა გამო:
საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ სააპელაციო პალატის გასაჩივრებული გადაწყვეტილებით არასრულყოფილადაა დადგენილი საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ფაქტობრივი გარემოებები, მათ არ მიეცათ სწორი სამართლებრივი შეფასება, გადაწყვეტილება მოკლებულია სათანადო სამართლებრივ და ფაქტობრივ წანამძღვრებს, საჭიროა მტკიცებულებათა დამატებითი გამოკვლევა, გადაწყვეტილების დასაბუთება იმდენად არასრულია, რომ მისი სამართლებრივი საფუძვლიანობის შემოწმება შეუძლებელია, რაც სსკ-ის 394-ე მუხლის ,,ე1“ ქვეპუნქტის თანახმად შპს „ა...ის“ საკასაციო საჩივრის აბსოლუტურ საფუძველს ქმნის, აღნიშნული თავის მხრივ გასაჩივრებული განჩინების გაუქმებისა და სსკ-ის 412-ე მუხლის საფუძველზე ხელახალი განხილვისათვის დაბრუნების წინაპირობაა.
საქმის მასალებით დასტურდება, რომ საჯარო რეესტრის 30.04.2013წ. ამონაწერის თანახმად, შპს „ა...ი“ 8693.00 კვ.მ. მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეა 19.05.2005წ. დამოწმებული უძრავი ქონების ნასყიდობის ხელშეკრულებისა და 25.03.2013წ. უძრავი ნივთის საკუთრებაში გადაცემის აქტის საფუძველზე. მოცემულ შემთხვევაში, „...ის ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N 117 დადგენილებით დამტკიცდა: ა) ...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა, თანდართულ რუკებთან ერთად (დანართი N1); ბ) თემატური რუკების დამუშავების პირობები (დანართი N2); გ) ...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები (დანართი N3); დ) ...ისა და ...ის სამთო-სათხილამურო არეალის თემატური რუკები (დანართი N4). აღნიშნული დადგენილებით დამტკიცებული ...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის (დანართი N1) შესაბამისად, მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული ნაკვეთი საკადასტრო კოდით: N... მდებარეობდა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში (ლსზ), რის გამოც ნაკვეთი მოექცა სამშენებლოდ შეზღუდულ რეჟიმში. საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილებით ძალადაკარგულად გამოცხადდა 06.03.2018წ. N117 დადგენილება და დამტკიცდა ამჟამად მოქმედი „...ის გენერალური გეგმა“, რომლის მიხედვითაც კასატორის უძრავი ნივთი მდებარეობს „ლანდშაფტური ტერიტორიის ზონაში“. საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილებით დამტკიცებული N2 დანართის - „...ის სარეკრეაციო ტერიტორიის განაშენიანების გეგმის განაშენიანების მართვის რეგლამენტის“ 5.2 მუხლის თანახმად, „ლანდშაფტური ტერიტორია“ მოიცავს ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ხელოვნური ლანდშაფტის ტერიტორიებს, სადაც შესაძლებელია მხოლოდ მისი ფუნქციონირებისთვის უზრუნველმყოფი შენობა-ნაგებობების არსებობა. ბუნებრივ-ლანდშაფტურ ტერიტორიაზე დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა: ა) მისი ფუნქციონირებისა და დაცვისთვის უზრუნველმყოფი შენობა-ნაგებობებისა; ბ) რელიგიური/საკულტო შენობა-ნაგებობებისა საგამონაკლისო წესით; გ) სპეციალური ტურისტული მარშრუტის პროექტით შეთანხმებული, პანორამული ხედების მქონე, 100 მ2-მდე ფართის ტურისტული ინფრასტრუქტურისათვის საჭირო შენობა-ნაგებობისა. სხვა სახის მშენებლობა ლანდშაფტურ ტერიტორიაზე დაუშვებელია.
შპს „ა...მა“ 19.03.2019წ. სარჩელით მოითხოვა საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების ბათილად ცნობა იმ ნაწილში, რომლითაც დამტკიცდა ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაცია და მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის ფუნქციურ ზონად განისაზღვრა „ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა“, 28.01.2020წ. დაზუსტებული სარჩელით ასევე მოითხოვა საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილების იმ ნაწილში ბათილად ცნობა, რომლითაც დამტკიცდა ...ის ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტაცია და მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის ფუნქციურ ზონად განისაზღვრა „ლანდშაფტური ტერიტორია“ (ტ. III, ს.ფ. 119).
საქმის მასალებით დასტურდება, რომ საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილებით დამტკიცებული „...ის გენერალური გეგმით“ შპს „ა...ის“ საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი კვლავ მოექცა არასამშენებლო ტერიტორიების საზღვრებში. ამასთან, სადავო ნორმის ახალი რედაქცია არსებითად იმეორებს საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების ძალადაკარგული რედაქციის ნორმატიულ შინაარსს. ახალი ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მიღებით სადავო ნაკვეთთან მიმართებაში არ შეცვლილა ის სამართლებრივი შეზღუდვები, რომელიც არსებობდა მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილებით დამტკიცებული დოკუმენტაციით. საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილებით დამტკიცებული დოკუმენტაცია დამუშავდა „საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის“ მოთხოვნების შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით (კოდექსის 141.11 მუხლით საქართველოს მთავრობას დაევალა სათანადო ნორმატიული აქტების კოდექსთან შესაბამისობაში მოყვანა). ორივე შემთხვევაში მოსარჩელის კუთვნილ ნაკვეთებზე ვრცელდება ლანდშაფტური ზონის სამართლებრივი რეჟიმი. ამდენად, დავის სამართლებრივი არსი და სამართლებრივი საფუძვლები არ შეცვლილა, შესაბამისად, აღნიშნული გარემოება (ნორმატიული შინაარსის შენარჩუნება) არსებითად გასაჩივრებული დებულებით განპირობებული პრობლემის ნორმატიულ შინაარსზე მსჯელობის საფუძველს წარმოადგენს (სუსგ 01.10.2020წ., Nბს-845(კ-19); სუსგ 21.05.2020წ., Nბს-1233(კ-18)). საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სასამართლოწარმოების დამთავრება და მიღებული გადაწყვეტილების აღსრულება დაკავშირებულია დროის ისეთ მონაკვეთთან, რომლის განმავლობაშიც ადმინისტრაციულმა ორგანომ სადავო საკითხთან მიმართებით შესაძლოა ფორმალურ-პროცედურულად მიიღოს არაერთი ახალი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, თუმცა მატერიალური (შინაარსობრივი) მოწესრიგება უცვლელი დარჩეს, რამაც არ უნდა დააბრკოლოს ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის კანონიერებაზე ეფექტიანი სასამართლო კონტროლი, სასამართლო უფლებამოსილია შეამოწმოს მოსარჩელის მიერ სადავოდ გამხდარი სამართლებრივი მოწესრიგების შინაარსის კანონმდებლობასთან შესაბამისობა (კანონიერება).
სარჩელის აღძვრის ვადის საკითხთან დაკავშირებით საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ დავის საგანს შეადგენს ნორმატიული აქტის ნაწილი. სამართალურთიერთობებში მოქმედებს კანონის ცოდნის პრეზუმცია, იგულისხმება, რომ პირმა იცის მოქმედი კანონმდებლობა, კანონისა და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების ცოდნა სამართალურთიერთობის ყველა მონაწილის, მათ შორის მოსარჩელის ვალდებულებაა, კანონის არცოდნა ან მისი არასათანადოდ გაგება არ შეიძლება იყოს კანონის გამოუყენებლობის ან/და ამ კანონით გათვალისწინებული პასუხისმგებლობისგან გათავისუფლების საფუძველი (სკ-ის 3.2 მუხ.). აღნიშნული დებულება ზოგადი ხასიათისაა და მას რაიმე მხოლოდ სამოქალაქო სამართლისათვის დამახასიათებელი სპეციფიკური დანიშნულება ან ფუნქცია არ აქვს. თუმცა ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში კანონმდებლობის ცოდნის პრეზუმციის მოქმედება არ არის უსათუო ნორმის გასაჩივრების მიზნებისთვის, ნორმატიული აქტების მასივის ზრდა განაპირობებს ნორმის გაუქმების მოთხოვნის უშუალო ზიანის მიყენების შემდგომ დასმის პროცესუალურ შესაძლებლობას, კერძოდ, ასკ-ის 22.3 მუხლის თანახმად, სარჩელის აღძვრის ხანდაზმულობის სამთვიანი ვადის ათვლა იწყება ნორმატიული აქტით უშუალო ზიანის მიყენებიდან. მარტოოდენ ნორმატიული აქტის მიღება თავისთავად არ იწვევს ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად ცნობის მოთხოვნის ხანდაზმულობის ვადის დენის დაწყებას. მოსარჩელე სარჩელში აღნიშნავს, რომ ...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მიხედვით კომპანიის კუთვნილ ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის განსაზღვრა მისთვის ცნობილი გახდა 2019 წლის მარტის თვეში, იმავე თვეში შპს „ა...მა“ სარჩელით მიმართა სასამართლოს. ამასთან, საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ ნორმატიული აქტით - მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით, დაინტერესებული პირისთვის ზიანის უშუალოდ მიყენება შესაძლოა გამოიხატოს იმაში, რომ მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანო არ აკმაყოფილებს მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების გაცემის თაობაზე მოსარჩელის მოთხოვნას, რადგან მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები (ე.წ. გაპი) გაიცემა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მოწესრიგების შესაბამისად. შპს „ა...ის“ მიერ სასამართლოში სარჩელის წარდგენამდე მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოსთვის მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების გაცემის მოთხოვნით მიმართვის შემთხვევაშიც კი ადმინისტრაციული ორგანო არ დააკმაყოფილებდა მის მოთხოვნას მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით გათვალისწინებულ შემზღუდავ ფუნქციაზე მითითებით. მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის საფუძველზე შესაძლოა მიწის ნაკვეთის სამშენებლო პოტენციალის შეძენა, განვითარება, შეზღუდვა ან საერთოდ აკრძალვა. სწორედ ასეთი ფაქტორებით გამოწვეული ქონებრივი დანაკარგები (ქალაქგეგმარებითი ზიანი) რეგულირდება კანონმდებლობის (სდასსკ-ის და სზაკ-ის) შესაბამისი მუხლებით. სივრცითი დაგეგმარება და მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით დადგენილი მოთხოვნის შესრულება ნებისმიერი პირისთვის სავალდებულოა. ქალაქთმშენებლობითი გეგმა არის ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი (სდასსკ-ის 2.2 მუხ. „ჰ21“ ქვ.პ.). დავა დასაშვებია დასახლების მშენებლობითი გეგმის ყველა იმ მოთხოვნის მიმართ, რომლებიც პირდაპირ და არაპირდაპირ განსაზღვრავენ კონკრეტულ მიწის ნაკვეთზე ნებადართული მშენებლობის სახეობას და მოცემულობას. განსახილველ შემთხვევაში, სახეზეა შეცილებითი სარჩელი, დავის საგანს შეადგენს ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული ნაკვეთების ნაწილში. მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ბათილად ცნობის მოთხოვნის ხანდაზმულობის ვადის დაცულად მისაჩნევად საკმარისია ის გარემოება, რომ მოთხოვნის შემთხვევაში მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ მოქმედი სამშენებლო შეზღუდვების გათვალისწინებით მიღებული იქნებოდა მოსარჩელისთვის გაპის გაცემაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილება, რაც მოსარჩელისთვის უშუალო ზიანის მომტანი იქნებოდა. ამდენად, მოპასუხეების მითითება, რომ მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილება ამოქმედდა გამოქვეყნებისთანავე, ხოლო სარჩელი ერთი წლის შემდეგ იქნა აღძრული, ამასთანავე ...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მომზადება წარმოადგენდა საქართველოს მთავრობის სამთავრობო პროგრამის ერთ-ერთი მიმართულების ნაწილს, რომლის თაობაზეც განცხადებულ იქნა არაერთგზის სხვადასხვა ფორმატში, 26.02.2017წ. და 28.12.2017წ. მოხდა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის საჯარო განხილვა - ყოველივე აღნიშნული არ გამორიცხავს სარჩელის დასაშვებობას. ასკ-ის 22.3 მუხლით, ხანდაზმულობის ვადის ათვლისთვის დაწესებულია მოსარჩელისთვის ნორმატიული აქტით უშუალო ზიანის მიყენების სტანდარტი.
საკასაციო პალატა თვლის, რომ განსახილველი საქმეზე მნიშვნელოვანი სამართლებრივი საკითხთაგანია: ა) პროპორციულობის პრინციპის საფუძველზე ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის სფეროში ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის თავისუფლების შეზღუდვა; ბ) კურორტის სტატუსის მქონე დასახლებაში, ტყის მომიჯნავედ არსებული მიწის ნაკვეთის მდებარეობის გავლენა უძრავი ნივთით კერძო მესაკუთრის მიერ სარგებლობის ფარგლებზე.
