საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-986(კ-22) 26 სექტემბერი, 2023 წელი
ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემადგენლობა:

ბიძინა სტურუა (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მაია ვაჩაძე, გოჩა აბუსერიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი (მოსარჩელე) - ნ. ი-ა

მოწინააღმდეგე მხარეები (მოპასუხეები) - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულო, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა

მოსარჩელე - თ. ჯ-ი

მესამე პირები - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სსიპ ქონების მართვის სააგენტო, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემის დავალება

გასაჩივრებული გადაწყვეტილება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 8 ივნისის გადაწყვეტილება

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი

ნ. ი-ამ და თ. ჯ-იმა 2019 წლის 24 ივნისს სარჩელით მიმართეს თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას და მოპასუხეთა წრისა და სასარჩელო მოთხოვნის დაზუსტების შემდეგ მოითხოვეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 15 მაისის №19.513.715 განკარგულების ბათილად ცნობა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობისათვის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება, რომლითაც განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალება მოწონებული იქნება დასახელებულ საკადასტრო კოდებზე - ...; ...; ...; ...; ..., ..., .... მოსარჩელეებმა ასევე მოითხოვეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების (დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ) ბათილად ცნობა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ტექსტურ და გრაფიკულ ნაწილში – რუკა, ასევე დადგენილების პირველი მუხლის „ა“ პუნქტის „ა.თ“ ქვეპუნქტით დამტკიცებული „თბილისის გამწვანებული ტერიტორიების რუკა (დანართი №1.8)“ მიწის ნაკვეთების - ს/კ ...; ...; ...; ...; ..., ..., ... (ს/კ ...-ზე 5350კვ.მ-ზე წარმოდგენილი კონფიგურაციის შესაბამისად, ძველი ს/კ ...) ნაწილში; ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოსათვის გადაწყვეტილების სარეზოლუციო ნაწილის გამოქვეყნების დავალება იმავე წესით, რა წესითაც გამოქვეყნდა ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოსათვის ახალი აქტის გამოცემის დავალება აღნიშნული აქტის შემდეგნაირად ჩამოყალიბების შესახებ: შეტანილ იქნეს ცვლილება დედაქალაქის მუნიციპალიტეტის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში და დადგენილების ა) პირველი მუხლის „ა“ პუნქტით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის“ ტექსტური და გრაფიკული ნაწილი - რუკა (დანართი №1) შეიცვალოს ტექსტში და რუკაზე და ახალი დანართით ჩამოყალიბდეს იმგვარად, რომ მიწის ნაკვეთების ზონები: ს/კ ...; ...; ...; ...; ..., ..., ... (ს/კ ...-ზე 5350კვ.მ-ზე წარმოდგენილი კონფიგურაციის შესაბამისად, ძველი ს/კ ...), რეკრეაციული ზონა 1-ის და რეკრეაციული ზონა 2-ის ნაცვლად განისაზღვროს საცხოვრებელ ზონად 2019 წლამდე არსებული სიტუაციით; ბ) 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების პირველი მუხლის „ა“ პუნქტის „ა.თ“ ქვეპუნქტით დამტკიცებული „თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების რუკა“ (დანართი №1.8) შეიცვალოს იმგვარად, რომ მასში ამოღებულ იქნეს მიწის ნაკვეთები ს/კ ...; ...; ...; ...; ..., ..., ... (ს/კ ...-ზე 5350კვ.მ-ზე წარმოდგენილი კონფიგურაციის შესაბამისად, ძველი ს/კ ...). მოსარჩელეებმა ასევე მოითხოვეს ქალაქ თბილისის საკრებულოსათვის გადაწყვეტილების სარეზოლუციო ნაწილის იმავე წესით გამოქვეყნების დავალება, რა წესითაც გამოქვეყნდა ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა.

