გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

¹ 3გ/ად-237-კ-01 22 მარტი, 2002 წ., ქ. თბილისი

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციული და სხვა კატეგორიის საქმეთა პალატამ შემდეგი შემადგენლობით: ბ. მეტრეველი (თავმჯდომარე),

მ. ვაჩაძე,

ნ. სხირტლაძე

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 1-ლი მუხლისა და საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მესამე ნაწილის შესაბამისად ზეპირი მოსმენის გარეშე განიხილა ზესტაფონის რაიონის გამგეობის საკასაციო საჩივარი ქუთაისის საოლქო სასამართლოს ადმინისტრაციული სამართლისა და საგადასახადო საქმეთა პალატის 2001 წლის 18 ოქტომბრის განჩინების გაუქმების თაობაზე.

დავის საგანი: ზესტაფონის რაიონის გამგეობის ან ზესტაფონის რაიონის ... თემის საკრებულოსაგან მიუღებელი ხელფასების ანაზღაურება.

აღწერილობითი ნაწილი:

2000 წლის 20 სექტემბერს ზესტაფონის რაიონის სოფ. ... ბიბლიოთეკის გამგე ა. ბ-ძემ სარჩელი აღძრა ზესტაფონის რაიონულ სასამართლოში და მიუთითა, რომ 2000 წლის 1 ივნისამდე ხელფასს ღებულობდნენ ზესტაფონის რაიონის ქვედა საქარის თემის საკრებულოს ბიუჯეტიდან. 2000 წლის 1 ივნისიდან ქვედა საქარის თემის საკრებულომ შეწყვიტა მათზე ხელფასების გაცემა და მიუთითათ, რომ სოფ. ... ბიბლიოთეკა ზესტაფონის რაიონის ბიუჯეტიდან უნდა დაფინანსებულიყო, რაზედაც რაიონის გამგეობა უარს აცხადებდა.

მოსარჩელემ სასამართლოსაგან უფლებამოსილი ადმინისტარციული ორგანოს დადგენა და მისთვის მიუღებელი ანაზღაურების 75 ლარის დაკისრება მოითხოვა.

იმავე საფუძვლებით, იმავე ადმინისტრაციული ორგანოებისაგან მიუღებელი ხელფასების ანაზღაურება მოითხოვეს:

1. სოფ. ... საშუალო სკოლის დირექტორმა გ. გ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 6045 ლარის ოდენობით);

2. სოფ. ... საქარის ¹2 საბავშვო ბაღის გამგემ ფ. შ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 642 ლარის ოდენობით);

3. სოფ. ... საქარის ¹1 საბავშვო ბაგა-ბაღის გამგემ მ. ჩ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 920 ლარის ოდენობით);

4. სოფ. ... საქარის ¹36 ბიბლიოთეკის გამგემ მ. ჩ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 220 ლარის ოდენობით);

5. სოფ. ... კულტურის სახლის დირექტორმა ქ. ქ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 161 ლარის ოდენობით);

6. სოფ. ... ბიბლიოთეკის გამგემ თ. ხ-შვილმა (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 149 ლარის ოდენობით);

7. სოფ. ... საბავშვო ბაგა-ბაღის გამგემ თ. გ-ძემ (თანამშრომელთა მიერ მიუღებელი 972 ლარის ოდენობით).

ზესტაფონის რაიონული სასამართლოს 2000 წლის 30 სექტემბრის განჩინებით აღნიშნული საქმეები ერთ წარმოებად გაერთიანდა.