დაუსაბუთებელია კასატორის მოსაზრება იმის შესახებ, რომ მიწის ნაკვეთისთვის ფუნქციური ზონად ლანდშაფტური ტერიტორიის განსაზღვრა და საკუთრების უფლების ამ ინტენსივობით შეზღუდვა (მიწის ნაკვეთის არასამშენებლო ტერიტორიად მიჩნევა) უთანაბრდება საკუთრების უფლების ჩამორთმევას (ფორმალურ ექსპროპრიაციას). მიწის ნაკვეთისთვის ფუნქციური ზონის მინიჭება არის არა საკუთრების უფლების ჩამორთმევა (ფორმალური ექსპროპრიაცია), არამედ საკუთრების უფლების შინაარსისა და ფარგლების დადგენა (სუსგ 26.01.2021წ., Nბს-1112(კ-18)). საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ საკუთრების უფლებას არ აქვს აბსოლუტური ძირითადი უფლების ხასიათი, იგი ექვემდებარება შეზღუდვას, რომელიც პროპორციული უნდა იყოს. საკუთრების უფლების შეზღუდვის უფლებამოსილების სახელმწიფოსთვის მინიჭება გამომდინარეობს გარკვეული სამართლებრივი სიკეთეების დაცვის მომეტებული ინტერესის გამო საკუთრების უფლების სოციალური ფუნქციით, ვალდებულებით დატვირთვის შესაძლებლობიდან. შესაბამისად, ნივთის სოციალური ტვირთის გათვალისწინებით, არ არის გამორიცხული უძრავი ქონებით მხოლოდ საკუთარი კერძო ინტერესების შესაბამისად სარგებლობაზე მესაკუთრის კერძო ავტონომიის შეზღუდვის შესაძლებლობა. შპს „ა...ის“ კუთვნილი მიწის ნაკვეთის მიმართ შესაძლოა არსებობდეს მომეტებული საჯარო ინტერესი. 23.03.2018წ. ცვლილებამდე მოქმედი საქართველოს კონსტიტუციის 21.2 მუხლის საფუძველზე საკუთრების შეზღუდვის უმნიშვნელოვანესი კრიტერიუმი იყო აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროების არსებობა (ამჟამად მოქმედი კონსტიტუციის 19.2 მუხლის თანახმად, საჯარო ინტერესის არსებობა). მოცემულ შემთხვევაში, შესაბამისი საკანონმდებლო აქტების საფუძველზე მიღებული სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები დასახლებული ერთეულის საკითხების მოწესრიგებას, დასახლების ერთიანი მშენებლობითი სქემის შემუშავებას ისახავს მიზნად, შესაბამისად სადავო დადგენილებები მიღებულია საჯარო მიზნების მისაღწევად. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის „ე“ ქვეპუნქტის თანახმად, მუნიციპალიტეტის საკუთარ უფლებამოსილებებს მიეკუთვნება მუნიციპალიტეტის სივრცის დაგეგმარების გეგმების, გენერალური გეგმებისა და განაშენიანების გეგმების/განაშენიანების დეტალური გეგმების შემუშავება და დამტკიცება. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების მიღების დროს მოქმედი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ კანონის 26-ე მუხლის მე-8 პუნქტის მიხედვით, სარეკრეაციო ტერიტორიებისა და განსაკუთრებული სამშენებლო რეგულირების ზონების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დადგენა საქართველოს მთავრობის უფლებამოსილებას განეკუთვნებოდა, 29-ე მუხლის მე-10 პუნქტის შესაბამისად სარეკრეაციო ტერიტორიაზე და განსაკუთრებული სამშენებლო რეგულირების ზონაში მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმას ამტკიცებდა საქართველოს მთავრობა. „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ კანონის მე-2 მუხლის „ჟ2“ ქვეპუნქტი ადგენდა, რომ სარეკრეაციო ტერიტორიებისა და განსაკუთრებული სამშენებლო რეგულირების ზონების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები იყო საქართველოს მთავრობის ნორმატიული აქტი, რომელიც არეგულირებდა სარეკრეაციო ტერიტორიებზე უძრავი ნივთების განვითარების, გამოყენების და მათში ცვლილებების შეტანის პროცესებს. ამჟამად მოქმედი სდასსკ-ი ითვალისწინებს განსაკუთრებული რეგულირების ტერიტორიისა და განსაკუთრებული რეგულირების ზონის ცენტრალიზებული წესით დადგენის საკითხს. საკასაციო სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს იმ გარემოებაზე, რომ განსახილველ შემთხვევაში მოსარჩელის მიწის ნაკვეთი მდებარეობს კურორტის ტერიტორიაზე (საქართველოს მთავრობის 03.07.2014წ. N428 დადგენილებით დამტკიცებული N1 დანართი - საქართველოს კურორტების ნუსხა და სტატუსი) და უშუალოდ ემიჯნება ტყის სტატუსის მქონე სივრცეს ((N... (ტ. I, ს.ფ. 21)). საკურორტო ტერიტორია წარმოადგენს განსაკუთრებული რეგულირების ტერიტორიის სტატუსს, რომლის რეჟიმს საქართველოს მთავრობა ამტკიცებს, ასეთი ტერიტორიისთვის საქართველოს მთავრობა ამტკიცებს გენერალურ გეგმას (სდასსკ-ის 3 6). „ტურიზმისა და კურორტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 4.1 მუხლის თანახმად, საქართველოს ტურისტული და საკურორტო რესურსები ეროვნული სიმდიდრეა და მას სახელმწიფო იცავს. ტყის სტატუსის მქონე სივრცის დაცვის საკითხებს აწესრიგებდა 22.06.1999წ. ტყის კოდექსი, რომელიც ძალადაკარგულად გამოცხადდა 22.05.2020წ. მიღებული ტყის კოდექსით. ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციის 29.2 მუხლის თანახმად, ახლანდელი და მომავალი თაობების ინტერესების გათვალისწინებით გარემოს დაცვა და ბუნებრივი რესურსებით რაციონალური სარგებლობა უზრუნველყოფილია კანონით. ამდენად, განსახილველ შემთხვევაში მოსარჩელის მიწის ნაკვეთის მიმართ მომეტებული საჯარო ინტერესი არსებობს. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ მოსარჩელის მიერ მითითება საკასაციო სასამართლოს პრაქტიკაზე (სუს გადაწყვეტილებები Nბს-964-960(კ-17), ბს-254-252(კ-17), ბს-326-324(კ-17) საქმეებზე) არ არის რელევანტური, ვინაიდან მოცემულ შემთხვევაში დავა ეხება კურორტულ ზონას (განსაკუთრებული რეგულირების სივრცეს), საქართველოს მთავრობის და არა ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი აქტით დადგენილ სამართლებრივ რეჟიმს. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ დროის გასვლასთან ერთად შესაძლოა შეიცვალოს (შემცირდეს ან გაიზარდოს) საკუთრების უფლების შინაარსი და ფარგლები იმისდა მიხედვით, თუ რამდენად მკაცრად აკონტროლებს სახელმწიფო კერძო მესაკუთრის მიერ ნივთით სარგებლობას. მიწის ნაკვეთით სარგებლობის კონტროლის ერთ-ერთი სამართლებრივი მექანიზმია ფუნქციური ზონირება, სივრცის დაგეგმვის საჭიროებიდან გამომდინარე, გენერალური გეგმა მოიცავს ფუნქციურ ზონებს (სდასსკ-ის 39.1 მუხ. „ა“ ქვ.პ.). უკეთუ საკუთრების უფლების შინაარსი და ფარგლები მცირდება, ადგილი აქვს შესაბამის ნაწილში სარგებლობის უფლების შეზღუდვას, რაც არ უთანაბრდება მთლიანად საკუთრების უფლების ჩამორთმევას (ფორმალურ ექსპროპრიაციას), რადგან მიწის ნაკვეთის მესაკუთრე სუბიექტი უცვლელია, იგი ინარჩუნებს ნივთის გასხვისების, მატერიალურ-სამართლებრივი ვალდებულებით დატვირთვისა და კანონით განსაზღვრულ, მართალია შეზღუდულ ფარგლებში, თუმცა სარგებლობის შესაძლებლობას საკუთარი კერძო ავტონომიის მიხედვით. ამდენად, საკასაციო პალატას მიაჩნია, რომ განსახილველ შემთხვევაში, ადგილი არ ჰქონია საკუთრების უფლების ჩამორთმევას (ფორმალურ ექსპროპრიაციას), ამასთანავე სადავო ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები მოპასუხის უფლებამოსილების ფარგლებშია მიღებული (ფორმალური კანონიერება).
კასატორის მოსაზრებით, უძრავი ნივთის შეძენის მომენტში მიწათსარგებლობის ერთიანი გეგმის არარსებობა ავტომატურად ნიშნავს მოსარჩელის საკუთრების უფლების შეზღუდვის დაუშვებლობას, საკუთრების უფლების შეძენა დროის თვალსაზრისით წინ უსწრებს შეზღუდვების დაწესებას, რაც კასატორის აზრით სადავო აქტის უკანონობას ადასტურებს და ბათილად ცნობის საფუძველს ქმნის. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ერთიანი მიწათსარგებლობის გეგმის არარსებობა განსახილველ შემთხვევაში არ აუქმებს სახელისუფლებო სუბიექტის უფლებამოსილებას შეიტანოს ცვლილებები კანონმდებლობაში. კერძო პირის მოლოდინი ნორმატიული მოწესრიგების უცვლელობაზე, მუდმივად შენარჩუნებაზე, არსებულ მოწესრიგებაში ნოვაციების შეტანის დაუშვებლობაზე არაა კანონით დაცული. საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ გეგმა არის მართველობის ორგანოს საქმიანობის მნიშვნელოვანი ფორმა, დაგეგმვის სამართლებრივი რეგულირების ნორმები როგორც წესი აყალიბებენ დაგეგმარების საერთო ამოცანას და დაგეგმარების დროს გასათვალისწინებელ კრიტერიუმებს. დაგეგმარების კანონმდებლობა განსაზღვრავს დაგეგმვაზე უფლებამოსილ სუბიექტს, დაგეგმარების პროცედურას, ამოცანებს, პრინციპებს. დაგეგმარების არსისთვის დამახასიათებელია გეგმის შემუშავების თავისუფლება. უკეთუ გეგმა ნორმატიულ აქტშია ასახული, მნიშვნელობას იძენს პირდაპირი და არაპირდაპირი უკუქცევითი ძალის, ასევე კანონიერი ნდობის საკითხები. მართალია საქმეზე დადგენილი ფაქტობრივი გარემოებების მიხედვით, მიწათსარგებლობის გეგმის დამტკიცება მოხდა ნაკვეთზე საკუთრების უფლების რეგისტრაციის შემდეგ, თუმცა სახელისუფლებო სუბიექტი უფლებამოსილია შეცვალოს კანონმდებლობა და ახალი არანამდვილი (რეტროსპექტული) უკუძალის მქონე ნორმებით მოაწესრიგოს საკუთრების უფლება (ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს 19.06.2012წ. გადაწყვეტილება „ხონიაკინა საქართველოს წინააღმდეგ“ (Khoniakina v. Georgia), N17767/08, §75). მოცემულ შემთხვევაში, მოსარჩელე ითხოვს გამოუყენებლი შესაძლებლობის შენარჩუნებას, მას არ უსარგებლია მშენებლობის უფლებით სამშენებლო შეზღუდვის დაწესებამდე, შესაბამისად მოსარჩელის საკუთრების უფლების წარმოშობის შემდგომ მშენებლობაზე შეზღუდვის დაწესებას არანამდვილი უკუძალა აქვს, რაც არ არის გამორიცხული ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს ზემოთ მითითებული პრეცედენტული სამართლით. სახელისუფლებო უფლებამოსილების მქონე სუბიექტი აკონტროლებს კერძო მესაკუთრის მიერ უძრავი ნივთით სარგებლობის ფარგლებს, მათ შორის საკუთრების უფლების წარმოშობის შემდეგაც (თუმცა, საკუთრების უფლების შეზღუდვის პროპორციულობის მოთხოვნებიდან გამომდინარე, აღნიშნულმა შესაძლოა გამოიწვიოს განსაკუთრებული ქონებრივი მსხვერპლისთვის კომპენსაციის მიცემის ვალდებულების ადმინისტრაციული ორგანოსთვის დაკისრება). სახელისუფლებო სუბიექტის