მოსარჩელეთა განმარტებით, უძრავი ქონების აუქციონზე შეძენა თავიდანვე მიზნად ისახავდა სამშენებლო განვითარებას განაშენიანების რეგულირების გეგმის მიხედვით და საკუთრების შესაბამისი გამოყენების მიზნის განსახორციელებლად არქიტექტორსაც მიმართეს. მათი განმარტებით, ზონალური ცვლილება მნიშვნელოვნად ზღუდავს მათი საკუთრების თავისუფალი გამოყენების კონსტიტუციითა და სამოქალაქო კოდექსით გარანტირებულ უფლებას.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 28 დეკემბრის გადაწყვეტილებით ნ. ი-ას და თ. ჯ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; ბათილად იქნა ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების (დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ) დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ტექსტური და გრაფიკული ნაწილი – რუკა, ასევე დადგენილების პირველი მუხლის „ა“ პუნქტის „ა.თ“ ქვეპუნქტით დამტკიცებული „თბილისის გამწვანებული ტერიტორიების რუკა (დანართი №1.8)“ მიწის ნაკვეთების - ს/კ ...; ...; ...; ...; ..., ..., ... (ს/კ ...-ზე 5350კვ.მ-ზე წარმოდგენილი კონფიგურაციის შესაბამისად, ძველი ს/კ ...) ნაწილში; ქალაქ თბილისის საკრებულოს დაევალა გადაწყვეტილების სარეზოლუციო ნაწილის გამოქვეყნება იმავე წესით, რა წესითაც გამოქვეყნდა ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა; დანარჩენ ნაწილში სარჩელი არ დაკმაყოფილდა. საქალაქო სასამართლოს გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულომ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 8 ივნისის გადაწყვეტილებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სააპელაციო საჩივარი დაკმაყოფილდა, თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 28 დეკემბრის გადაწყვეტილება გასაჩივრებულ ნაწილში გაუქმდა და ამ ნაწილში მიღებულ იქნა ახალი გადაწყვეტილება, რომლითაც ნ. ი-ას და თ. ჯ-ის სასარჩელო მოთხოვნები (ბათილად იქნეს ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების (დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ) დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ტექსტური და გრაფიკული ნაწილი – რუკა, ასევე დადგენილების პირველი მუხლის „ა“ პუნქტის „ა.თ“ ქვეპუნქტით დამტკიცებული „თბილისის გამწვანებული ტერიტორიების რუკა (დანართი №1.8)” მიწის ნაკვეთების - ს/კ ...; ...; ...; ...; ..., ..., ... (ს/კ ...-ზე 5350 კვ.მ-ზე წარმოდგენილი კონფიგურაციის შესაბამისად, ძველი ს/კ ...) ნაწილში და ქალაქ თბილისის საკრებულოს დაევალოს გადაწყვეტილების სარეზოლუციო ნაწილის გამოქვეყნება იმავე წესით, რა წესითაც გამოქვეყნდა ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა) არ დაკმაყოფილდა. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გაასაჩივრა ნ. ი-ამ.

კასატორის განმარტებით, მიწის ნაკვეთების აუქციონზე გატანისას, სსიპ ქონების მართვის სააგენტომ განაცხადა, რომ მიწის ნაკვეთების სამშენებლოდ განვითარება უნდა მომხდარიყო განაშენიანების რეგულირების გეგმის მიხედვით. აღნიშნული არ იყო მხოლოდ ქონების მართვის სააგენტოს გადაწყვეტილება, არამედ განაშენიანების რეგულირების გეგმის საფუძველზე ტერიტორიის სამშენებლოდ განვითარება ეყრდნობა შესაბამისი ადმინისტრაციული ერთეულების გადაწყვეტილებებს. კასატორი, შპს „გ...“-სა და შპს „ს...ის“ კვლევებზე მითითებით აღნიშნავს, რომ ის ადმინისტრაციული ორგანოები, რომლებიც ურბანულ განვითარებაზე იყვნენ პასუხისმგებელნი, მიიჩნევდნენ, რომ ამ ტერიტორიის სამშენებლოდ განვითარება იყო მიზანშეწონილი. კასატორის მოსაზრებით, კოლეგიური ორგანოს გადაწყვეტილება არ ეყრდნობა ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში განხორციელებულ კვლევებს, რაც მოიცავს ს/კ ... და ს/კ ... ტერიტორიაზე მიღებულ გადაწყვეტილებებს, შეფასებებს და დასკვნებს.

კასატორის მითითებით, სადავო აქტის გასაჩივრებული ნაწილი არ შეიცავს დასაბუთებას, იზღუდებოდა თუ არა კერძო პირთა საკუთრების უფლება, აღნიშნული შეზღუდვა იყო თუ არა კანონით პირდაპირ გათვალისწინებული და რა ხარისხით ხდებოდა უფლების შეზღუდვა, იყო თუ არა იგი ლეგიტიმური მიზნის - საჯარო ინტერესის დაცვის თანაზომიერი, საკუთრების უფლების მოცემული ხარისხით შეზღუდვა ხომ არ იწვევდა საკუთრების უფლების არსის რღვევას.

კასატორის განმარტებით, გასაჩივრებულ გადაწყვეტილებაში სააპელაციო სასამართლოს დასაბუთება ლეგიტიმურ მიზანთან მიმართებით, დაუსაბუთებელია და არ შეესაბამება რეალობას. სასამართლომ ვერ დაასაბუთა, თუ რატომ იყო რეკრეაციული ზონის არსებობა დასახელებულ ტერიტორიაზე უფრო მნიშვნელოვანი, ვიდრე მისი სამშენებლოდ განვითარება. გარდა ამისა, მტკიცების სტანდარტის კუთხით მნიშვნელოვანია კერძო პირთა ინტერესები, რომელთაც ტერიტორია სამშენებლოდ აქვთ შეძენილი. ხოლო ნორმატიულ აქტს მაღალი სტანდარტით სჭირდებოდა დასაბუთება, რათა გადაეწონა ეს ორი კომპონენტი. სააპელაციო სასამართლო კი მსჯელობას საჯარო ინტერესთა უპირატესობაზე ამყარებს.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 4 ნოემბრის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ნ. ი-ას საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლის, საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ნ. ი-ას საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი ნაწილი ავალდებულებს სასამართლოს, დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, №7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).

საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ სადავო პერიოდში მოქმედი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონი (ძალადაკარგულია 2019 წლის 3 ივნისიდან საქართველოს 07/20/2018 №3213 კანონით) ადგენდა სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საგანს, პრინციპებს, პრიორიტეტებს, მიზნებსა და ამოცანებს, სივრცით - ტერიტორიული დაგეგმვისა და დაგეგმვის დოკუმენტების ფორმებსა და როლს საქართველოს ტერიტორიის განვითარებასა და განაშენიანებაში. მითითებული კანონის 23-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, დასახლებათა სივრცით-ტერიტორიული განვითარების მართვა ხორციელდება დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებისა და მიწათსარგებლობის უფლებრივი ზონირების პრინციპზე დამყარებული მიწათსარგებლობის დაგეგმვის დოკუმენტაციის ორსაფეხურიანი სისტემით: ა) მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა, რომლის ნაწილია დასახლების მთელი ტერიტორიისათვის მიწათსარგებლობის უფლებრივი ზონირების ზოგადი რუკა; ბ) განაშენიანების რეგულირების გეგმა, რომლის ნაწილია დასახლების ტერიტორიის ნაწილებისათვის ან მთელი ტერიტორიისათვის მიწათსარგებლობის უფლებრივი ზონირების დეტალური რუკა. ამავე კანონის მე-2 მუხლის „მ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა არის ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტი, რომელიც განსაზღვრავს დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენების (მიწათსარგებლობის) და განაშენიანების ძირითად პარამეტრებს, კეთილმოწყობის, გარემოსა და უძრავი კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის სივრცით-ტერიტორიულ პირობებს, სატრანსპორტო, საინჟინრო და სოციალური ინფრასტრუქტურის, ასევე ეკონომიკური განვითარების სივრცით ასპექტებს და განსახლების ტერიტორიულ საკითხებს; 27-ე მუხლის პირველი-მე-3 პუნქტების მიხედვით კი, დასახლებათა მიწათსარგებლობის (უფლებრივი ზონირების) დაგეგმვის არსია დასახლების ტერიტორიისათვის უძრავი ქონების (ობიექტების) გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების პარამეტრების დადგენა, მისი დაყოფა ერთგვაროვანი მახასიათებლებისა და დასაშვები მაჩვენებლების მქონე მიწათსარგებლობის ზონებად (ქვეზონებად). მიწათსარგებლობის თვალსაზრისით, მიწათსარგებლობის გეგმებით დგინდება: ა) მიწათსარგებლობის ზონების შესაძლო სახეობები და ამ ზონების ტერიტორიაზე უძრავი ქონების (ობიექტების) გამოყენების ნებადართული სახეობების ჩამონათვალი; ბ) ცალკეულ ზონებში ტერიტორიების გამოყენების სახეობები და ამ ზონების ტერიტორიაზე უძრავი ქონების (ობიექტების) განაშენიანების რეგულირების პარამეტრები და მათი დასაშვები მაჩვენებლები. ტერიტორიების განაშენიანების თვალსაზრისით, მიწათსარგებლობის გეგმებით დგინდება: ა) თითოეული ზონისათვის განაშენიანების (სამშენებლო განვითარების) პარამეტრები და მათი მაქსიმალური ან/და მინიმალური მაჩვენებლები; ბ) განაშენიანების სივრცით - გეგმარებითი წყობა (საჭიროების შემთხვევაში).

„სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონის 29-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების მიხედვით, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა მოიცავს დასახლების მთელ ტერიტორიას. მისი შესრულება სავალდებულოა ყველა სახელმწიფო, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოსა და დაწესებულებისათვის და სახელმწიფოს მიერ საქართველოს კანონმდებლობის ან ადმინისტრაციული აქტის საფუძველზე შექმნილი საჯარო სამართლის იურიდიული პირისათვის, აგრეთვე ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირებისათვის, თუ უფლებრივი ზონირების რუკა განსაზღვრავს ამ კანონის 28-ე მუხლის მე-4 პუნქტით გათვალისწინებულ ძირითად პარამეტრებს და იგი მშენებლობის ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების საფუძველია. მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა შედგება ტექსტური და გრაფიკული ნაწილებისაგან. ამავე კანონის 23-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, დასახლებათა სივრცით-ტერიტორიულ დაგეგმვას ახორციელებენ შესაბამისი ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოები, ხოლო 25-ე მუხლის 31 პუნქტის მიხედვით, დასახლების მიწათსარგებლობის გენერალურ გეგმას ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს წარდგინებით ამტკიცებს საკრებულო.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივ საფუძვლებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებებს, მათი შექმნისა და საქმიანობის წესებს, მათ ფინანსებსა და ქონებას, ურთიერთობებს მოქალაქეებთან, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებთან და საჯარო და კერძო სამართლის იურიდიულ პირებთან, აგრეთვე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობისა და პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის განხორციელების წესებს. მითითებული კოდექსის მე-16 მუხლის პირველი პუნქტისა და მე-2 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) შესაბამისად, მუნიციპალიტეტის სრულ და ექსკლუზიურ - საკუთარ უფლებამოსილებას წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვა და შესაბამის სფეროში ნორმებისა და წესების განსაზღვრა; ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის, მათ შორის, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის, განაშენიანების რეგულირების გეგმის, დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცება.