მოპასუხემ _ ... თემის საკრებულომ სარჩელი არ ცნო და განმარტა, რომ ... თემის საკრებულო თვითმმართველობას ახორციელებს, ხოლო ზესტაფონის რაიონის გამგეობა _ მმართველობას. «ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ» საქართველოს ორგანული კანონის თანახმად _ სოფლად, თემში, დაბაში, ქალაქში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო დამოუკიდებლად წყვეტს მხოლოდ და მხოლოდ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებს, ხოლო რაიონში _ სახელმწიფო მნიშვნელობის საკითხებს წყვეტს რაიონის გამგეობა და რაიონის საკრებულო. ... თემის საკრებულოს მოსაზრებით, ... თემს გააჩნია საკუთარი ბიუჯეტი, რაც რეგისტრირებულია იუსტიციის სამინისტროს იმერეთის რეგიონალურ სამსახურში. ამ ბიუჯეტით გათვალისწინებულია მხოლოდ და მხოლოდ ადგილობრივი მნიშვნელობის ფუნქციების, ამოცანების და საკითხების დაფინანსება, რასაც ორგანული კანონის მე-7 და მე-19 მუხლები განსაზღვრავს და აკონკრეტებს. ამ კანონის მე-8 და მე-14 მუხლების საფუძველზე მინიჭებული უფლებამოსილების განსახორციელებლად რაიონსაც გააჩნია რაიონის ბიუჯეტი. სწორედ ამ ბიუჯეტიდან უნდა მოხდეს განათლების, სკოლამდელი დაწესებულებების, კულტურის, სპორტის და სხვა საკითხების დაფინანსება. თუ თვითმმართველობის ორგანო თვითონ შექმნის ასეთი დონის სასწავლებელს, ბიბლიოთეკას, კულტურულ და სპორტულ დაწესებულებებს, მაშინ იგი ვალდებულია თვითონ დააფინანსოს და შეინახოს ისინი. ორგანულ კანონში კი არ არის არცერთი მუხლი, რომელიც დაავალდებულებდა თვითმმართველობას შეესრულებინა სახელმწიფო ხელისუფლების მიერ შესასრულებელი ფუნქცია.

მოპასუხემ _ ზესტაფონის რაიონის გამგეობამ სარჩელი არ ცნო და მიუთითა, რომ ქვეყნის მასშტაბით საბიუჯეტო მოწყობა დღემდე «საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ» საქართველოს კანონის შესაბამისად ხორციელდება, რომლის თანახმადაც რაიონის სოფლებში განლაგებული საბიუჯეტო ორგანიზაციების დაფინანსება (მათ შორის განათლებისა და კულტურის) სოფლის საკრებულოების ბიუჯეტების მეშვეობით (გავლით) ხორციელდება. იმ სოფლებს, რომლებიც მცირე შემოსავლიანია და ვერ ავსებენ საბიუჯეტო ხარჯებს, რაიონის ბიუჯეტიდან რაიონის საკრებულოს გადაწყვეტილების საფუძველზე ეძლევათ ფულადი ასიგნებანი ტრანსფერის სახით. ხოლო იმ სოფლებს, სადაც მსხვილი სამრეწველო ორგანიზაციებია განლაგებული, უდგინდებათ საბიუჯეტო შემოსავლების მაღალი ნორმატივები იმის გათვალისწინებით, რომ მათ მიერ დაფინანსებული იქნეს საკრებულოს ტერიტორიაზე განლაგებული ყველა საბიუჯეტო ორგანიზაცია. «ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმარვთელობის შესახებ» საქართველოს ორგანული კანონის 35-ე მუხლის თანახმად «ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსავლების სახეები და ზღვრული განაკვეთები განისაზღვრება საქართველოს შესაბამისი კანონით», ხოლო 36-ე მუხლის შესაბამისად «ადგილობრივი ბიუჯეტიდან გაწეული აუცილებელი მინიმალური ხარჯების ასანაზღაურებლად სახელმწიფო უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მინიმალური დონის არსებობას, მასზე შემოსავლების წყაროების მიმაგრებით», «ადგილობრივი ბიუჯეტის მინიმალური ხარჯების დონე განისაზღვრება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი ნორმატივებით.» კანონის ამ მოთხოვნებმა დღის წესრიგში დააყენა ცვლილებები მომხდარიყო «საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ» საქართველოს კანონში, რაც დღემდე ვერ განხორციელდა. აღნიშნული ცვლილებები ითვალისწინებდა: ადგილობრივი ბიუჯეტის მინიმალური ხარჯების განსაზღვრას, მიზნობრივი ტრანსფერების განსაზღვრას, ბიუჯეტების ხარჯების გამიჯვნას სხვადსხვა დონის ბიუჯეტებს შორის, ბიუჯეტების შემოსავლების გამიჯვნას სხვადახსვა დონის ბიუჯეტებს შორის». აღნიშნული კანონპროექტი მართალია ვერ იქნა მიღებული, სამაგიეროდ მიღებულ იქნა ცვლილებები ორგანულ კანონში «ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ». კერძოდ, «2000 წლის 1 იანვრიდან ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავლების გამიჯვნას რაიონისა და მის შემადგენლობაში შემავალი ქალაქის, თაბის, დემის, სოფლის ბიუჯეტებს შორის რაიონის გამგეობის წარდგინებით განსაზღვრავს რაიონის საკრებულო».