მიერ კერძო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთით სარგებლობის კონტროლის უფლებამოსილება განპირობებულია ორი გარემოებით: ა) მიწის ნაკვეთები ამოწურვადი რესურსია და ბ) კერძო პირის საკუთრების უფლებას უპირისპირდება მესამე პირების ძირითადი უფლება ჯანმრთელობისათვის უვნებელ გარემოში ცხოვრებაზე და ბუნებრივი გარემოთი სარგებლობაზე (საქართველოს კონსტიტუციის 37.3 მუხლის პირველი წინადადება (ძალადაკარგული რედაქცია), ასევე 29.1 მუხლი (ამჟამად მოქმედი რედაქცია)). ამასთან, ახლანდელი და მომავალი თაობების ინტერესების გათვალისწინებით გარემოს დაცვა და ბუნებრივი რესურსებით რაციონალური სარგებლობა უზრუნველყოფილია კანონით (საქართველოს კონსტიტუციის ძალადაკარგული რედაქციის 37.4 მუხლი, ამჟამად მოქმედი რედაქციის 29.2 მუხლი). საქმის მასალებით დასტურდება, რომ მოსარჩელის კერძო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი მდებარეობს ინტენსიურად გამწვანებული სივრცის მომიჯნავედ და უშუალოდაც ნაწილობრივ დაფარულია მწვანე ნარგავებით (თუმცა მათი რაოდენობა დაუზუსტებელია, ამ გარემოების მიმართ საკასაციო საჩივარში კასატორი წარადგენს პრეტენზიას). გამწვანებული ტერიტორიის დაზიანების შემთხვევაში, სხვა პირებისთვის შეუძლებელი იქნება ბუნებრივი გარემოთი და მწვანე ნარგავების არსებობით გამოწვეული სიკეთით სარგებლობა, რამაც შესაძლოა ხელყოს მათი ძირითადი უფლება ჯანმრთელობისთვის უვნებელ გარემოში ცხოვრებასა და ბუნებრივი გარემოთი სარგებლობაზე. ამდენად, კერძო საკუთრებით სარგებლობის დროს ერთმანეთს შესაძლებელია დაუპირისპირდეს ორი ძირითადი უფლება, რომლებიც მოქმედებენ როგორც უშუალოდ მოქმედი სამართალი და გააჩნიათ თანაბარი იურიდიული ძალა. დაუშვებელია რომელიმე მათგანისთვის იმთავითვე/ავტომატურად უპირატესობის მინიჭება, მართველობითი ღონისძიების შერჩევა და შერჩეული ღონისძიების კანონიერების შემოწმება უნდა მოხდეს პროპორციულობის პრინციპის მოთხოვნების დაცულობის საფუძველზე. იმის გათვალისწინებით, რომ საკუთრების უფლებას არ აქვს აბსოლუტური ძირითადი უფლების ხასიათი, მისი შეზღუდვის შესაძლებლობას ითვალისწინებს როგორც ეროვნული, ასევე საერთაშორისო სამართლებრივი აქტები. საქართველოს კონსტიტუციის 19.2 მუხლის თანახმად, საჯარო ინტერესებისათვის დასაშვებია ამ უფლების შეზღუდვა კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში და დადგენილი წესით. ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის პირველი დამატებითი ოქმის პირველი მუხლის მიხედვით, „ყოველ ფიზიკურ ან იურიდიულ პირს აქვს თავისი საკუთრებით შეუფერხებელი სარგებლობის უფლება. მხოლოდ საზოგადოებრივი საჭიროებისათვის შეიძლება ჩამოერთვას საკუთრება ვინმეს კანონითა და საერთაშორისო სამართლის ზოგადი პრინციპებით გათვალისწინებულ პირობებში. წინარე დებულებანი ვერ ხელყოფს სახელმწიფოს უფლებას გამოიყენოს ისეთი კანონი, რომელსაც ის აუცილებლად მიიჩნევს საერთო ინტერესების შესაბამისად საკუთრებით სარგებლობის კონტროლისთვის.“ აღნიშნული მოწესრიგება შეეხება კერძო საკუთრების წარმოშობის შემდგომ პერიოდს, რადგან ქონებაზე კერძო საკუთრების მოპოვებამდე იგი ვერც შეიზღუდება (ასე მაგ., „სპორონგი და ლონროთი შვედეთის წინააღმდეგ“ („Sporrong and Lönnroth v. Sweden“), N7151/75, N7152/75, 23.09.1982წ.) საქმეზე სამშენებლო შეზღუდვა დაწესდა უკვე კერძო საკუთრებაში არსებულ ქონებაზე (§10, 16, 19 და 23), ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ დაადგინა საკუთრების უფლების დარღვევა არა იმის გამო, რომ ზოგადად დაუშვებელია კერძო საკუთრებაში მყოფ მიწის ნაკვეთზე მშენებლობის შეზღუდვის დაწესება, არამედ იმის გათვალისწინებით, რომ მოპასუხე სახელმწიფომ შეზღუდვის დაწესების დროს არ დაიცვა სამართლიანი ბალანსი (პროპორციულობა) კერძო პირის საკუთრების უფლებასა და საერთო (საჯარო) ინტერესს შორის, სასამართლომ ისიც აღნიშნა, რომ მესაკუთრეებისთვის დაკისრებული ტვირთი მიჩნეული იქნებოდა კანონიერად, მოპასუხე სახელმწიფოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული რომ ყოფილიყო ტვირთის შემსუბუქების რაიმე მექანიზმი, მაგ. კომპენსაციის მოთხოვნა (§73, პირველი წინადადება)). არათუ შენობის აშენებამდე მშენებლობის აკრძალვა, რაც ობიექტის დემონტაჟთან შედარებით უფრო ნაკლები ინტენსივობის ჩარევაა საკუთრების უფლებაში, არამედ მრავალი წლის წინ აშენებული სახლის დემონტაჟიც კი შესაძლოა კანონიერად იქნეს მიჩნეული გარემოს დაცვის მიზნით („ჰამერი ბელგიის წინააღმდეგ“ (Hamer v. Belgium), N21861/03, 27.11.2007წ., §83, 89). „ფინანსურ იმპერატივებსა და თვით ზოგიერთ ძირითად უფლებას, როგორიცაა მაგ. საკუთრების უფლება, არ შეიძლება უპირატესობა მიენიჭოს გარემოსთან მიმართებით, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც სახელმწიფოს ეს საკითხი კანონმდებლობით აქვს რეგულირებული. შესაბამისად, სახელისუფლებო ორგანოები კისრულობენ გარემოს დამცავი ნორმების ეფექტიანობის უზრუნველყოფის ვალდებულებას, რაც პრაქტიკაში სათანადო დროს მათ ჩარევას გულისხმობს.“ („ჰამერი ბელგიის წინააღმდეგ“ (Hamer v. Belgium), N21861/03, 27.11.2007წ., §79) (გამწვანებულ არეალში მდებარე მიწის ნაკვეთზე, რომელიც სამშენებლო ტერიტორიას არ ემიჯნება, გარემოს დაცვის მიზნით მშენებლობის აკრძალვის დაწესების კანონიერებასთან დაკავშირებით შდრ. სუსგ 09.12.2022წ., Nბს-248(კ-19)). ამდენად, გარემოს დაცვის მიზნით, მითუფრო კურორტის ტერიტორიაზე, სახელმწიფო უფლებამოსილია კერძო საკუთრებაში მყოფ უძრავ ნივთზე კანონმდებლობის შეცვლის გზით დააწესოს შეზღუდვა იმ დათქმით, რომ იგი პროპორციული იქნება. შეზღუდვის პროპორციულობას შესაძლოა ადასტურებდეს კერძო მესაკუთრისთვის დაკისრებული ქონებრივი ტვირთის შემამსუბუქებელი მექანიზმის კანონმდებლობით გათვალისწინება. საქართველოს კონსტიტუციის 37.3 მუხლის მეორე წინადადების 1995 წლის 24 აგვისტოდან მოქმედი რედაქცია იმპერატიულად ადგენდა, რომ ყველას (მათ შორის კერძო მესაკუთრეს) ეკისრებოდა ბუნებრივი გარემოს გაფრთხილების ვალდებულება. ამასთან, უკვე აღინიშნა, რომ მოცემულ შემთხვევაში დამატებით მხედველობაშია მისაღები მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის მდებარეობა კურორტის ტერიტორიაზე, სახელმწიფო ტყის ფონდში შემავალი სივრცის, კოდით: ... (ტ. I, ს.ფ. 21) მომიჯნავედ. საქართველოს მთავრობის 03.07.2014წ. N428 დადგენილებით დამტკიცებული N1 დანართის (საქართველოს კურორტების ნუსხა და სტატუსი) მიხედვით, ...ს მინიჭებული აქვს კლიმატური კურორტის სტატუსი პროფილაქტიკური, ალერგოლოგიური და პულმონოლოგიური პროფილით. ამდენად, პრინციპში არ არის გამორიცხული სახელისუფლებო სუბიექტის მიერ ნორმატიული ცვლილებებით მიწის ნაკვეთზე კერძო პირის საკუთრების უფლების წარმოშობის შემდეგაც (მათ შორის უძრავი ნივთით სარგებლობის დაგეგმვით) საკუთრების უფლების ფარგლების შემცირება, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც მიწის ნაკვეთი მდებარეობს კურორტის სტატუსის მქონე ტერიტორიაზე ტყის მომიჯნავედ.
მოპასუხე და მესამე პირი ყურადღებას ამახვილებენ იმ გარემოებაზე, რომ სადავო ფუნქციური ზონის (ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის/ლანდშაფტური ტერიტორიის) განსაზღვრამდე მოქმედი საქართველოს მთავრობის 12.08.2014წ. N491 დადგენილებით მოსარჩელის ნაკვეთზე სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების ნაკვეთის სამართლებრივი რეჟიმი ვრცელდებოდა. საქართველოს მთავრობის 15.01.2014წ. N59 დადგენილებით დამტკიცებული „ტექნიკური რეგლამენტის - დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“ 12.2 მუხლის შესაბამისად, სასოფლო-სამეურნეო ზონა წარმოადგენს დასახლების (ადმინისტრაციულ) საზღვრებში არსებულ ტერიტორიებს, სადაც შესაძლებელია მისი ფუნქციონირებისათვის უზრუნველმყოფი დამხმარე შენობა-ნაგებობების არსებობა კანონმდებლობის შესაბამისად, ხოლო ლანდშფტურ-სარეკრეაციო ზონა მოიცავს, როგორც წესი, განაშენიანების საზღვრების გარეთ არსებულ ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ფასეული ხელოვნური ლანდშაფტის ტერიტორიას. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სადავო გადაწყვეტილების მიღებისას მოსარჩელის - შპს „ა...ის“ საკუთრების უფლება ნაკვეთზე რეგისტრირებული იყო საჯარო რეესტრში არასასოფლო-სამეურნეო ნაკვეთის სახეთ (ტ. I, ს.ფ. 17), საჯარო რეესტრის ჩანაწერის თანახმად, საკუთრების უფლების რეგისტრაცია მიწის ნაკვეთზე განხორციელდა 19.10.2005წ. ნასყიდობის ხელშეკრულების (7475.5 კვ.მ. არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების ნაკვეთი) საფუძველზე, მ. ს-ემ 19.06.2006წ. შეისყიდა 1218 კვ.მ. ნაკვეთი, რომელიც შეტანილ იქნა შპს „ა...ის“ საწესდებო კაპიტალში 29.03.2013წ., ორივე ნაკვეთის გაერთიანება მოხდა 30.04.2013წ., მოსარჩელის - შპს „ა...ის“ კუთვნილმა საერთო ფართობმა შეადგინა 8693 კვ.მ. არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. ამდენად, საქმის მასალებით არ დასტურდება მიწის ნაკვეთზე რაიმე შეზღუდვის არსებობა საქართველოს მთავრობის დადგენილების მიღებამდე, შესაბამისად, საქმის მასალებით ერთმნიშვნელოვნად არ დასტურდება მოსარჩელის კუთვნილი ნაკვეთის შეზღუდული საკუთრების უფლებით აღრიცხვა (შდრ. ტ. I, ს.ფ. 17, ტ. II, ს.ფ. 269), საჯარო რეესტრის მონაცემების მიხედვით, ნაკვეთზე ვრცელდებოდა არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის სამართლებრივი რეჟიმი. საქმის მასალებით არ დასტურდება ნაკვეთის მოსარჩელის სახელზე რეგისტრაციის მომენტისთვის რაიმე შეზღუდვის არსებობა, შესაბამისად, შესაძლებელია სარჩელით შეზღუდვის მოხსნის საკითხის განხილვის მოთხოვნა, ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მოპასუხისა და მესამე პირის მოსაზრება მიწის ნაკვეთის მოსარჩელის მიერ შეძენამდე ნაკვეთზე შეზღუდვის არსებობის შესახებ დაუსაბუთებელია.