ხსენებული კოდექსის 73-ე მუხლის მე-2 პუნქტის „თ“ ქვეპუნქტის (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) მიხედვით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერი თბილისის საკრებულოს დასამტკიცებლად წარუდგენს მუნიციპალიტეტის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის დოკუმენტებს, რომლებსაც კანონის 75-ე მუხლის „ე.ბ“ ქვეპუნქტის (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) შესაბამისად, შეიმუშავებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა.

განსახილველ შემთხვევაში, დადგენილია, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 6 მარტის №19.243.355 განკარგულებით ქალაქ თბილისის მთავრობამ მოიწონა: ა) „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტი, განკარგულების დანართი №1-ის შესაბამისად; ბ) „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის დადგენილების პროექტი, განკარგულების დანართი 2-ის შესაბამისად. აღნიშნული პროექტები ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერმა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დასამტკიცებლად წარუდგინა 2019 წლის 6 მარტს.

ასევე დადგენილია, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიების მოსაზრებების გათვალისწინებით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს რიგგარეშე სხდომაზე (ოქმი №39) განხილულ იქნა „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ დადგენილების პროექტი, რომელიც ხმათა უმრავლესობით იქნა მიღებული, კერძოდ, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცდა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა, დანართებით: №1 დანართი - დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გრაფიკული ნაწილი - რუკა; №2 დანართი - დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის ტექსტური ნაწილი; №3 დანართი - საბალანსო მაჩვენებელთა ცვლილებების აღწერა - დასაბუთება; №4 დანართი - შემდეგი რიგის ქალაქგეგმარებითი არეალების პროგრამა; №5 დანართი - სამოქმედო გეგმა; №6 დანართი - მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის იმპლემენტაციის პროცესში ცალკეული მიწის ნაკვეთების მესაკუთრეების კერძო ინტერესების საჯარო ინტერესებთან დაპირისპირებისას ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მიერ გადაწყვეტილების მიღებისათვის რეკომენდაციები.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებზე“, რომლითაც დადგენილია სამშენებლო საქმიანობისათვის ტერიტორიებისა და მიწის ნაკვეთის გამოყენების სპეციფიკური პირობები. მითითებული „წესების“ პირველი მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები (შემდგომში - განაშენიანების რეგულირების წესები) შედგენილია „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონისა და „ტექნიკური რეგლამენტის დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 15 იანვრის №59 დადგენილების (შემდგომში – განაშენიანების ძირითადი დებულებები) მოთხოვნათა შესაბამისად, წარმოადგენს რა ქალაქთმშენებლობითი რეგულირების სისტემის ნაწილს, არეგულირებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის (შემდგომში - თბილისი) ტერიტორიებისათვის ქალაქთმშენებლობის სპეციფიკურ სამართლებრივ ურთიერთობებს, განსაზღვრავს ამ სამართალურთიერთობის მონაწილეთა და მესამე პირთა უფლება - მოვალეობებს.

ზემოხსენებული „წესების“ მე-15 მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, უფლებრივი ზონირების განხორციელების მიზნით დედაქალაქის ტერიტორია იყოფა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გადაწყვეტების შესაბამის ზოგად ფუნქციურ ზონებად და განაშენიანების რეგულირების გეგმების გადაწყვეტების შესაბამის კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად (ქვეზონებად). ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის თანახმად, საცხოვრებელი ზონა (სზ) მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ საცხოვრებელი გამოყენების ტერიტორიებს; მე-5 პუნქტის (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) „გ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, სარეკრეაციო ზონა 1 (რზ-1) არის სარეკრეაციო ქვეზონა, რომელიც მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიის საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ტერიტორიებს: ბაღი, ბულვარი, სკვერი, გაზონი და სხვა მსგავსი, გარდა სხვა სარეკრეაციო ზონებში მოქცეულისა, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2) არის სარეკრეაციო ქვეზონა, რომელიც მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ტერიტორიებს: პარკს, ღია სათამაშო მოედნებს და მსგავსი ტიპის სხვა ტერიტორიებს. „წესების“ სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის მე-16 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტი განსაზღვრავს, რომ რეკრეაციულ ზონა 1-ში (რზ-1) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა: განათების, სარწყავი სისტემის, სარეკლამო ბილბორდის, დეკორატიული გაფორმების ობიექტის, კიბეების, საფეხმავლო გზების ან/და ბილიკების, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, რეკრეაციულ ზონა 2-ში (რზ-2) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა ამ წესების დანართი-1-ით განსაზღვრული ძირითადი და სპეციალური (ზონალური) შეთანხმებით დაშვებული სახეობებისა.