ზესტაფონის რაიონის გამგეობამ განმარტა, რომ იხელმძღვანელა რა ზემოაღნიშული კანონებითა და, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს რეკომენდაციებით, რაიონის საკრებულოს წარუდგინა, როგორც 2000 წლის რაიონის ბიუჯეტის, ისე 2000 წლის ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსავლების გამიჯვნის თაობაზე გადაწყვეტილების პროექტი. სოფლის საკრებულოების მიხედვით დადგინდა ნორმატივები და გამოიყო ტრანსფერები იმ თვალსაზრისით, რომ სოფლის საკრებულოების ტერიტორიებზე არსებული ყველა საბიუჯეტო ორგანიზაციების დაფინანსება განხორციელდებოდა სოფლის ბიუჯეტის მეშვეობით. მათ შორის ... საკრებულოს პროექტით გათვალისწინებული იყო ნორმატივი 25%, ხოლო საკრებულომ მიზანშეწონილად ჩათვალა დარჩენოდა 30 პროცენტი, რაც დააფინანსებდა: განათლებას, კულტურას, მმართველობას და სპეცსახრებს.

ზესტაფონის რაიონული სასამართლოს 2000 წლის 17 ოქტომბრის გადაწყვეტილებით სარჩელი დაკმაყოფილდა. დადგენილ იქნა, რომ ... თემის საკრებულოს ტერიტორიაზე განთავსებულ სახელმწიფო საბიუჯეტო დაწესებულებათა მოსამსახურეების შრომითი ანაზღაურება ზესტაფონის რაიონის ადგილობრივი მმართველობის გამგეობის ბიუჯეტიდან უნდა განხორციელებულიყო. ზესტაფონის რაიონის გამგეობასვე დაეკისრა იმ თანხების გადახდა, რასაც მოსარჩელეები ითხოვდნენ.

აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა ზესტაფონის რაიონის გამგეობამ, რაც არ იქნა გაზიარებული ქუთაისის საოლქო სასამართლოს ადმინისტრაციული სამართლისა და საგადასახადო საქმეთა პალატის მიერ და 2001 წლის 18 ოქტომბრის განჩინებით უცვლელად დარჩა რაიონული სასამრათლოს გადაწყვეტილება.

ზესტაფონის რაიონის გამგეობა იმავე საფუძვლებით საკასაციო წესით ასაჩივრებს სააპელაციო სასამართლოს ზემოაღნიშნულ განჩინებას.

სამოტივაციო ნაწილი:

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციული და სხვა კატეგორიის საქმეთა პალატა გაეცნო საქმის მასალებს, შეამოწმა გასაჩივრებული განჩინების კანონიერება და დასაბუთებულობა, წარმოდგენილი საკასაციო საჩივრის საფუძვლიანობა და თვლის, რომ ზესტაფონის რაიონის გამგეობის საკასაციო საჩივარი საფუძვლიანია და უნდა დაკმაყოფილდეს, უნდა გაუქმდეს ქუთაისის საოლქო სასამართლოს ადმინისტრაციული სამართლისა და საგადასახადო საქმეთა პალატის 2001 წლის 18 ოქტომბრის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად უნდა დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს შემდეგ გარემოებათა გამო:

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება იურიდიულად არ არის საკმაოდ დასაბუთებული. სააპელაციო სასამრათლომ მოცემული დავის გადაწყვეტისას არ გამოიყენა კანონი, რომელიც უნდა გამოეყენებინა და არასწორად განმარტა კანონი. სააპელაციო სასამართლომ სათანადოდ არ გამოიკვლია და არ შეაფასა მტკიცებულებები, არ მოიწვია და საქმეში არ ჩააბა დაინტერესებული პირები.