დაგეგმვა არის კომპლექსური პროცესი, სადაც მრავალი ინტერსი იყრის თავს, რომლებიც ერთმანეთთან უნდა შეჯერდეს და დაბალანსდეს. სხვაგვარად წარმოუდგენელი იქნებოდა ქალაქთგეგმარების უფლებამოსილების სამართლიანად განხორციელება. დაგეგმვის პროცესში უფლებამოსილი ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია უზრუნველყოს ყველა მნიშვნელოვანი საჯარო ინტერესის და კერძო ინტერესის შეწონასწორება და დაბალანსება (სდასსკ-ის მე-9 მუხ. მე-2 ნაწ.). გეგმის დამტკიცების პროცედურაში მნიშვნელოვანი ადგილი უკავია პროექტის ობიექტურ შეფასებას ყველა ინტერესის გათვალისწინებით. „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ კანონი ითვალისწინებდა დაინტერესებული პირის, რომელთა საკუთრების უფლებები და კანონიერი ინტერესები დაირღვა მიწათსარგებლობის დაგეგმვის დოკუმენტებით გათვალისწინებული ღონისძიებების განხორციელებით, სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებას (27.5 მუხ.). საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ორგანოს, რომელიც გეგმას ამტკიცებს, შეუძლია პრიორიტეტი მიანიჭოს ცალკეულ ინტერესებს ან დაუქვემდებაროს ისინი სხვა ინტერესებს. გეგმის დამტკიცებისას გამოიყენება ნორმები, რომლებიც უმეტესად კომპეტენციით და არა კერძო პირთა უფლებებით არიან დეტერმინირებული (მიზნობრივ და კონდიციურ ნორმებთან დაკავშირებით შდრ. სუსგ 26.01.2021წ., Nბს-1112(კ-18)). საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ დაგეგმვითი საქმიანობით, განსაკუთრებით კურორტის სტატუსის მქონე ტერიტორიაზე მიწის ნაკვეთის მდებარეობის შემთხვევაში, საკუთრების უფლების შინაარსისა და ფარგლების განსაზღვრის დროს ადმინისტრაციულ ორგანოს ფართო დისკრეცია და ამ თვალსაზრისით მიხედულების ფართე ფარგლები აქვს. ამასთანავე, დისკრეციული უფლებამოსილებისა და შეფასების თავისუფლების მიუხედავად, დასახლების დაგეგმვა მოითხოვს მრავალფეროვანი ცენტრალიზებული წესების დაცვას, ამ მხრივ მოქმედებს მატერიალური კანონიერების კრიტერიუმები, რომლებიც გულისხმობს ქალაქთმშენებლობითი გეგმების შესაბამისობას ადამიანის ძირითად უფლებებთან, დაგეგმვის სახელმძღვანელო პრინციპებთან, დარგობრივ საკანონმდებლო მოთხოვნებთან, თავსებადობის პრინციპთან და სხვ.. სასამართლო შემოწმებას ექვემდებარება საჯარო და კერძო ინტერესებს შორის პროპორციული ბალანსის დაცულობის საკითხი (შპს „ლეი ლეი“ (Lay Lay Company Limited v. Malta), N30633/11, 23.07.2013წ. §83) და არა სივრცით-ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის პოლიტიკა, პრიორიტეტი (მიზანშეწონილობა). არ არსებობს აბსოლუტურად თავისუფალი, უკიდეგანო შეფასების სივრცე, ისევე როგორც აბსოლუტური საკანონმდებლო განსაზღვრულობა (სუსგ 24.12.2021წ., Nბს-590(კ-20)), ადმინისტრაციულ ორგანოს ეკისრება დისკრეციის უშეცდომოდ განხორციელების ვალდებულება, ამდენად, არსებობს მხოლოდ ვალდებულების შესაბამისი დისკრეცია, ადმინისტრაციულ ორგანოს არ გააჩნია უკანონო გადაწყვეტილების მიღების დისკრეცია. სზაკ-ის 6.2 მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია განახორციელოს დისკრეციული უფლებამოსილება მხოლოდ იმ მიზნით, რომლის მისაღწევადაც მინიჭებული აქვს ეს უფლებამოსილება, ამავე კოდექსის 6.1 მუხლიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციულმა ორგანომ დისკრეციული უფლებამოსილება უნდა განახორციელოს კანონით დადგენილ ფარგლებში. კანონი დისკრეციის ფარგლებს ადგენს ადამიანის ძირითადი უფლებებითა და სხვა სამართლებრივი ნორმებით, რომელთაც ახასიათებთ აბსტრაქციის მაღალი ხარისხი. აღნიშნული ერთის მხრივ ანიჭებს ადმინისტრაციულ ორგანოს სამართლებრივი შედეგის არჩევის თავისუფლებას (დისკრეციულ უფლებამოსილებას) და ცალკეული შემთხვევებისთვის ყველაზე ეფექტიანი გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობას, თუმცა ამასთანავე ზრდის ადამიანის ძირითადი უფლებებში გაუმართლებელი ჩარევის რისკს. იმ შემთხვევაში, თუ დადგენილ საზღვრებში დაგეგმარებაზე უფლებამოსილი ორგანო განსხვავებული ინტერესების კოლიზიის დროს იღებს გადაწყვეტილებას რომელიმეს სასარგებლოდ, ადგილი არ აქვს ბალანსის დარღვევას, საჯარო და კერძო ინტერესების მნიშვნელობის შეფასება დიდწილად არის გეგმარებითი რეგულირების თავისუფლების და სასამართლო კონტროლის მნიშვნელოვანი ელემენტი. სამართლის ნორმის აბსტრაქციის ხარისხისა და შესაბამისად თვითნებობის რისკის შემცირების საშუალებაა პროპორციულობის პრინციპი, რადგან მისი თანმიმდევრული ეტაპების მოთხოვნების დაცვის შემთხვევაში ამომწურავად შეისწავლება საჯარო და კერძო ინტერესები და შეირჩევა გამართლებული ბალანსი დასაკმაყოფილებელ საჯარო ინტერესსა და კერძო სუბიექტისთვის დასაკისრებელ სამართლებრივ ტვირთს შორის. ზომიერების მოთხოვნა იმპლიციტურად არსებობს ყველა გეგმარებით გადაწყვეტილებაში და მნიშვნელოვნად ზღუდავს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ პრაქტიკაში გეგმარებითი რეგულირების თავისუფლებას. კერძო და საჯარო ინტერესების შეწონილობის მოთხოვნა არ არის დამოკიდებული კონკრეტულ სამართლებრივ რეგულირებაზე, გამომდინარეობს სახელმწიფო დაგეგმარების არსიდან და შესაბამისად საერთო ხასიათი აქვს. გეგმის შემუშავებისას უნდა მოხდეს საჯარო და კერძო ინტერესების შეჯერება (სდასსკ-ის მე-9 მუხ. მე-2 ნაწ.). სწორედ, რომ საჯარო და კერძო ინტერესების შეჯერების საფუძველზე შემუშავებული და დამტკიცებული სივრცის დაგეგმარებისა და მშენებლობითი გეგმების მეშვეობით უნდა მოხდეს საქართველოს მთელი ტერიტორიისა და მისი ნაწილების გამოყენებისა და განვითარების მოწესრიგება (სდასსკ-ის 2.2 მუხ. „ა“ ქვ.პ.). ამდენად, დისკრეციული უფლებამოსილების კანონით დადგენილი ფარგლების დაკონკრეტებისთვის და დაპირისპირებული ძირითადი უფლებების ურთიერთშეჯერებისთვის გამოიყენება პროპორციულობის პრინციპი (სზაკ-ის მე-7 მუხლი). ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მიღებული სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, რომელიც ეწინააღმდეგება პროპორციულობის პრინციპის რომელიმე საფეხურის მოთხოვნას, ექვემდებარება ბათილად ცნობას ასკ-ის 32-ე მუხლის საფუძველზე.
საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ უშუალოდ ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის სფეროში ადმინისტრაციული ორგანოს თავისუფლება შეზღუდულია სამშენებლო სამართლის კანონმდებლობით გათვალისწინებული რეგულაციებით. საქართველოს მთავრობის როგორც 06.03.2018წ. N117 დადგენილების, ასევე 02.12.2019წ. N591 დადგენილების მიღების მომენტში ადმინისტრაციული ორგანოს ევალებოდა მიწის ნაკვეთისთვის ფუნქციური ზონის განსაზღვრა დაგეგმვის საჭიროების (აუცილებლობის) საფუძველზე (სუსგ 26.01.2021წ., Nბს-1112(კ-18)). საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის მე-3 მუხლის „ჰ15“ ქვეპუნქტის მიხედვით, „სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის საჭიროება ესაა სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის მიზნების, ამოცანებისა და ძირითადი პრინციპების საფუძველზე განსაზღვრული პრიორიტეტი და აუცილებლობა, რომლებსაც ადგენს შესაბამისი უფლებამოსილი ორგანო“. საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ დაგეგმვის საჭიროების დასადგენად გამოსაყენებელი პროპორციულობის პრინციპი შედგება 4 საფეხურისგან: 1) კანონიერი მიზანი; 2) შესაფერისობა/გამოსადეგობა; 3) აუცილებლობა (პროპორციულობა ფართო გაგებით) და 4) თანაზომიერება (პროპორციულობა ვიწრო გაგებით). ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიება უნდა აკმაყოფილებდეს ოთხივე საფეხურის მოთხოვნებს იმისთვის, რომ იგი მიჩნეულ იქნეს შეზღუდვის პროპორციულად. დაუშვებელია კანონიერი მიზნის მიღწევა - საჯარო ინტერესის დაკმაყოფილება კერძო ინტერესის გადამეტებული შეზღუდვის ხარჯზე. ადმინისტრაციულ ორგანოს ეკისრება არაპროპორციული ღონისძიების არჩევისგან თავის შეკავების ვალდებულება. რომელიმე საფეხურის მოთხოვნებთან ღონისძიების შეუსაბამობის შემთხვევაში, იგი მიიჩნევა არაპროპორციულად და საჭირო აღარაა მომდევნო საფეხურის მოთხოვნებთან მისი შესაბამისობის შემოწმება. თანაზომიერების მოთხოვნა ანიჭებს იმ პირს, რომელსაც შეეხო დაგეგმარება, უფლებას სამართლიან, დაბალანსებულ შეფასებაზე, უკანასკნელის დარღვევა ანიჭებს მას საკითხის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი დაცულობის მოთხოვნაზე მითითების შესაძლებლობას, მესაკუთრეს ეძლევა სარჩელით მისი უფლების დაცვის, დარღვეული უფლების აღდგენის მოთხოვნის უფლება, კანონიერება ასეთ შემთხვევაში, სხვა მოთხოვნებთან ერთად ნიშნავს პროპორციულობის სახელმწიფო-სამართლებრივი პრინციპის მოთხოვნასთან შესაბამისობას. ადმინისტრაციული ორგანო, პროპორციულობის პრინციპის ოთხივე საფეხურზე, ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე (სზაკ-ის 96.1 მუხ.). გადაწყვეტილების მიმღებმა, სამართლებრივ საკითხზე დასკვნის გაკეთების მიზნით, უნდა გაითვალისწინოს საკითხისთვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და თავი შეიკავოს მნიშვნელობის არმქონე რომელიმე გარემოების გათვალისწინებისგან. ამდენად, ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან დარღვევად მიიჩნევა: ა) საკითხისთვის მნიშვნელობის მქონე გარემოების არ გათვალისწინება; ბ) საკითხისთვის მნიშვნელობის არმქონე გარემოების გათვალისწინება და ასევე გ) საკითხისთვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებების შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების სრული უარყოფა.
შეზღუდვა უნდა მოხდეს შესაბამისი ლეგიტიმური საჯარო მიზნის არსებობის პირობებში. შეზღუდვა უნდა ემსახურებოდეს ღირებულ ლეგიტიმურ მიზანს და უნდა იყოს მიზნის მიღწევისთვის გამოსადეგი, აუცილებელი და პროპორციული საშუალება. მიზანი წარმოადგენს მნიშვნელოვან საჯარო ინტერესებს, რომლებმაც გარკვეულ გარემოებებში და თანაზომიერების პრინციპის დაცვით, შეიძლება გაამართლოს ინდივიდუალური უფლების შეზღუდვა (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 17.11.2022წ. N1/9/1673,1681 გადაწყვეტილება საქმეზე „ლონდა თოლორაია და საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-48). კანონიერი მიზნის საფეხურზე დგინდება სამართლებრივი ნორმით დაცული (დასაკმაყოფილებელი) საჯარო ინტერესი. ამ მიზნის ქვეშ მოაზრებული სიკეთე ნორმატიულად მოწესრიგებადი და ფასეული უნდა იყოს. სწორედ ასეთი შეიძლება იყოს ადმინისტრაციული ორგანოს კანონიერი მიზანი და არა ისეთი, რომელიც გაუცხოებულია ნორმატიული ნებისგან და არ შეესაბამება მას (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 19.12.2008წ. N1/2/411 გადაწყვეტილება საქმეზე „შპს „რუსენერგოსერვისი“, შპს „პატარა კახი“, სს „გორგოტა“, გივი აბალაკის ინდივიდუალური საწარმო „ფერმერი“ და შპს „ენერგია“ საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს ენერგეტიკის სამინისტროს წინააღმდეგ“, II-9). თითოეულ შემთხვევაში ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია მოახდინოს საჯარო ინტერესის იდენტიფიცირება (დაკონკრეტება), განახორციელოს მისი ანალიზი (მაგ. სუსტი და ძლიერი მხარეების გამოვლენა) და განსაზღვროს საჯარო ინტერესის ობიექტური ღირებულება (მაგ. მისი გაუთვალისწინებლობის შედეგები). სასამართლო ამოწმებს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დასახელებული ინტერესის სამართლებრივი ნორმებით დაცულობას. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების განმარტებითი ბარათის მიხედვით, ...ის მიწათსარგებლობის გეგმა ერთ-ერთ მიზნად ისახავდა ტყის ფონდის დაზიანების თავიდან არიდებას (ტ. I, ს.ფ. 285). საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილებით დამტკიცებული ...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების (დანართი N3) ალბომი N3-ით დამტკიცებული წესების მიზანია ...ის ტერიტორიის, როგორც საკურორტო-სარეკრეაციო ფუნქციის მქონე ობიექტების შენარჩუნება, განვითარება, შესაბამისი ინფრასტრუქტურის შექმნა. დადგენილების მიზნებიდან გამომდინარე, ...ის ქალაქთმშენებლობითი განვითარების პრიორიტეტია არსებული განაშენიანებული ტერიტორიის გამოყენების რაციონალიზაცია და ეფექტიანობის გაზრდა, მათ შორის ამორტიზებული ან/და დეგრადირებული განაშენიანების განახლება-განვითარება, განაშენიანებული ტერიტორიების დეგრადირებული ურბანული ქსოვილის გაუმჯობესება, ხოლო გაუნაშენიანებელი ტერიტორიების განვითარება ჯანსაღი საცხოვრებელი, საკურორტო-რეკრეაციული ან/და სპორტულ გამაჯანსაღებელი ფუნქციით. სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის მე-8 (სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის სახელმძღვანელო პრინციპები) და 38-ე მუხლები (ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის ძირითადი პრინციპები) პირდაპირ მიუთითებენ ქალაქთმშენებლობის დაგეგმვის სფეროში დასაკმაყოფილებელ საჯარო ინტერესებზე. ამავე კოდექსის 8.1 მუხლის „პ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, სამშენებლო სფეროს ერთ-ერთი სახელმძღვანელო პრინციპია ბუნებრივი და კულტურული ლანდშაფტების შენარჩუნება და მდგრადი განვითარება, ამავე კოდექსის 38.1 მუხლის თანახმად, ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპია ლანდშაფტური სახის ესთეტიკური ხარისხის შენარჩუნებისა და ამაღლებისთვის ხელის შეწყობა. გარდა ამისა, „ტურიზმისა და კურორტების შესახებ“ კანონის 4.1 მუხლის შესაბამისად, სახელმწიფო იცავს ეროვნულ სიმდიდრეს - ტურისტულ და საკურორტო რესურსებს. „კურორტებისა და საკურორტო ადგილების სანიტარიული დაცვის ზონების შესახებ“ კანონის 4.1 მუხლის მიხედვით, კურორტებისა და საკურორტო ადგილებისათვის დგინდება სანიტარიული დაცვის ზონები, სადაც აკრძალულია სამუშაოები, რომლებიც აბინძურებს ნიადაგს, წყალს, ჰაერს, ზიანს აყენებს ტყეებსა და სხვა მწვანე ნარგავებს, იწვევს ეროზიულ პროცესებს, უარყოფითად მოქმედებს ბუნებრივ სამკურნალო რესურსებზე და კურორტებისა და საკურორტო ადგილების სანიტარიულ მდგომარეობაზე. მითითებული კანონი განსაზღვრავს სანიტარიული დაცვის ზონის 3 სახეობას, სამშენებლო საქმიანობისთვის ყველაზე ნაკლებ შემზღუდავია მესამე ზონა. ამ ზონის ტერიტორიაზე დაშვებულია ყველა იმ სამუშაოს შესრულება, რომელიც უარყოფითად არ იმოქმედებს ბუნებრივ სამკურნალო რესურსებზე და ტერიტორიის სანიტარიულ მდგომარეობაზე (9.2 მუხ.). საქმის მასალებში დაცულია ორთოფოტო, მიწის ნაკვეთის აზომვითი ნახაზის მითითებით (ტ. I, ს.ფ. 25), ასევე ადგილზე გადაღებული ფოტოსურათები (ტ. I, ს.ფ. 271-281). სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილია, რომ მიწის ნაკვეთი ნაწილობრივ დაფარულია მწვანე ნარგავებით (თუმცა მათი რაოდენობა დაუზუსტებელია, საქმეში დაცულ აზომვით ნახაზზე მითითებული არაა ნაკვეთზე არსებული თითოეული ხის ადგილმდებარეობა) და უშუალოდ ესაზღვრება ინტენსიურად გამწვანებულ სივრცეს (ტ. III, ს.ფ. 123). საკასაციო პალატა დამატებით მიუთითებს, რომ საქმის მასალების მიხედვით, ინტენსიურად გამწვანებული სივრცე სახელმწიფო ტყის ფონდში შემავალი ტერიტორიაა კოდით: ... (ტ. I, ს.ფ. 21). განსახილველ შემთხვევაში დასაკმაყოფილებელი საჯარო ინტერესია ლანდშაფტის შენარჩუნება (როგორც მიწის ნაკვეთის მოსაზღვრედ ინტენსიურად გამწვანებული სივრცის, ტყის, ასევე შესაძლოა თავად მიწის ნაკვეთზე არსებული მწვანე ნარგავების) და ამით ...ის კლიმატური საკურორტო რესურსების დაცვა.