ზემოაღნიშნულ ნორმათა შინაარსის გათვალისწინებით, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა დასახლების ტერიტორიას ყოფს კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა გააჩნია მისი შემდგომი განვითარებისათვის, კერძოდ, მისი სამშენებლო განვითარება დამოკიდებულია იმაზე, თუ რომელ ფუნქციურ ზონაშია მოქცეული მიწის ნაკვეთი. განსახილველ შემთხვევაში, დადგენილ გარემოებას წარმოადგენს, რომ ნ. ი-ას საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები, სადავო ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემამდე, მოქცეული იყო საცხოვრებელ ზონაში, ხოლო სადავო დადგენილებით განხორციელებული ცვლილების შემდეგ, კონკრეტული უძრავი ქონება მოექცა რეკრეაციულ ზონაში.

აღსანიშნავია, რომ „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრულია სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სახელმძღვანელო პრინციპები, კერძოდ, კანონის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტის „ს“ ქვეპუნქტისა და მე-2 პუნქტის შესაბამისად, ქვეყნის ტერიტორიის ცალკეული ნაწილების გამოყენება და განვითარება უნდა შეესაბამებოდეს სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საერთო პირობებსა და მოთხოვნებს, მათ შორის, ტერიტორიის ჯეროვანი განვითარებისა და ორგანიზების უზრუნველყოფის მიზნით ხელი უნდა შეეწყოს სახელმწიფო და კერძო სუბიექტების ინტერესების ურთიერთშეთანხმებას.

საკასაციო სასამართლო მხარის ყურადღებას მიაქცევს „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-6 მუხლის პირველ პუნქტზე, რომელიც ადგენს, რომ სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სფეროში საჯარო ინტერესებს განეკუთვნება: ქვეყნის დასახლებებისა და დასახლებათაშორისი ტერიტორიების მდგრადი და უსაფრთხო განვითარების პირობების უზრუნველყოფა, საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის ფუნქციონირება, ბუნებრივი რესურსების, კულტურული და ბუნებრივი მემკვიდრეობის, სარეკრეაციო ტერიტორიების შენარჩუნება და განვითარება. თუ სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის ღონისძიებები ეწინააღმდეგება საჯარო ინტერესებს, უნდა დაისვას მათი შეწყვეტის საკითხი; ხოლო მე-2 პუნქტის მიხედვით, სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სფეროში კერძო ინტერესებს განეკუთვნება: ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა ინტერესები, დაკავშირებული მათ საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონების (ობიექტების) სივრცით-ტერიტორიულ დაგეგმვასთან და განვითარებასთან, ჯანსაღ და უსაფრთხო გარემოში არსებობასთან. სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის სფეროში ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა საქმიანობა შეიძლება შეიზღუდოს იმ შემთხვევაში, თუ იგი ეწინააღმდეგება კანონმდებლობას, საჯარო ინტერესებს, ხელყოფს სხვათა უფლებებს. ამასთან, მე-3 პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებას წარმოადგენს სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის პროცესში საჯარო და კერძო ინტერესების შეთანხმების უზრუნველყოფა.

საკასაციო სასამართლო მხარის საყურადღებოდ განმარტავს, რომ კონკრეტული თვითმმართველი ერთეულის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის დოკუმენტების, მათ შორის, გენერალური გეგმის მიღება ხორციელდება ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი და წარმომადგენლობითი ორგანოების მიერ ერთობლივად, კანონმდებლობით გამიჯნული უფლებამოსილებების შესაბამისად, კონკრეტულად, ქალაქ თბილისის ტერიტორიაზე მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიერ მომზადებულ დოკუმენტს, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერი დასამტკიცებლად წარუდგენს ამავე მუნიციპალიტეტის საკრებულოს. მუნიციპალიტეტის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვა და შესაბამის სფეროში ნორმებისა და წესების განსაზღვრა, ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტაციის, მათ შორის, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის, განაშენიანების რეგულირების გეგმის, დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცება, კანონმდებლობის თანახმად, მუნიციპალიტეტის საკუთარ უფლებამოსილებათა რიგს განეკუთვნება. თვითმმართველი ერთეული საკუთარ უფლებამოსილებებს ახორციელებს საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით, დამოუკიდებლად და საკუთარი პასუხისმგებლობით. ორგანული კანონით განსაზღვრული საკუთარი უფლებამოსილებანი ექსკლუზიურ კომპეტენციათა რიგს განეკუთვნება.

