საქმე #ბს-512-499(კ-14) 09.07.2015 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: მაია ვაჩაძე, პაატა ქათამაძე

სხდომის მდივანი - ა. ვარდიძე;

კასატორი (მოსარჩელე) - შპს ,,…“

მოწინააღმდეგე მხარე (მოპასუხე) – ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულო

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა;

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 30.06.2014წ. განჩინება.

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

27.02.14წ. შპს ,,…“ სარჩელით მიმართა ახალციხის რაიონულ სასამართლოს მოპასუხის ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიმართ, საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-113 და საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-119 ბრძანებების ბათილად ცნობის მოთხოვნით.

მოსარჩელემ აღნიშნა, რომ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ეკონომიკისა და ინფრასტრუქტურის განვითარების სამსახურის 13.02.2104წ. შემოწმების №5 აქტის საფუძველზე, ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2104წ. №1-113 ბრძანებით დაიწყო ადმინისტრაციული წარმოება შპს ,,…“ მიერ სანებართვო პირობების დარღვევასთან დაკავშირებით და ამავე დღეს ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულომ გამოსცა №1-119 ბრძანება შპს ,,…“ სანებართვო პირობების დარღვევისათვის დაჯარიმების შესახებ, კომპანია დაჯარიმდა - 2000 ლარით. აღნიშნული ადმინისტრაციული აქტების გამოცემისას არსებითად დაირღვა მისი გამოცემის კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნები, კერძოდ, ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულომ სამშენებლო სამართალდარღვევა განიხილა ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების წესით მაშინ, როდესაც ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის“ კოდექსის 25-ე მუხლით დადგენილია სპეციალური წესი სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეებისათვის. მოსარჩელემ მიუთითა ,,ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 7.8 მუხლზე და აღნიშნა, რომ სამშენებლო სამართალდარღვევათა საქმეების წარმოების წესი გამორიცხავს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოქმედებას და ამ დროს გამოყენებულ უნდა იქნეს ,,პროდუქტის უსართხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსით“ გათვალისწინებული წესები.

ახალციხის რაიონული სასამართლოს 02.04.2014. გადაწყვეტილებით შპს ,,…“ სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ, ბათილად იქნა ცნობილი ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-113 ბრძანება შპს ,,…“ მიერ სანებართვო პირობების დარღვევასთან დაკავშირებული სამშენებლო სამართალდარღვევის ადმინისტრაციული საქმის წარმოების დაწყების შესახებ, საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-119 ბრძანება შპს ,,…“ მიერ სანებართვო პირობების დარღვევისათვის დაჯარიმების შესახებ და ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დაევალა საქმის გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა. სასამართლომ მიუთითა ზაკ-ის 72-ე და 107.1 მუხლზე, ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუაფლი მიმოქცევის კოდექსის“ 1-ელ, 25.1 და 25.13 მუხლებზე და აღნიშნა, რომ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ ადმინისტრაციული წარმოება ჩატარდა კანონმდებლობის მოთხოვნების დარღვევით. აღნიშნულ ნორმებში ცალსახად არის განსაზღვრული, რომ ადმინისტრაციული აქტი ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების საფუძველზე გამოიცემა მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული კანონით. ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი“ აღნიშნულს არ ითვალისწინებს. შესაბამისად, უნდა ჩატარებულიყო მარტივი ადმინისტრაციული წარმოება.

ახალციხის რაიონულმა სასამართლომ ასევე მიუთითა, ზაკ-ის მე-2 მუხლის 1-ლი ნაწილის ,,ბ“ ქვეპუნქტზე, 75-ე მუხლზე და აღნიშნა, რომ გარდა ზაკ-ის აღნიშნული მუხლების იმპერატიული მოთხოვნისა ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის“ კოდექსი ითხოვს ზედამხედევლობის ორგანოს მიერ საქმის განხილვის ადგილის, თარიღის, დროისა და საქმის განმხილველი თანამდებობის პირის ვინაობის შესახებ დამრღვევის ინფორმირებას. საქმის მასალებით, უდავოდ დადგენილია, რომ შპს ,,…“ ცნობილი არ ყოფილა ზემოაღნიშნულის შესახებ, რის გამოც სასამართლომ მიიჩნია, რომ სადავო აქტები გამოცემული იყო ზაკ-ის 53-ე, 96-ე და 98-ე მუხლების დარღვევით.