პროპორციულობის პრინციპის მოთხოვნათა დასაკმაყოფილებლად ლეგიტიმურ მიზანზე მითითება/მისი არსებობა, თავისთავად არ არის საკმარისი, ასევე სავალდებულოა, რომ შემზღუდველი ნორმით გათვალისწინებული ღონისძიება წარმოადგენდეს კანონიერი მიზნის მიღწევის გამოსადეგ საშუალებას (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 28.05.2019წ. გადაწყვეტილება, საქმე N2/2/867, II-23). კანონიერი მიზნის მისაღწევად შერჩეული ღონისძიება შესაფერისი/გამოსადეგია მაშინ, როდესაც არსებობს ლოგიკური კავშირი კანონიერ მიზანსა და ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეულ ღონისძიებას შორის - ღონისძიება უნდა იძლეოდეს კანონიერი მიზნის მიღწევის ფაქტობრივ შესაძლებლობას, წინააღმდეგ შემთხვევაში ღონისძიება შეუფერებელი/გამოუსადეგარია. სასამართლო ამოწმებს, რამდენად იძლევა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიება მიზნის მიღწევის ფაქტობრივ შესაძლებლობას. მოპასუხე ადმინისტრაციულმა ორგანომ სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით კერძო საკუთრებაში მყოფი მიწის ნაკვეთის კონკრეტულ ფუნქციურ ზონად განსაზღვრა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა'. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილებით დამტკიცებული N3 დანართის - „...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ 10.5 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტიდან გამომდინარე, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა ლანდშაფტის ფუნქციონირების უზრუნველმყოფი ან საკულტო ან ტურისტული ინფრასტრუქტურისთვის საჭირო შენობა-ნაგებობისა. ამდენად, კერძო საკუთრებაში არსებულ ქონებაზე სამშენებლოდ შეზღუდვების გავრცელებით უნდა მიიღწევოდეს კანონიერი მიზანი - ლანდშაფტის შენარჩუნება და ამით ...ის კლიმატური საკურორტო რესურსების დაცვა. მშენებლობის აკრძალვა გამორიცხავს ლანდშაფტის ფაქტობრივი მდგომარეობის გაუარესებას როგორც მშენებლობის პროცესით, ასევე ასაშენებელი შენობის ფუნქციონირებით.
გამოსადეგობასთან ერთად შემზღუდველი ღონისძიება უნდა წარმოადგენდეს შეზღუდვის აუცილებელ (მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლებად მზღუდავ) საშუალებას (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 17.10.2017წ. N3/4/550 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ნოდარ დვალი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-26). აუცილებლობის კომპონენტი დაკმაყოფილებულად ჩაითვლება იმ შემთხვევაში, თუ დასახელებული ლეგიტიმური მიზანი იმავე ეფექტიანობით ვერ მიიღწევა სხვა, მნიშვნელოვნად ნაკლებად მზღუდავი საშუალებით. სწორედ თანაზომიერების კონსტიტუციური პრინციპის მოთხოვნაა, რომ არ არსებობდეს დასახელებული ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად სხვა უფრო მნიშვნელოვნად ნაკლებად შემზღუდველი საშუალება. წინააღმდეგ შემთხვევაში მიიჩნევა, რომ სადავო რეგულირება იმაზე მეტად ზღუდავს უფლებას, ვიდრე ობიექტურად აუცილებელია ლეგიტიმური მიზნის რეალიზაციისთვის, რაც პროპორციულობის პრინციპის საწინააღმდეგოა (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 12.11.2020წ. N1/2/1475 გადაწყვეტილება საქმეზე „შპს „ბექანასი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-20; 17.11.2022წ. N1/9/1673,1681 გადაწყვეტილება საქმეზე „ლ. თოლორაია და სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-54). კანონიერი მიზნის მისაღწევად შერჩეული ღონისძიება აუცილებელია მაშინ, როდესაც არ არსებობს სხვა, შესაფერისი/გამოსადეგი ღონისძიება, რომელიც შერჩეულ ღონისძიებასთან შედარებით მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანი იქნება კანონიერი კერძო ინტერესებისთვის, წინააღმდეგ შემთხვევაში ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიება არაა აუცილებელი. თითოეულ შემთხვევაში, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია მოახდინოს კერძო ინტერესის იდენტიფიცირება (დაკონკრეტება), განახორციელოს მისი ანალიზი (მაგ. სუსტი და ძლიერი მხარეების გამოვლენა) და განსაზღვროს კერძო ინტერესის ობიექტური ღირებულება (მაგ. მისი გაუთვალისწინებლობის შედეგები) და შემდგომ თავი შეიკავოს არააუცილებელი გადაწყვეტილების შერჩევისგან. ადმინისტრაციული ორგანო ამოწმებს სხვა შესაფერისი/გამოსადეგი ღონისძიების არსებობას, რომელიც შერჩეულ ღონისძიებასთან შედარებით მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანია კანონიერი კერძო ინტერესისთვის. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიების სადავოობის შემთხვევაში, სასამართლო აფასებს სადავო ღონისძიების აუცილებლობას. საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ სასამართლოს მიერ პროპორციულობის პრინციპის აუცილებლობის საფეხურის გადამეტებულად მკაცრი კონტროლი შეიცავს ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებაში შეჭრის საფრთხეს, რის თავიდან ასაცილებლადაც ყურადღება უნდა გამახვილდეს შეზღუდვის ინტენსივობის ხარისხზე, კერძოდ, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეულ ღონისძიებას უნდა შეედაროს სხვა ღონისძიება, რომელიც არა უბრალოდ, არამედ მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანია კერძო ინტერესებისთვის. აუცილებლობის საფეხურს მჭიდრო კავშირი აქვს შესაფერისობა/გამოსადეგობასთან, რის გამოც მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლებად შემზღუდავი ღონისძიების არსებობის შემთხვევაში იმავდროულად უნდა შემოწმდეს ამ ღონისძიების შესაფერისობა/გამოსადეგობა. უკეთუ კერძო ინტერესისთვის მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანი ღონისძიება კანონიერი მიზნის მისაღწევად შეუფერებელი/გამოუსადეგარია, მაშინ იგი არ ზღუდავს აღმასრულებელი ხელისუფლების განმახორციელებელი ორგანოს თავისუფლებას.
ამდენად, პროპორციულობის პრინციპის აუცილებლობის საფეხურზე ჯერ მოწმდება კერძო ინტერესისთვის მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანი ღონისძიების არსებობა (1) და შემდგომ - ასეთი ღონისძიების შესაფერისობა/გამოსადეგობა (2). სზაკ-ის 53.4 მუხლის მიხედვით, თუ ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას მოქმედებდა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, წერილობით დასაბუთებაში მიეთითება ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას. ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებაა სხვა გადაწყვეტილების მიღებაზე უარის თქმის დასაბუთება (მაგ. კერძო ინტერესებისთვის მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანი სხვა ღონისძიების საჯარო ინტერესის დასაკმაყოფილებლად შეუფერებლობის/გამოუსადეგრობის დასაბუთება). იურიდიული მნიშვნელობის მქონე ფაქტების შესახებ ინფორმაციის მოპოვებისა და ურთიერთშეჯერების თვალსაზრისით აუცილებლობის საფეხური ყველაზე მოცულობითი ეტაპია ღონისძიების პროპორციულობის განხილვის დროს. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სამშენებლო საქმიანობის მოწესრიგების სფეროში დაგეგმვის საჭიროების ღონისძიების აუცილებლობის გადასაწყვეტად მტკიცების საგანში შემავალი ნორმატიულად მნიშვნელობის მქონე ფაქტობრივი გარემოებებია: ა) მიწის ნაკვეთის იმ სამშენებლო ან არასამშენებლო ტერიტორიის საზღვრის განაპირას მდებარეობა, რომელიც დგინდება საქართველოს მთავრობის 15.01.2014წ. N59 დადგენილებით დამტკიცებული „ტექნიკური რეგლამენტის - დასახლებათა ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“ 7.5 მუხლის ან საქართველოს მთავრობის 03.06.2019წ. N260 დადგენილების N5 დანართის - „გეგმარებითი ერთეულები და მათი გამოყოფის წესის“ მე-10 პუნქტის საფუძველზე (სამშენებლო/არასამშენებლო ტერიტორიის საზღვრის განაპირას მიწის ნაკვეთის მდებარეობის დასადგენად მხედველობაში მიიღება თავად მიწის ნაკვეთზე და მის მიმდებარედ არსებული ფაქტობრივი მოცემულობა, ასევე მომიჯნავე და მიმდებარე სხვა მიწის ნაკვეთების ფუნქციური ზონა/ზონები); ბ) მშენებლობის პროცესით და/ან ასაშენებელი შენობის ფუნქციონირებით გამწვანებული ტერიტორიის ფაქტობრივი მდგომარეობის გაუარესების გარეშე მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარების შესაძლებლობის არსებობა.