სააპელაციო სასამართლომ არ გამოიყენა საქართველოს კანონი «განათლების შესახებ», საქართველოს 1999 წლის 28 დეკემბრის ორგანული კანონი ««ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ» საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის თაობაზე», ასევე, საქართველოს კანონი «საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებითა შესახებ».

«ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ» საქართველოს ორგანული კანონის მე-8 მუხლის 1-ლი პუნქტის «ი» ქვეპუნქტის თანახმად «განათლების, სკოლამდელი დაწესებულებების, ჯანმრთელობის დაცვის, კულტურის, სპორტისა და ტურიზმის საკითხების გადაწყვეტა ადგილობრივი მმართველობის (მოცემულ შემთხვევაში _ ზესტაფონის რაიონის) კომპეტენციაა». ამასთან, ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს, რომ «ამ მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული საკითხები ურთიერთშეთანხმებით შეიძლება გადანაწილდეს ადგილობრივი თვითმმართველობისა (... თემის, სოფ. ...) და მმართველობის (ზესტაფონის რაიონის) ორგანოებს შორის». საყურადღებოა ისიც, რომ ამ კანონის მე-7 მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად «ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისათვის ცალკეული ფუნქციბის გადაცემა დაიშვება მხოლოდ შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემასთან ერთად».

საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ სააპელაციო სასამართლომ არ გამოიკვლია და არ შეამოწმა აპელანტის _ ზესტაფონის რაიონის გამგეობის არგუმენტები, რომ ზესტაფონის რაიონის მცირეშემოსავლიან სოფლებს, რომლებიც ვერ ავსებენ საბიუჯეტო ხარჯებს, ზესტაფონის რაიონის ბიუჯეტიდან რაიონის საკრებულოს გადაწყვეტილების საფუძველზე ეძლევათ ფულადი ასიგნებანი მიზნობრივი ტრანსფერის სახით, ხოლო იმ სოფლებს, სადაც მსხვილი სახელმწიფო მნიშვნელობის სამრეწველო ორგანზიაციებია განლაგებული, უდგინდებათ საბიუჯეტო შემოსავლების მაღალი ნორმატივები იმის გათვალისწინებით, რომ მათ მიერ დაფინანსდეს თვითმმართველობის ორგანოების ტერიტორიაზე განლაგებული ყველა საბიუჯეტო ორგანიზაცია. სააპელაციო სასამართლომ შეფასება არ მისცა აპელანტის მოსაზრებას, რომ ... თემის საკრებულოსათვის რაიონის 2000 წლის ბიუჯეტის პროექტით გათვალისწინებული იყო ნორმატივი 25%-ის ოდენობით, მაშინ როცა 2000 წლის ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსავლების გამიჯვნის შესახებ რაიონის საკრებულოს გადაწყვეტილებით მიზანშეწონილად ჩაითვალა 30%-ის დატოვება, რაც დააფინანსებდა: 1. განათლებას _ 84,8 ათასი ლარით, 2. კულტურას _ 4,4 ათასი ლარით, 3. მმართველობას _ 8,2 ათასი ლარით, 4. სპეცსასხრებს _ 2,4 ათასი ლარით. აღნიშნული საკითხები სააპელაციო სასამართლომ საქმის ხელმეორედ განხილვის დროს უნდა გამოიკვლიოს და დაადგინოს, ჰქონდა თუ არა ... თემის საკრებულოს გამოყოფილი მიზნობრივი ტრანსფერი ან მაღალი ნორმატივები მის ტერიტორიაზე მდებარე სახელმწიფო მნიშვნელობის განათლების, კულტურისა და სხვა საბიუჯეტო ორგანიზაციების დასაფინანსებლად.

სააპელაციო სასამართლომ ასევე არ გამოიყენა ამ კანონის 37-ე მუხლი, ასევე, 47-ე მუხლის მე-4 პუნქტი, რომელიც 2000 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა და რომლის თანახმად «2000 წლის 1 იანვრიდან ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსავლების გამიჯვნას რაიონისა და მის შემადგენლობაში შემავალი ქალაქის, დაბის, თემის, სოფლის ბიუჯეტებს შორის რაიონის გამგეობის წარდგინებით განსაზღვრავს რაიონის საკრებულო».