მუნიციპალიტეტის საკუთარი, ექსკლუზიური ფუნქციის განხორციელებისას, დისკრეციული უფლებამოსილება შეზღუდულია კანონმდებლობის მოთხოვნებით, რომელიც გულისხმობს ქალაქთმშენებლობითი გეგმების შესაბამისობას ადამიანის ძირითად უფლებებთან, დაგეგმვის ძირითად პრინციპებთან. ქალაქების განვითარების სფეროს სირთულე ბუნებრივად განაპირობებს გეგმარებითი პოლიტიკის რეალიზაციისას კომპეტენტური ორგანოს თავისუფალი მიხედულობის ფართო სპექტრს, რაც არ გამორიცხავს სასამართლო კონტროლის შესაძლებლობას პირის საკუთრების შეუფერხებელი სარგებლობის უფლებასთან შესაბამისი საშუალებით ინტერესთა თანაფარდობაზე (Sporrong and Lonnrot v. Shveden, 23.09.1982, §69). ამასთან, ტერიტორიის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვა, ასევე, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მომზადება, ხორციელდება კერძო და საჯარო ინტერესების გათვალისწინებით. განსახილველ შემთხვევაში, სადავოს არ წარმოადგენს ის გარემოება, რომ თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებას წარმოადგენს დედაქალაქის პერსპექტიული განვითარების გენერალური გეგმის დამტკიცება, რაც განხორციელდა კიდეც ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების სახით.

საკასაციო სასამართლო საგულისხმოდ მიიჩნევს, ყურადღება გაამახვილოს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ჩამოყალიბებულ მსჯელობაზე, რომლის თანახმად, უფლებრივი ზონირების თაობაზე გადაწყვეტილების მიღებისას დაგეგმვის და დაგეგმვის შენარჩუნების საჭიროების დასაბუთების პროცესში კანონმდებლობა მნიშვნელოვნად მიიჩნევს საჯარო და კერძო ინტერესების შეწონასწორებას და დაბალანსებას. უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს; თანაზომიერების პრინციპი გულისხმობს, რომ უფლების მზღუდავი საკანონმდებლო რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული საჯარო (ლეგიტიმური) მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას, ასეთს განეკუთვნება ქალაქგანაშენიანება; ამავე დროს უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს; დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა განხორციელდეს ადამიანის უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 26.06.2012წ. №3/1/512 გადაწყვეტილება საქმეზე „დანიის მოქალაქე ჰ. ქრონქვისტი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; 14.11.2019წ. №2/5/879 გადაწყვეტილება საქმეზე „ზ. სვანიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

ამრიგად, ნორმატიული აქტის დასაბუთების საკმარისობა დგინდება არა კანონმდებლობის ზუსტად განსაზღვრული კრიტერიუმებით, არამედ ქალაქმშენებლობითი მიზნებიდან, ამოცანებიდან, პრინციპებიდან გამომდინარე, ანუ დაგეგმვის საჭიროებას განსაზღვრავს ნორმა, რომელშიც მოცემულია მიზანი და მისი მიღწევის დებულებები. ასეთი ნორმა არ ადგენს კონკრეტულ სამართლებრივ შედეგს. საქართველოს კანონმდებლობა, საკითხის მიზნობრივი ნორმებით მოწესრიგების გზით, არ უწესებს ადმინისტრაციულ ორგანოს კონკრეტული გეგმის შემუშავების ვალდებულებას (ანუ მიწის ნაკვეთს კონკრეტული ფუნქციური ზონის/ქვეზონის სტატუსის მინიჭების ვალდებულებას), თუმცა ადგენს ფარგლებს, რომელთა დარღვევაც იწვევს გეგმის უკანონობას/შეუსაბამობას ზემდგომ ნორმატიულ აქტებთან (გეგმის სათანადო ნაწილის ბათილად ცნობის პირობას, როდესაც ადმინისტრაციული ორგანო ვერ ასაბუთებს შესაბამისი მიზნიდან გამომდინარე კონკრეტული დაგეგმვის საჭიროებას).

განსახილველ შემთხვევაში, საქმეში წარმოდგენილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის 2019 წლის 3 მაისის №18-01191234007 წერილით ირკვევა, რომ „ქალაქის ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესების მიზნით სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია სარეკრეაციო სივრცეებისა და გამწვანებული ტერიტორიების შენარჩუნება და დაცვა, შესაბამისად, სამსახურს მიზანშეწონილად მიაჩნია საპროექტო ტერიტორია განვითარდეს მასზე არსებული ფუნქციური ზონების შესაბამისი მოთხოვნებისა და პარამეტრების მიხედვით“. ხოლო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ტრანსპორტის საქალაქო სამსახურის 2018 წლის 9 აგვისტოს №16-01-82212578 წერილით, საპროექტო ტერიტორიას გააჩნია მაღალი ინტენსივობის საზოგადოებრივი ტრანსპორტით მომსახურების პოტენციალი. თუმცა, გამომდინარე იქიდან, რომ პროექტის მიხედვით გათვალისწინებულია გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის განაშენიანება, საზოგადოებრივი ტრანსპორტის მიწოდებისა და ქუჩათა ქსელის სწორად დაგეგმვის მიზნით, უმჯობესია აღნიშნული და მიმდებარე ტერიტორიების განაშენიანება მოხდეს განვითარების ერთიანი გეგმის მიხედვით.

ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-3 მუხლის თანახმად, თბილისის ქალაქთმშენებლობითი განვითარების პრიორიტეტია არსებული განაშენიანებული ტერიტორიების გამოყენების რაციონალიზაცია და ეფექტიანობის გაზრდა, მათ შორის, ამორტიზებული ან/და დეგრადირებული განაშენიანების განახლება-განვითარება. გაუნაშენიანებელი ტერიტორიების განაშენიანება დასაშვებია მხოლოდ სათანადო საინჟინრო, სატრანსპორტო და მწვანე ინფრასტრუქტურით უზრუნველყოფის პირობით. ამასთან, გაუნაშენიანებელი ტერიტორიების ათვისება დაიშვება, მხოლოდ განაშენიანებული ტერიტორიების ქალაქგანვითარების პოტენციალის ამოწურვის ან/და საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე, საქართველოს კანონმდებლობითა და განაშენიანების რეგულირების წესებით განსაზღვრული პროცედურებით მიღებული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტებით. ამავე დადგენილების მე-9 მუხლის მე-6 პუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციულ წარმოებაში ჩართული სტრუქტურული ერთეულების/სხვა ადმინისტრაციული ორგანოების დასკვნის საფუძველზე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს.

განსახილველ შემთხვევაში, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის განკარგულებით მოსარჩელეებს უარი ეთქვათ ქ. თბილისში, სამგორის რაიონში არსებულ მიწის ნაკვეთებზე (№...; №...; №...; №...; №...; №...) განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალების მოწონებაზე.

საკასაციო პალატა იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს მსჯელობას აღნიშნულ სადავო შემთხვევაში საჯარო ინტერესის არსებობასთან დაკავშირებით და მიუთითებს, რომ უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს; დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე, შეზღუდვა უნდა იყოს კანონით პირდაპირ გათვალისწინებული, უნდა ემსახურებოდეს ლეგიტიმურ მიზანს - აუცილებელ საზოგადოებრივ საჭიროებას და უნდა იყოს პროპორციული. განსახილველ შემთხვევაში, პროექტი დაგეგმარების ამოსავალ პრინციპად ითვალისწინებს ქალაქის არსებული ურბანული სტრუქტურის, ქ. თბილისის ინდივიდუალობის, მისი ისტორიული, კულტურული და ბუნებრივი ფასეულობების, მრავალფეროვნებისა და იდენტობის დაცვასა და წარმოჩენას; უპირატესობა მიენიჭა განაშენიანებული ტერიტორიების განახლებასა და ინტენსიფიკაციას. სადავო არ არის გარემოება, რომ ფუნქციური ზონის (სარეკრეაციო ზონა) განსაზღვრის ეტაპზე სადავო ტერიტორია წარმოადგენდა გაუნაშენიანებელ ტერიტორიას. მოცემულ შემთხვევაში, მოსარჩელე ნ. ი-ას ახსნა-განმარტებებითა თუ წარმოდგენილი მტკიცებულებებით ვერ დასაბუთდა, თუ რა ნორმა იქნა დარღვეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საკითხის გადაწყვეტის ეტაპზე. ადმინისტრაციულ ორგანოს, საკითხზე მსჯელობის ფარგლებში, გააჩნდა დისკრეციული უფლებამოსილება, რომელიც ადმინისტრაციულ ორგანოს ან თანამდებობის პირს ანიჭებს თავისუფლებას, საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე შეარჩიოს ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილება. დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით გათვალისწინებულმა ზომებმა არ შეიძლება გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი იმპერატიულად მოითხოვს, დისკრეციული უფლებამოსილების გამოყენების დროს დაცული იქნეს საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის პრინციპი, რომლის შინაარსი მდგომარეობს საჯარო და კერძო ინტერესების თანაზომიერ გაწონასწორებასა და მათ მართლზომიერ დაბალანსებაში. შესაბამისად იმ შემთხვევაშიც, თუ ადმინისტრაციული ორგანო მოქმედებს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, იგი მაინც შეზღუდულია კანონის მოთხოვნის ფარგლებით, რადგან, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-6 მუხლის შესაბამისად, თუ ადმინისტრაციულ ორგანოს, რომელიმე საკითხის გადასაწყვეტად მინიჭებული აქვს დისკრეციული უფლებამოსილება, იგი ვალდებულია ეს უფლებამოსილება განახორციელოს კანონით დადგენილ ფარგლებში. პალატის მსჯელობით დისკრეციას ასაბუთებს ადმინისტრაციული წარმოებაში ნათლად გაცხადებული საჯარო მიზნები.

საკასაციო სასამართლო კასატორის საკასაციო პრეტენზიასთან მიმართებით მიუთითებს, რომ ფუნქციური ზონირების დროს ადმინისტრაციული ორგანო უმეტესად შეზღუდულია მიზნობრივი (შედეგობრივი) ნორმებით და არა კერძო პირის მოლოდინით. სადავო ტერიტორიაზე არათუ დაწყებული იყო მშენებლობა მოსარჩელის მიერ, არამედ მშენებლობის წარმოებისთვის მშენებლობის ნებართვაც კი არ იყო მოპოვებული. ხოლო მიწის ნაკვეთებზე ფუნქციური ზონის ცვლილება განხორციელდა ადმინისტრაციული წარმოების საწყის - გრგ-ს გეგმარებითი დავალების გაცემის ეტაპზე.