საქმის მასალებით არ დასტურდება ადმინისტრაციული წარმოების ეტაპზე შერჩეულ ღონისძიებასთან შედარებით მნიშვნელოვნად ყველაზე ნაკლები ზიანის მომტანი ღონისძიების კანონიერი მიზნის მისაღწევად შესაფერისობის/გამოსადეგობის შემოწმება, აღნიშნული სააპელაციო ინსტანციის სასამართლოს შეფასების მიღმა დარჩა. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების N3 დანართით დამტკიცებული „...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ 1.1 მუხლის თანახმად, ...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები შედგენილია მათ შორის საქართველოს მთავრობის 15.01.2014წ. N59 დადგენილებით დამტკიცებული „ტექნიკური რეგლამენტის - დასახლებათა ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“ მოთხოვნათა შესაბამისად. საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ საქართველოს მთავრობის 15.01.2014წ. N59 დადგენილებით დამტკიცებული ტექნიკური რეგლამენტის 12.23 მუხლის მიხედვით, თუ კონკრეტული მიწის ნაკვეთი ხვდება ერთზე მეტ კონკრეტული ფუნქციური ზონის მოქმედების არეალში, მაშინ მისი სამშენებლო საქმიანობის მიზნით განვითარებისას არცერთი ამ ფუნქციური ზონის მოთხოვნა არ უნდა დაირღვეს. იმავე შინაარსის მოწესრიგებას შეიცავს საქართველოს მთავრობის 03.06.2019წ. N261 დადგენილებით დამტკიცებული „ტერიტორიების გამოყენების და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“ 3.6 მუხლი, რომლის თანახმად, თუ კონკრეტული მიწის ნაკვეთი ერთდროულად ხვდება როგორც სამშენებლო, ისე არასამშენებლო ტერიტორიაზე, მაშინ მისი სამშენებლო საქმიანობის მიზნით განვითარებისას არცერთი ტერიტორიის მოთხოვნა არ უნდა დაირღვეს. ამდენად, სავალდებულო არაა მიწის ნაკვეთის მთლიან ფართზე მხოლოდ ერთი ფუნქციური ზონის გავრცელება, არამედ შესაძლებელია მიწის ნაკვეთის ორ ან მეტ, მათ შორის როგორც სამშენებლო, ასევე არასამშენებლო ფუნქციურ ზონებში მოქცევა. მიწის ნაკვეთზე ორი ან მეტი ფუნქციური ზონის გავრცელებას განაპირობებს ის გარემოება, რომ ფუნქციურ ზონებად იყოფა არა ინდივიდუალური მიწის ნაკვეთები, არამედ დასახლების ტერიტორია, რომლის სამშენებლო/არასამშნებლო საზღვრები შესაძლოა არ დაემთხვეს მიწის ნაკვეთის საკადასტრო საზღვრებს. სადავო აქტის გამოცემის მომენტში მოქმედი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ კანონის 27.1 მუხლის თანახმად, დასახლებათა მიწათსარგებლობის (უფლებრივი ზონირების) დაგეგმვის არსია დასახლების ტერიტორიის დაყოფა ერთგვაროვანი მახასიათებლების მქონე მიწათსარგებლობის ზონებად (ქვეზონებად), კონკრეტული ზონების (ქვეზონების) საზღვრების დადგენისას პირველ რიგში გამოიყენება არა ინდივიდუალური მიწის ნაკვეთის საკადასტრო საზღვრები, არამედ მაგ. ბუნებრივი და ხელოვნური საზღვრები/მიჯნები, საცხოვრებელი, საზოგადოებრივ-საქმიანი, საწარმოო, სარეკრეაციო ტერიტორიების საზღვრები და ა.შ. (საქართველოს მთავრობის 15.01.2014წ. N59 დადგენილებით დამტკიცებული „ტექნიკური რეგლამენტის - დასახლებათა ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“ 7.5 მუხლის „გ“ და „ვ“ ქვეპუნქტები, იგივე მოწესრიგებას ითვალისწინებს საქართველოს მთავრობის 03.06.2019წ. N260 დადგენილების N5 დანართის - „გეგმარებითი ერთეულები და მათი გამოყოფის წესის“ მე-10 პუნქტის „გ“ და „ვ“ ქვეპუნქტები). საქმეზე დადგენილად არის ცნობილი, რომ მოსარჩელის კერძო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი მდებარეობს ინტენსიურად გამწვანებული ტერიტორიის მომიჯნავედ და თავად მიწის ნაკვეთი ნაწილობრივ, მაგრამ არა სრულად, დაფარულია მწვანე ნარგავებით. ადმინისტრაციული ორგანო არ უთითებს მიწის ნაკვეთის მთლიანი ფართობის ინტენსიურად გამწვანებულ ტერიტორიაზე ყოფნის შესახებ. ამასთან, კასატორი - შპს „ა...ი“ უთითებს, რომ მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი უშუალოდ ემიჯნება სამშენებლო ტერიტორიას (საკურორტო-სარეკრეაციო ზონა 1), რასაც ადმინისტრაციული ორგანო არ უარყოფს. ამდენად, მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი, მისი ფართობის სიდიდისა (8693 კვ.მ.) და კონფიგურაციის გათვალისწინებით, მდებარეობს ერთი მხრივ ბუნებრივი საზღვრის (ინტენსიურად გამწვანებული სივრცის) და მეორე მხრივ სამშენებლო ტერიტორიის საზღვრის განაპირას. აღნიშნულის მხედველობაში მიღებით, თავდაპირველად ადმინისტრაციული წარმოების მიმდინარეობისას, ხოლო საქმის სააპელაციო წესით განხილვის ეტაპზე შესაფასებელად მნიშვნელოვანი გარემოება იყო გამწვანებული ტერიტორიის ფაქტობრივი მდგომარეობის გაუარესების გარეშე მიწის ნაკვეთის (მათ შორის მისი ნაწილის) სამშენებლოდ განვითარების შესაძლებლობა. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ კანონმდებლობით არ არის გამორიცხული ნაკვეთის ნაწილზე სამშენებლო ფუნქციური ზონის გავრცელების შესაძლებლობა, ნაკვეთის დანარჩენ ნაწილზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის შენარჩუნებით. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების N1 დანართით დამტკიცებული „...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის“ განმარტებითი ბარათის მიხედვით, მოპასუხე ადმინისტრაციული ორგანოს მოსაზრებით, „აუცილებელია სატყეო ტერიტორიებს მიენიჭოს ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა, რათა თავიდან იქნეს აცილებული მათი სამშენებლოდ განვითარების შესაძლებლობა“ (ტ. I, ს.ფ. 285). აღნიშნულის საწინააღმდეგოდ კასატორი მიუთითებს, რომ გამწვანებული ტერიტორიის შესანარჩუნებლად „აუცილებელი არ იყო“ ასეთი ინტენსივობით საკუთრების უფლებაში ჩარევა, რადგან მიწის ნაკვეთის ფართობი, რელიეფი და კონფიგურაცია იძლევა კოტეჯების მშენებლობის შესაძლებლობას ისე, რომ შენარჩუნდეს როგორც თავად ნაკვეთზე, ასევე ნაკვეთის მომიჯნავედ არსებული მწვანე ნარგავები (ტ. III, ს.ფ. 138). ამდენად, მოცემულ საქმეზე სადავო მტკიცებულებითი ფაქტია გამწვანებული ტერიტორიის ფაქტობრივი მდგომარეობის გაუარესების გარეშე კონკრეტული მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარების შესაძლებლობის არსებობა.
სადავო მტკიცებულებითი ფაქტის გამოკვეთის შემდეგ, საქმის სწორად გადაწყვეტა დამოკიდებულია მტკიცების ტვირთის კანონმდებლობის შესაბამისად გადანაწილებაზე. ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში მოსარჩელე და მოპასუხე მხარეს შორის მტკიცების ტვირთის გადანაწილება მოწესრიგებულია ასკ-ის მე-17 მუხლის პირველი და მეორე ნაწილებით. მტკიცების ტვირთის ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დაკისრება არ უნდა იქნეს გაგებული პროცესუალური მოწინააღმდეგე მხარის - მოსარჩელის მიერ სარჩელის დასაბუთების ვალდებულებისაგან გათავისუფლებად. კანონმდებლის მიერ ადმინისტრაციული ორგანოსათვის დაკისრებული მტკიცების ტვირთი არ გულისხმობს მოსარჩელის გათავისუფლებას სასარჩელო მოთხოვნის დასაბუთებისა და მტკიცებულებათა წარმოდგენისაგან. სასარჩელო მოთხოვნა მოსარჩელემ უნდა დაასაბუთოს (სუსგ 05.03.2020წ., Nბს-620(კ-19)). სამართალწარმოებაში მოქმედებს მტკიცების ტვირთის სამართლიანი და ობიექტური განაწილების სტანდარტი, რომლის თანახმად, მტკიცების ტვირთი იმგვარად უნდა იქნეს განაწილებული, რომ მხარეებს დაეკისროთ იმ ფაქტების არსებობის მტკიცების ტვირთი, რომელთა მტკიცება მათთვის უფრო მარტივი და ობიექტურად შესაძლებელია (სუსგ 11.03.2021წ., Nას-1376-2020). მოცემულ შემთხვევაში, ადმინისტრაციულმა ორგანომ დაადგინა, რომ კონკრეტული მიწის ნაკვეთი ემიჯნება ინტენსიურად გამწვანებულ სივრცეს (სახელმწიფო ტყის ფონდში შემავალ ტერიტორიას კოდით: ...) და უშუალოდაც ნაწილობრივ დაფარულია მწვანე ნარგავებით, რის გამოც საქართველოს კონსტიტუციის 19.2 მუხლისა და 29.1 მუხლის პირველი წინადადებისა და 29.2 მუხლის საფუძველზე, დასაშვებია საკუთრების უფლების შეზღუდვა. 22.05.2020წ. ტყის კოდექსის ამოქმედებამდე არსებული სახელმწიფო ტყის ფონდი მიიჩნევა სახელმწიფო ტყედ, რომლის საზღვრები დადგენილია „სახელმწიფო ტყის ფონდის საზღვრების დადგენის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 04.08.2011წ. N299 დადგენილებით (22.05.2020წ. ტყის კოდექსის 96.1 მუხ.). აკრძალულია ისეთი ქმედება, რომელიც იწვევს ტყის განადგურებას (22.05.2020წ. ტყის კოდექსის 72.1 მუხ.). ტყის განადგურების გამომწვევად მიიჩნევა ქმედება, რომელიც: ა) იწვევს ტყის ნიადაგის საშუალო ან საშუალოზე მეტ დეგრადაციას; ბ) ტყის ნიადაგს უქმნის მეწყრული ან ეროზიული პროცესების აშკარა საფრთხეს; გ) შეუძლებელს ხდის ტყის დროულ აღდგენა-გაშენებას; დ) დაუცველს ხდის ხეებს − ხელს უშლის მათ ზრდას ფართოდ გავრცელებული საფრთხეების (ქარი, ხანძარი, ბიოლოგიური და ქიმიური პრეპარატების გამოყენება, ტყის მავნებელ-დაავადებების გავრცელება, ნებისმიერი დაბინძურება) ზემოქმედების გამო. მოსარჩელე სადავოდ არ ხდის მიწის ნაკვეთის ინტენსიურად გამწვანებული სივრცის (ტყის) მომიჯნავედ მდებარეობას, თუმცა მიუთითებს, რომ საკუთრების უფლების შეზღუდვის აუცილებლობას/საჭიროებას გამორიცხავს ის ფაქტი, რომ მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე შესაძლებელია კოტეჯების მშენებლობა კურორტის ტერიტორიაზე გამწვანებული სივრცის დაზიანების გარეშე. კასატორი აღნიშნავს, რომ მისი კუთვნილი მიწის ფართობი შეადგენს 8693 კვ.მ, იგი დაფარულია ბალახით, ნაკვეთზე სულ 2-3 ხე მდებარეობს, ნაკვეთის რელიეფი და კონფიგურაცია იძლევა არათუ მეზობლად მდებარე ტყის მასივის, არამედ კასატორის საკუთრებაში მყოფი მიწის ნაკვეთზე მდებარე მწვანე ნარგავების შენარჩუნების შესაძლებლობას. საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ ადმინისტრაციული ორგანოსგან განსხვავებით, მხოლოდ მოსარჩელისთვისაა ცნობილი იმ სამშენებლო საქმიანობის სახეობა და მოცულობა, რომელთა განხორციელებაც მისი მოსაზრებით საკუთარ მიწის ნაკვეთზე შესაძლებელია გამწვანებული ტერიტორიის დაზიანების გარეშე. უდავოა უძრავი ნივთის გამწვანებულ სივრცესთან მდებარეობა, ამასთანავე შესაძლო მშენებლობის ფარგლები მხოლოდ კერძო მესაკუთრისთვისაა ცნობილი, ამდენად, შეზღუდვის დასაშვებობის გამომრიცხავი ფაქტის - ტყის დაზიანების გარეშე მშენებლობისა და შენობის ფუნქციონირების შესაძლებლობის არსებობის მტკიცების ტვირთი მოსარჩელე მხარეს ეკისრება.
საკასაციო პალატას მიაჩნია, რომ სადავო მტკიცებულებითი ფაქტის არსებობის დასადასტურებლად საკმარისი არაა მოსარჩელის ახსნა-განმარტება. სსკ-ის 102.3 მუხლის მიხედვით, საქმის გარემოებები, რომლებიც კანონის თანახმად უნდა დადასტურდეს გარკვეული სახის მტკიცებულებებით, არ შეიძლება დადასტურდეს სხვა სახის მტკიცებულებებით. მშენებლობის პროცესითა და ასაშენებელი შენობის ფუნქციონირებით გამწვანებული ტერიტორიის ფაქტობრივ მდგომარეობაზე ზემოქმედების შეფასება საჭიროებს სპეციალურ ცოდნას სამშენებლო საქმიანობასა და გარემოს დაცვის სფეროში, განსაკუთრებით იმის გამო, რომ მშენებლობა განზრახულია კურორტის ტერიტორიაზე ინტენსიური გამწვანებული სივრცის (ტყის) მომიჯნავედ. ამდენად, გამწვანებული ტერიტორიის დაუზიანებლად კერძო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის განაშენიანების შესაძლებლობა უნდა დადასტურდეს ექსპერტის დასკვნით და არა მოსარჩელე მხარის ახსნა-განმარტებით. საპროცესო კანონმდებლობის მიხედვით ექსპერტიზის ჩატარება სამართლებრივად შესაძლებელია როგორც სასამართლოს, ასევე მხარის მიერ. სსკ-ის 162.1 მუხლის თანახმად, თუ საქმის განხილვასთან დაკავშირებულ საკითხზე მოსამართლეს სპეციალური ცოდნა არ გააჩნია, სასამართლოს შეუძლია თავისი ინიციატივით დანიშნოს ექსპერტიზა საქმის განხილვის ნებისმიერ სტადიაზე, მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ აღნიშნული საკითხის განმარტებას არსებითი მნიშვნელობა აქვს საქმის გადაწყვეტისათვის და მის გარეშე გადაწყვეტილების გამოტანა შეუძლებელია. ამავე კოდექსის 162.2 მუხლის პირველი წინადადების თანახმად, მხარეებს შეუძლიათ სასამართლოსგან დამოუკიდებლად უზრუნველყონ ექსპერტიზის ჩატარება. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ვინაიდან ექსპერტიზის დასკვნის მოსამზადებლად საჭირო ინფორმაციას/მონაცემებს (მშენებლობის სახეობასა და მოცულობას) განსაზღვრავს და ფლობს მოსარჩელე მხარე და არა ასევე სასამართლო, საექსპერტო დასკვნის წარმოდგენა მხოლოდ კერძო მესაკუთრის აქტივობის პირობებშია შესაძლებელი, რის გამოც მისი წარმოდგენის საპროცესო ვალდებულება ეკისრება მოსარჩელე მხარეს. ზემოთქმულის გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა თვლის, რომ საკითხის არც ადმინისტრაციული წარმოების და არც სააპელაციო სასამართლოწარმოების წესით განხილვის ეტაპზე სრულყოფილად არ შემოწმებულა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიების აუცილებლობა (დაგეგმვის საჭიროება), რადგან დაინტერესებულ მხარეს არ მიეცა მტკიცებულების წარმოდგენის შესაძლებლობა. საქმის ხელახალი განხილვისას მოსარჩელე მხარეს უნდა მიეცეს საშუალება წარმოადგინოს საექსპერტო დასკვნა მშენებლობის პროცესით და/ან ასაშენებელი შენობის ფუნქციონირებით ინტენსიურად გამწვანებული ტერიტორიის, ტყის ფაქტობრივი მდგომარეობის გაუარესების გარეშე მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარების შესაძლებლობის საკითხთან დაკავშირებით.