საკასაციო სასამართლო სააპელაციო სასამართლოს ყურადღებას მიაქცევს იმ გარემოებას, რომ დღეისათვის თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოებს შორის უფლებამოსილებანი უფრო ნათლად არის გამიჯნული «ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ» საქართველოს ორგანულ კანონში 2001 წლის 2 აგვისტოს განხორციელებული ცვლილებებით, რომელთაც 2000 წლის სადავო ურთიერთობების მოსაწესრიგებლად მართალია სასამართლო ვერ გამოიყენებს, მაგრამ მათი გაცნობა სასამართლოს შესაძლებლობას მისცემს სწორად გადაწყვიტოს მოცემული დავა. კერძოდ, აღნიშნული კანონის მე-6¹ მუხლის მე-5 პუნქტი და მე-7 მუხლის მე-3 პუნქტი ხაზს უსვამს იმ გარემოებას, რომ «ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისათვის უფლებამოსილებათა დელეგირება დაიშვება მხოლოდ შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემით», ამასთან «ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა მიერ მათთვის დელიგირებულ უფლებამოსილებათა განუხორციელებლობის შემთხვევაში ამ უფლებამოსილებებს ახორციელებენ ადგილობრივი მმართველობის ორგანოები». ასევე, საყურდღებოა მე-8 მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტები, რომლებიც ზუსტად განსაზღვრავენ ადგილობრივი მმართველობის ორგანოს მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოსათვის უფლებამოსილებათა გადაცემის პირობებს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ საქმის ხელმეორედ განხილვისას სააპელაციო სასამართლომ უნდა გამოიყენოს «განათლების შესახებ» საქართველოს კანონის 19-ე, 21-ე, 22-ე, 23-ე, 34-ე, 35-ე, 36-ე და 43-ე მუხლები, რომლებიც განსაზღვრავენ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა უფლებამოსილებას განათლების სფეროში, სახელმწიფო ფინანსურ ნორმატივებსა და სახელმწიფო დაკვეთებს ამ სფეროში. სასამართლომ უნდა გამოიყენოს ასევე «საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ» საქართველოს კანონის მე-15, მე-16 და 29-37-ე მუხლები, რომლებიც განსაზღვრავენ ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლების განაწილებას სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის, ასევე, ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტების ხარჯების მიმართულებების გამიჯვნას სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის.

სააპელაციო სასამართლომ საქმის ხელმეორედ განხილვისას უნდა იმსჯელოს საქმეში ზესტაფონის რაიონის საკრებულოსა და იმ პირთა ჩაბმაზე, რომელთა სახელით მიუღებელი ხელფასების ანაზღაურების საკითხი დაყენებული აქვს ბაგა-ბაღის გამგეს, ბიბლიოთეკის გამგეს, სკოლის დირექტორს, მაშინ როცა მათზე გაცემული არ არის წარმომადგენლობა საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კანონმდებლობით დადგენილი წესით. საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის მე-2 და მე-3 მუხლების შესაბამისად მოსარჩელეებს უფლება აქვთ იდავონ სასამართლოში მხოლოდ მათი დარღვეული უფლებების და არა სხვა პირთა უფლებების აღსადგენად. თუ აღნიშნული უფლებამოსილება მოსარჩელეებს წესდებით ან დებულებით აქვთ მინიჭებული, ამ შემთხვევაში სასამართლო ვალდებულია გამოიყენოს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილი სავალდებულო მესამე პირების საქმეში ჩაბმის შესახებ.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ ზესტაფონის რაიონის გამგეობის საკასაციო საჩივარი საფუძვლიანია და ნაწილობრივ უნდა დაკმაყოფილდეს.

სარეზოლუციო ნაწილი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 1-ლი მუხლით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა :

1. ზესტაფონის რაიონის გამგეობის საკასაციო საჩივარი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდეს.

2. გაუქმდეს ქუთაისის საოლქო სასამართლოს ადმინისტრაციული სამართლისა და საგადასახადო საქმეთა პალატის 2001 წლის 12 ოქტომბრის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს.

3. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ გასაჩივრდება.