საკასაციო პალატა დამატებით ყურადღებას გაამახვილებს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის პირველი დამატებითი ოქმის პირველ მუხლზე, რომლის თანახმად, „ყოველ ფიზიკურ ან იურიდიულ პირს აქვს თავისი საკუთრებით შეუფერხებელი სარგებლობის უფლება. მხოლოდ საზოგადოებრივი საჭიროებისათვის შეიძლება ჩამოერთვას ვინმეს თავისი საკუთრება კანონითა და საერთაშორისო სამართლის ზოგადი პრინციპებით გათვალისწინებულ პირობებში. ამასთან, წინარე დებულებები არანაირად არ აკნინებს სახელმწიფოს უფლებას, გამოიყენოს ისეთი კანონები, რომელთაც ის აუცილებლად მიიჩნევს საერთო ინტერესების შესაბამისად საკუთრებით სარგებლობის კონტროლისათვის, ან გადასახადებისა თუ მოსაკრებლების ან ჯარიმების გადახდის უზრუნველსაყოფად“. ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტული სამართლის მიხედვით, ხელშემკვრელი სახელმწიფოები უფლებამოსილები არიან საჯარო ინტერესის შესაბამისად განახორციელონ საკუთრების გამოყენების კონტროლი, უფლებაში ჩარევა არა მხოლოდ კანონიერ მიზანს უნდა ემსახურებოდეს, არამედ უნდა პასუხობდეს პროპორციულობის მოთხოვნას, სასამართლომ უნდა დაადგინოს საზოგადოების საჯარო ინტერესსა და ინდივიდის ფუნდამენტური უფლებების დაცვის მოთხოვნებს შორის სამართლიანი ბალანსის დაცულობა (ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს 23.09.1982წ. გადაწყვეტილება საქმეზე „სპორონგი და ლონროთი შვედეთის წინააღმდეგ“ (Sporrong and Lönnroth v. Sweden, §61).

განსახილველ შემთხვევაში, მართალია, სახეზეა საკუთრების უფლებაში ჩარევა, თუმცა ასევე სახეზეა ჩარევის ლეგიტიმური მიზანი, კერძოდ, სატრანსპორტო კოლაფსის თავიდან აცილება, გამწვანება, რეკრეაცია, განაშენიანებული ტერიტორიების განახლება და ინტენსიფიკაცია და ახალი ურბანული ხედვის საფუძველზე, გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის ათვისება, ინკლუზიური, უსაფრთხო და მედეგი საქალაქო სივრცის შექმნა, კომპაქტურობის და კარგად შეკავშირებულობის კონცეპტუალური მიმართულებების რეალიზება. საკასაციო სასამართლო დამატებით მიუთითებს, რომ მხარეს, საკუთრების უფლების სრული რეალიზაციისათვის უფლება აქვს მოითხოვოს კომპენსაცია ან მიწის ნაკვეთის მონაცვლეობა, რაც გათვალისწინებულია კიდეც ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების (დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ) მე-6 დანართში. აღნიშნული უფლების რეალიზაციამდე კი ივარაუდება, რომ საკუთრების უფლება არ შელახულა იმგვარად, რომ საკუთრების უფლებას არსი დაეკარგა, რის გამოც მოცემულ ეტაპზე ნ. ი-ას კერძო ინტერესი ვერ გადაწონის დასახელებულ საჯარო ინტერესს.

ზემოაღნიშნულ ნორმათა და საქმის მასალების ფაქტობრივი გარემოებების სამართლებრივი შეფასების გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ არ არსებობს სადავო აქტების გასაჩივრებულ ნაწილში ბათილად ცნობის სამართლებრივი საფუძველი. ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა.

ზემოთქმულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ამასთან, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და აღნიშნავს, რომ თუ საკასაციო საჩივარი დაუშვებლად იქნება მიჩნეული, პირს დაუბრუნდება მის მიერ გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70 პროცენტი. საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ ვინაიდან ნ. ი-ას საკასაციო საჩივარზე 28.10.2022წ. №14924459835 საგადახდო დავალებით გადახდილი აქვს სახელმწიფო ბაჟი 300 ლარის ოდენობით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, ნ. ი-ას (პ/ნ ...) უნდა დაუბრუნდეს საკასაციო საჩივარზე გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70 პროცენტი - 210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილით,

დ ა ა დ გ ი ნ ა
1. ნ. ი-ას საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად.
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 8 ივნისის გადაწყვეტილება.
3. ნ. ი-ას (პ/ნ ...) დაუბრუნდეს მის საკასაციო საჩივარზე 28.10.2022წ. №14924459835 საგადახდო დავალებით გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის - 300 ლარის 70% - 210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150.
4. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.


მოსამართლეები: ბ. სტურუა


მ. ვაჩაძე


გ. აბუსერიძე