კანონიერი მიზნის მისაღწევად შერჩეული ღონისძიება არაა თანაზომიერი, როდესაც პირის კანონით დაცული უფლებებისა და ინტერესებისათვის მიყენებული ზიანი არსებითად აღემატება ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემით მისაღებ სიკეთეს (სზაკ-ის 7.1 მუხ.). ამ საფეხურზე განიხილება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შერჩეული ღონისძიებით კერძო სუბიექტისთვის დაკისრებული სამართლებრივი ტვირთის სიმძიმესა და დასაკმაყოფილებელი საჯარო ინტერესის ობიექტურ ღირებულებას შორის დამოკიდებულება. ადმინისტრაციულმა ორგანომ თავი უნდა შეიკავოს ისეთი გადაწყვეტილების შერჩევისგან, რომელიც არ აკმაყოფილებს სავალდებულო ბალანსს კერძო და საჯარო ინტერესებს შორის (ინტერესისთვის მიყენებული ზიანი არსებითად აღემატება მისაღებ სიკეთეს). ამასთან, საკასაციო პალატა მხედველობაში იღებს იმას, რომ საჯარო მმართველობისთვის დამახასიათებელია პირთა ფართო წრის ინტერესებზე ზეგავლენის მქონე ღონისძიებების გატარება, რა დროსაც არაა გამორიცხული, რომ კანონიერი მიზნის მიღწევა შესაძლებელი იყოს მხოლოდ ისეთი ღონისძიების გამოყენებით, რომელიც არსებით ზიანს აყენებს ერთეული პირის ან პირთა ჯგუფის კერძო ინტერესს (სუსგ 02.03.2022წ., Nბს-129(კ-19)). ასეთ შემთხვევაში, სავალდებულო ბალანსის დაცვა მიიღწევა განსაკუთრებული ქონებრივი მსხვერპლისთვის სამართლებრივი ტვირთის შემცირებით, კერძოდ შეზღუდვის რაიმე ფორმით შემსუბუქებით, მაგ. ქონებრივი კომპენსაციით, რაც განაპირობებს შემზღუდავი ღონისძიების კანონიერად მიჩნევას (ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს 23.09.1982წ. გადაწყვეტილება საქმეზე „სპორონგი და ლონროთი შვედეთის წინააღმდეგ“, (Sporrong and Lönnroth v. Sweden), §73, N7151/75, N7152/75). საქართველოს კონსტიტუციის ამჟამად მოქმედი რედაქცია ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად განიხილავს საჯარო ინტერსების გამო საკუთრების უფლების შეზღუდვას (19.2 მუხ.) და აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროების გამო საკუთრების უფლების ჩამორთმევას (19.3), (მანამდე მოქმედი კონსტიტუციის 21-ე მუხლის რედაქცია საკუთრების უფლების შეზღუდვასაც და ჩამორთმევასაც უკავშირებდა ერთსადაიმავე ტერმინს - „აუცილებელ საზოგადოებრივ საჭიროებას“). საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრეცედენტული სამართლის შესაბამისად, უფლების შეზღუდვა უნდა ემსახურებოდეს აუცილებელ საზოგადოებრივ საჭიროებას, მისი არსებობა იძლევა საკუთრების უფლების შეზღუდვის ლეგიტიმაციას (27.12.2013წ. N2/3/522,553 გადაწყევტილება საქმეზე „სპს „გ. აშორდია“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“). კონსტიტუცია არ იძლევა „აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროების“ დეფინიციას, ამ ცნების შინაარსის განსაზღვრა ცალკეულ შემთხვევაში დემოკრატიულ სახელმწიფოში კანონმდებლობის პრეროგატივას წარმოადგენს და მისი შინაარსი ცვალებადია აქტუალური პოლიტიკური თუ სოციალურ-ეკონომიკური გამოწვევების შესაბამისად (26.06.2012წ. N3/1/512 გადაწყვეტილება საქმეზე „დანიის მოქალაქე ჰეიკე ქრონქვისტი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-59). იმ შემთხვევაში, თუ აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროება მოითხოვს იმგვარ შეზღუდვას, რომელიც საკუთრების უფლებას არსს უკარგავს, შესაძლებელია საკუთრების უფლების ჩამორთმევა 19.3 მუხლში განსაზღვრული წინაპირობების დაცვით, სამართლიანი ანაზღაურების სანაცვლოდ - ექსპროპრიაციის გზით. ამდენად, საკუთრების ჩამორთმევისას აუცილებელი არის წინასწარი, სრული და სამართლიანი კომპენსაცია, შეზღუდვისას კონსტიტუცია პირდაპირ არ ითვალისწინებს ანაზღაურების აუცილებლობას, თუმცა ასეთ შემთხვევაშიც შესაძლოა სახელმწიფოს დაეკისროს კომპენსაციის ვალდებულება საჯარო ინტერესების გამო საკუთრების უფლებაში ჩარევის დაბალანსების მიზნით. კომპენსაციის მექანიზმის არსებობა გამორიცხავს საკუთრების უფლების არსის რღვევას მიწის ნაკვეთის არასამშენებლო ტერიტორიად მიჩნევის შემთხვევებისთვის, როდესაც შეზღუდვა საჭიროა/აუცილებელია საჯარო ინტერესების დასაკმაყოფილებლად. საქართველოს კანონმდებლობა ითვალისწინებს კომპენსაციის მექანიზმს განსაკუთრებული ქონებრივი მსხვერპლისთვის ტვირთის შემცირების მიზნით. სზაკ-ის 209.1 მუხლის თანახმად, თუ საზოგადოებრივი აუცილებლობისათვის საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით თანასწორობის პრინციპის საწინააღმდეგოდ არსებითი ზიანი ადგება მხოლოდ რომელიმე კერძო პირს ან პირთა ჯგუფს, სახელმწიფო ორგანო ან მუნიციპალიტეტი ვალდებულია აანაზღაუროს ამ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით მიყენებული ზიანი. დაინტერესებული მხარე თავდაპირველად მიმართავს ღონისძიების განმახორციელებელ ადმინისტრაციულ ორგანოს კომპენსაციის გაცემის მოთხოვნით და მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე წერილობითი ან ე.წ. ვირტუალური უარის (სზაკ-ის 177.2 მუხ.) მიღების შემდეგ, საერთო წესის მიხედვით, დასაშვები იქნება მავალებელი სარჩელით მოთხოვნის წარდგენა ასკ-ის 24-ე მუხლის საფუძველზე (სუსგ Nბს-616(კ-19), 25.01.2021წ.). განსახილველ შემთხვევაში, სზაკ-ის 209.1 მუხლით გათვალისწინებულმა სამართლებრივმა მექანიზმმა შესაძლოა მნიშვნელობა შეიძინოს, უკეთუ დასტურდება მოსარჩელის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე ფუნქციურ ზონად ლანდშაფტური ტერიტორიის დაგეგმვის საჭიროება (ღონისძიების აუცილებლობა). საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ შესაძლებელია მესაკუთრეს მხოლოდ მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების ინტერესი ჰქონდეს და არ აირჩიოს კომპენსაციის მიღება. ვინაიდან საჯარო მმართველობა დაკავშირებულია არა განცალკევებულ, არამედ სოციალური ურთიერთობების მოწესრიგებასთან, საჯარო ინტერესს უნდა მიენიჭოს უპირატესობა ინდივიდის ინტერესთან შედარებით. ღონისძიების კანონიერება დამოკიდებულია არა კერძო სუბიექტის არჩევანზე, არამედ ღონისძიებით პროპორციულობის მოთხოვნების დაკმაყოფილებაზე. ამდენად, ტერიტორიის სივრცით-ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის პოლიტიკის, პრიორიტეტების განსაზღვრისთვის გადამწყვეტია საჯარო ინტერესი (საქართველოს კონსტიტუციის 19.2 მუხ.) და არა კერძო მესაკუთრის არჩევანი კომპენსაციის მიღება-არმიღებაზე, კომპენსაციის მექანიზმის გამოყენება მესაკუთრის კერძო ავტონომიაა.
სააპელაციო პალატის გასაჩივრებული გადაწყვეტილების კანონიერებას არ ადასტურებს სააპელაციო პალატის მითითება პირობითი კოეფიციენტის გამოყენების შესაძლებლობაზე. მოსარჩელის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საფუძველს არ ქმნის სააპელაციო სასამართლოს მითითება პირობით კოეფიციენტზე. შემზღუდავი ღონისძიების თანაზომიერად მიჩნევისთვის, კომპენსაციის მექანიზმის არსებობის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა თვლის, რომ სავალდებულოა არასამშენებლო მიწის ნაკვეთის პირობითი კოეფიციენტის გამოყენების შესაძლებლობის, როგორც კომპენსაციის მექანიზმის, შეფასება. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების N3 დანართით დამტკიცებული „...ის ტერიტორიის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები“ ითვალისწინებენ განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტისა (კ-2) და პირობით კოეფიციენტის ცნებებს. მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი კ-2 განსაზღვრავს ცალკეულ ზონაში, კონკრეტული მიწის ნაკვეთის ტერიტორიაზე დასაშვებ, შენობა-ნაგებობის მიწისპირა და მიწისზედა სართულების იატაკის ზედაპირების ჯამურ ფართობს (7.1 მუხ.). კ-2 არის შენობა-ნაგებობის მიწისპირა და მიწისზედა სართულების იატაკის ზედაპირების ჯამური ფართობის მიწის ნაკვეთის საერთო ფართობთან შეფარდების მაქსიმალური მაჩვენებელი (7.2 მუხ.). განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი ადგენს ასაშენებელი შენობის ფართის მაქსიმალურ ზღვარს. სამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტისგან განსხვავდება არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთის პირობითი კოეფიციენტი. პირობითი კოეფიციენტი ესაა კოეფიციენტი, რომელიც მიწის ნაკვეთს მინიჭებული აქვს ...ის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის საფუძველზე და რომლის გამოყენებაც შესაძლებელია მხოლოდ სხვა სამშენებლო მიწის ნაკვეთის ქალაქთმშენებლობითი პარამეტრების შეცვლის მიზნით („რეგულირების წესების“ მე-2 მუხ. „პ“ ქვ.პ.). პირობითი კოეფიციენტი გამოიყენება საპროექტო ტერიტორიის განვითარებისთვის („რეგულირების წესების“ 14.2 მუხ. „გ“ ქვ.პ.). არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთის პირობითი კოეფიციენტი შესაძლოა დაემატოს სამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტს, კერძოდ: თუ არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთს პირობით კოეფიციენტად განსაზღვრული აქვს 0.3, ხოლო სამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე 1000 კვ.მ. მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტია 0.2, მაშინ მითითებული კოეფიციენტები იკრიბება და სამშენებლო ტერიტორიაზე არსებული მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი იქნება - 0.5 (შდრ. საქართველოს მთავრობის 06.03.2018წ. N117 დადგენილების N1 დანართით დამტკიცებული მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ტექსტური ნაწილი, ტ. I, ს.ფ. 111). აღნიშნული სამართლებრივი საშუალება იძლევა სამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე 1000 კვ.მ. მიწის ნაკვეთზე არაუმეტეს 500 კვ.მ. ფართის შენობის აშენების სამართლებრივ შესაძლებლობას (1000X(0.2+0.3)=500) ნაცვლად 200 კვ. მეტრისა (1000X0.2=200). საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ პირობითი კოეფიციენტი გამოიყენება მხოლოდ პირობითი კოეფიციენტის მქონე მიწის ნაკვეთის სახელმწიფოს სასარგებლოდ მიტოვების შემდეგ (რეგულირების წესების 14.2 მუხ. „გ“ ქვ.პ.). იმისთვის, რომ კერძო სუბიექტმა პრაქტიკული ქონებრივი სარგებელი მიიღოს პირობითი კოეფიციენტის გამოყენებით იგი იძულებულია ან გაასხვისოს არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე, პირობითი კოეფიციენტის მქონე მიწის ნაკვეთი სხვა კერძო სუბიექტზე ან მიატოვოს საკუთრება არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე, პირობითი კოეფიციენტის მქონე მიწის ნაკვეთი სახელმწიფოს სასარგებლოდ. ამდენად, უკეთუ მესაკუთრე ინარჩუნებს საკუთრების უფლებას არასამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთზე, პირობითი კოეფიციენტით იგი ვერ მიიღებს პრაქტიკულ ქონებრივ სარგებელს. სააპელაციო სასამართლომ აღნიშნა, რომ საქართველოს მთავრობის 02.12.2019წ. N591 დადგენილებით დამტკიცებული „...ის სარეკრეაციო ტერიტორიის განაშენიანების გეგმის განაშენიანების მართვის რეგლამენტის“ 7.3 მუხლის შესაბამისად, მოსარჩელის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთის პირობითი კოეფიციენტია 0.1, სააპელაციო სასამართლომ მიიჩნია, რომ მესაკუთრისთვის პირობითი კოეფიციენტის გამოყენების შესაძლებლობის მიცემა წარმოადგენდა მისთვის დაკისრებული სამართლებრივი ტვირთის შემცირების საშუალებას. საკასაციო პალატა არ იზიარებს აღნიშნულ მოსაზრებას და მიუთითებს, რომ პირობითი კოეფიციენტმა შესაძლოა შეამციროს მესაკუთრეზე დაკისრებული სამართლებრივი ტვირთი მხოლოდ უძრავი ნივთის გასხვისების შემთხვევაში, როდესაც მიწის ნაკვეთის საბაზრო ღირებულება იზრდება პირობითი კოეფიციენტის არსებობის გამო, თუმცა უძრავ ნივთზე საკუთრების უფლების შენარჩუნების შემთხვევაში, პირობითი კოეფიციენტის გამოყენება მესაკუთრისთვის შეუძლებელია და შესაბამისად მითითებული სამართლებრივი საშუალება ამ ფორმით არ ახდენს სამართლებრივი ტვირთის შემცირებას. დაუსაბუთებელია სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრება იმის შესახებ, რომ მოცემულ შემთხვევაში 0.1-ის ოდენობით პირობითი კოეფიციენტის მოსარჩელის კუთვნილი მიწის ნაკვეთისთვის მინიჭებით ხდება იმ ტვირთის კომპენსაცია, რომელსაც მას დაწესებული სამშენებლო შეზღუდვა აკისრებს. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სამშენებლო შეზღუდვის დაწესება ამცირებს მიწის ნაკვეთის საბაზრო ღირებულებას, რადგან კლებულობს მესაკუთრისა და სხვა კერძო პირების ინტერესი სამშენებლოდ შეზღუდული მიწის ნაკვეთის მიმართ. აღნიშნულის საპირისპიროდ პირობითი კოეფიციენტით იზრდება მიწის ნაკვეთთან დაკავშირებული ინტერესი (კერძო პირებს მიეცემათ სხვა, სამშენებლო ტერიტორიაზე მდებარე მიწის ნაკვეთისთვის დადგენილი განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტის მომატებისა და უფრო მეტი ფართის მქონე შენობის აშენების უფლება), რაც ზრდის სამშენებლოშეზღუდვადაწესებული მიწის ნაკვეთის საბაზრო ღირებულებას. შესაბამისად, ერთის მხრივ, მცირდება მიწის ნაკვეთის საბაზრო ღირებულება მასზე სამშენებლო შეზღუდვის დაწესებით, მეორეს მხრივ, იზრდება - მისთვის პირობითი კოეფიციენტის მინიჭებით. უკეთუ შეზღუდვის დაწესება აუცილებელია/საჭიროა (პროპორციულობა ფართო გაგებით), მაშინ შეზღუდვის დაწესებით შემცირებულ საბაზრო ღირებულებას და პირობითი კოეფიციენტით მომატებულ საბაზრო ღირებულებას შორის სხვაობა არ უნდა იყოს არსებითი (სზაკ-ის 7.1 მუხ.), რათა სამშენებლო შეზღუდვა მიჩნეულ იქნეს თანაზომიერად (პროპორციულად ვიწრო გაგებით), შესაბამისად, ასეთ დროს პირობითი კოეფიციენტი დასაშვებია ჩაითვალოს კომპენსაციის მექანიზმად. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ მოცემულ შემთხვევაში, საქმის მასალებით არ დასტურდება, სამშენებლო შეზღუდვის დაწესების აუცილებლობის, ასევე (აუცილებლობის დადგენის შემთხვევაში) მიწის ნაკვეთისთვის პირობით კოეფიციენტად 0.1-ის განსაზღვრით სამშენებლო შეზღუდვის კომპენსაციის თანაზომიერების გამოკვლევა ადმინისტრაციული წარმოებისა და ადმინისტრაციული სასამართლოწარმოების წესების შესაბამისად (საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებასთან დაკავშირებით მხარისთვის დამატებითი ინფორმაციის და/ან მტკიცებულების წარმოდგენის შეთავაზება, ხოლო საჭიროების შემთხვევაში დავალება, ადმინისტრაციულ სასამართლოწარმოებაში ინკვზიციურობის პრინციპთან დაკავშირებით შდრ. სუსგ 18.10.2022წ., Nბს-376(კ-22)). ამდენად, საფუძველს მოკლებულია სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრება მოცემულ შემთხვევაში, სამშენებლოშეზღუვადაწესებული მიწის ნაკვეთისთვის პირობით კოეფიციენტად 0.1-ის განსაზღვრის კომპენსაციის საშუალებად მიჩნევის შესახებ. საკასაციო პალატა დამატებით მიუთითებს იმაზე, რომ საქართველოს კანონმდებლობა (სზაკ-ის 209.1 მუხ.) ითვალისწინებს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კომპენსაციის გაცემის ვალდებულების წარმოშობას სამშენებლო შეზღუდვით კერძო მესაკუთრისთვის ინდივიდუალური და გადამეტებული ტვირთის დაკისრების გამო, კომპენსაციის მექანიზმის არსებობა განაპიროებებს ასეთი ტვირთის კანონიერად მიჩნევას („სპორონგი და ლონროთი შვედეთის წინააღმდეგ“ („Sporrong and Lönnroth v. Sweden“), §73, პირველი წინადადება, N7151/75, N7152/75, 23.09.1982წ.). სზაკ-ის 209.1 მუხლით გათვალისწინებული კომპენსაციის მექანიზმის გამოსაყენებლად დაინტერესებული მხარე თავდაპირველად მიმართავს ღონისძიების განმახორციელებელს კომპენსაციის გაცემის მოთხოვნით, რომლის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმაც შესაძლოა გასაჩივრდეს საერთო წესების მიხედვით (შდრ. სუსგ Nბს-616(კ-19), 25.01.2021წ.).
დაუსაბუთებელია კასატორის მოსაზრება სამშენებლო შეზღუდვის დაწესებით თანასწორობის პრინციპის დარღვევის შესახებ. დიფერენცირებული მოპყრობისას ერთმანეთისაგან განსხვავდება დისკრიმინაციული დიფერენციაცია და ობიექტური გარემოებებით განპირობებული დიფერენციაცია. თანასწორობა არ გამორიცხავს სუბიექტების მიმართ დიფერენცირებულ მოწესრიგებას. თანასწორობა მოითხოვს ერთი მხრივ არსებითად თანასწორი პირების მიმართ თანასწორ მოპყრობას და მეორე მხრივ, არსებითად უთანასწორო პირების მიმართ უთანასწორო მოპყრობას. არსებითად თანასწორობის საკითხი უნდა შეფასდეს არა ზოგადად, არამედ კონკრეტულ სამართალურთიერთობასთან კავშირში. დისკრიმინაციულ მოპყრობაზე მსჯელობა შესაძლებელია მხოლოდ მაშინ, თუ პირები კონკრეტულ სამართლებრივ ურთიერთობასთან დაკავშირებით შეიძლება განხილულ იქნენ როგორც არსებითად თანასწორი სუბიექტები. ამდენად, სუბიექტებს შორის თანასწორობის დაცვის შემოწმებისას, დიფერენცირების არსებობასთან ერთად, აუცილებელია განისაზღვროს, რამდენად არიან შესადარებელი პირები არსებითად თანასწორი სუბიექტები. კასატორის მოსაზრებით, თანასწორობის პრინციპი ირღვევა იმით, რომ სხვა, იდენტური მიწის ნაკვეთები (სულ 9 ს/კ მქონე მიწის ნაკვეთი), რომლებიც ასევე დაფარულია მწვანე ნარგავებით, მოქცეულია სამშენებლო ტერიტორიაზე განსხვავებით მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთისგან. საკასაციო პალატა თვლის, რომ მიწის ნაკვეთების იდენტურად მიჩნევისთვის საკმარისი არაა მათზე მწვანე ნარგავების არსებობა. უძრავი ქონების ფაქტობრივი მდგომარეობიდან გამომდინარე ყველა მიწის ნაკვეთი არაა იდენტური. სხვაობის არსებობის გამო დასაშვებია, რომ ერთი ცალკე არსებული, კონკრეტული მიწის ნაკვეთისთვის დადგენილი საკუთრების უფლების ფარგლები იდენტურად არ ემთხვეოდეს სხვა მიწის ნაკვეთისთვის განსაზღვრულ საკუთრების უფლების ფარგლებს (როგორც აღინიშნა, ასეთ შემთხვევაში შესაძლოა მესაკუთრეს წარმოეშვას კომპენსაციის, მაგრამ არა მიწის ნაკვეთის უცილობლად სამშენებლოდ გამოყენების მოთხოვნა). გამწვანებული ტერიტორიის მიუხედავად, დასაშვებია, რომ მიწის ნაკვეთის ფართობისა და კონფიგურაციის გათვალისწინებით, შესაძლებელი იყოს მწვანე ნარგავების დაზიანების გარეშე მიწის ნაკვეთზე მშენებლობა და შენობის ფუნქციონირება, რასაც თავად კასატორიც აღნიშნავს (ტ. III, ს.ფ. 138). ასკ-ის 17.1 მუხლისა და სსკ-ის 178.1 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტის მოთხოვნებიდან გამომდინარე, მოსარჩელეა ვალდებული დაასაბუთოს სარჩელი მასში იმ კონკრეტული ფაქტებისა და გარემოებების მითითებით, რომლებიც იურიდიულად ამართლებენ სასარჩელო მოთხოვნას (ფაქტის მითითების ტვირთი). მოსარჩელე შპს „ა...ი“ არ უთითებს სხვა ისეთ ფაქტზე (მიწის ნაკვეთების ფართობის, კონფიგურაციის, რელიეფის და სხვა შესადარებელი მონაცემების არსებითად იდენტურობაზე), რომელიც შესადარებელ მიწის ნაკვეთებთან მიმართებით მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის არსებით იდენტურობას დაადასტურებდა.
საფუძველს მოკლებულია კასატორის მითითება სკ-ის 170.1 მუხლზე. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სადავო ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობის საფუძველს არ ქმნის სამოქალაქო კოდექსის 170.1 მუხლი, რომლის თანახმად მესაკუთრეს შეუძლია კანონისმიერი ან სხვაგვარი, კერძოდ, სახელშეკრულებო შებოჭვის ფარგლებში თავისუფლად ფლობდეს და სარგებლობდეს ქონებით (ნივთით), არ დაუშვას სხვა პირთა მიერ ამ ქონებით სარგებლობა, განკარგოს იგი, თუკი ამით არ ილახება მეზობლების ან სხვა მესამე პირთა უფლებები, ანდა, თუ ეს მოქმედება არ წარმოადგენს უფლების ბოროტად გამოყენებას. საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს სკ-ს 170.1 მუხლის იმ დანაწესზე, რომელიც ითვალისწინებს დათქმას ნივთის ფლობისა და სარგებლობის თავისუფლებასთან დაკავშირებით, კერძოდ დათქმის თანახმად ნივთით თავისუფალი ფლობა და სარგებლობა უნდა განხორციელდეს „კანონისმიერი ... შებოჭვის ფარგლებში“. მითითებული მუხლი გამოიყენება სამოქალაქო კოდექსის პირველ მუხლთან ერთობლიობაში, რომლის მიხედვით ეს კოდექსი აწესრიგებს პირთა თანასწორობაზე დამყარებულ კერძო ხასიათის ქონებრივ, საოჯახო და პირად ურთიერთობებს. საქართველოს მთავრობის დადგენილებებით მიწის ნაკვეთის ფუნქციური ზონირება არის არა კერძო, არამედ საჯარო ხასიათის ურთიერთობა. ადმინისტრაციულ ორგანოს მიერ საკუთრების უფლების შეზღუდვის დაწესების, კანონისმიერი შებოჭვის უფლებამოსილებას ანიჭებს საქართველოს კონსტიტუციის 19.2 მუხლი, რომლის საფუძველზე დასაშვებია საკუთრების უფლების შეზღუდვა საჯარო ინტერესებისთვის. თავისმხრივ საჯარო ინტერესი შესაძლოა დაკავშირებული იყოს ჯანმრთელობისთვის უვნებელ გარემოში ცხოვრების და ბუნებრივი გარემოთი სარგებლობის ძირითად უფლებასთან. ამდენად, მმართველობითი ღონისძიების შერჩევისას ადმინისტრაციული ორგანოსთვის საქართველოს კონსტიტუციით მინიჭებული საჯარო-სამართლებრივი უფლებამოსილება შეზღუდულია არა კერძო ურთიერთობის მომწესრიგებელი სამოქალაქო კოდექსის 170.1 მუხლით, არამედ კონსტიტუციური რანგის მქონე სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპიდან გამომდინარე პროპორციულობის პრინციპით.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 1-ლი მუხლის მე-2 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 399-ე, 390-ე, 412-ე მუხლებით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა

1. შპს „ა...ის“ საკასაციო საჩივარი დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 10.07.2020წ. გადაწყვეტილება და საქმე ხელახალი განხილვისათვის დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს;
2. მხარეთა შორის სასამართლო ხარჯების განაწილების საკითხი გადაწყდეს საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებისას;
3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.


თავმჯდომარე: ნ. სხირტლაძე


მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე


გ. გოგიაშვილი