ახალციხის რაიონული სასამართლოს 02.04.2014. გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა შპს ,,…“.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 30.06.2014წ. განჩინებით შპს ,,…“ სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა, უცვლელად დარჩა ახალციხის რაიონული სასამართლოს 02.04.2014წ. გადაწყვეტილება. სააპელაციო სასამართლომ აღნიშნა, რომ სააპელაციო საჩივრის შესაბამისად, სადავოდ არ არის გამხდარი პირველი ინსტანციის მიერ დადგენლი არცერთი ფაქტობრივი გარემოება, საპელაციო საჩივარი აგებულია გადაწყვეტილების სამართლებრივ შეფასებაზე. სააპელაციო პალატამ არ გაიზიარა აპელანტის მოსაზრება, რომ აქტის ფორმალური უკანონობა არ უკავშირდება მხოლოდ პროცედურულ არაარსებით ხარვეზს, რომელსაც დამატებითი ფაქტობრივი გარემოებების მოკვლევით ადმინისტრაციული ორგანო ხელახალი წარმოების საშუალებით აღმოფხვრის და განმარტა, რომ აქტის ფორმალური კანონიერება მთლიანად დამოკიდებულია აქტის გამოცემის პროცესთან, პროცესუალურ მხარესთან, რომელიც ნებისმერი აქტის გამოცემას ახლავს თან. ამდენად, ფორმალური მხარის კანონიერად წარმოება მატერიალური თვალისაზრისით მომავალში გამოსაცემი კანონიერი აქტის საფუძველია. წარმოუდგენელია სასამართლოს მხრიდან ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის ერთ-ერთი სახის - ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის სრულყოფილი სამართლებრივი შეფასება მოხდეს იმ პირობებში, როდესაც დარღვეულია იმ აქტის გამოცემის ის პროცედურული მხარე, რომელიც საბოლოო ჯამში შესაძლებელია მიდის აქტის მატერიალურ კანონიერებამდე, ხოლო შემდეგ კი, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერებამდე. სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ აპელანტს - შპს ,,…“ სამართალწარმოების არცერთ ეტაპზე სადავოდ არ გაუხდია ბორჯომის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ეკონომიკისა და ინფრასტრუქტურის განვითარების სამსახურის 13.02.14 №5 შემოწმების აქტი, რომელიც საფუძვლად დაედო ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემას მატერიალური თვალსაზრისით. აღნიშნული შემოწმების აქტი დღეის მდგომარეობით ძალაშია, უფრო მეტიც სადავო არ არის ის გარემოება, რომ შპს-ს კანონით დადგენილი წესითა და ვადაში არ მიუმართავს ადმინისტრაციული ორგანოსთვის შენობის ექსპუატაციაში მიღების მოთხოვნით. ასეთ პირობებში უსაფუძვლოა აპელირება იმაზე, რომ სასამართლოს უნდა ეხელმძღვანელა ასკ-ის 32.1 მუხლით გათვალისწინებული მოცემულობით.

სააპელაციო პალატამ გაიზიარა რაიონული სასამართლოს მითითება და შეფასება ზაკ-ის 1-ლი, 72-ე, 107-ე მუხლებთან დაკავშირებით და განმარტა, რომ ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციულ წარმოებასთან დაკავშირებით გადაწყვეტილების მიღებისას ცალკე ადმინისტრაციული წარმოება არ დაიწყება, თუ კანონით სხვა რამ არ არის გათვალისწინებული. ვინაიდან სადავო სამართლებრივი საკითხის ბუნებიდან გამომდინარე, წარმოუდგენელია დავის სამართლებრივი გადაწყვეტა ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ იგნონირებით, საფუძვლიანია რაიონული სასამართლოს დასკვნა იმასთან დაკავშირებით, რომ ადმინისტრაციული აქტი ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების საფუძველზე გამოიცემა მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული კანონით, ხოლო რამდენადაც ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი“ აღნიშნულს არ ითვალისწინებს, უნდა ჩატარებულყო მარტივი ადმინისტრაციული წარმოება. გარდა ზემოაღნიშნულისა, გათვალისწინებული უნდა იქნეს ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ კონკრეტული მოთხოვნა, როგორიცაა ზედამხედველობის ორგანოს მხრიდან დამრღვევის ინფორმირება, საქმის განხილვის ადგილი, თარიღი, დრო და საქმის განმხილველი თანამდებობის პირის ვინაობა. სააპელაციო პალატამ მიუთითა, რომ დაჯარიმების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებული იყო სულ მცირე მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარების გზით გამოეკვლია საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიეღო ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 30.06.2014წ. განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა შპს ,,…“. კასატორმა აღნიშნა, რომ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-119 ბრძანების ნაწილში სასამართლოს მიერ ასკ-ის 32.4 მუხლზე მითითება და ადმინისტრაციული ორგანოსათვის საქმის გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი აქტის გამოცემის დავალება არასწორია. კასატორს მიაჩნია, რომ ამ შემთხვევაში სასამართლომ გამოიყენა კანონი, რომელიც არ უნდა გამოეყენებინა, ვინაიდან კასატორის განმარტებით, აღნიშნული მუხლის საშუალებით სასამართლო ვალდებულს ხდის ადმინისტრაციულ ორგანოს გამოიკვლიოს და შეაფასოს ფაქტობრივი გარემოებები სრულყოფილად, ჩაატაროს ხელახალი ადმინისტრაციული წარმოება. მოცემული მუხლით აქტის გაუქმება სამართლებრივად გამართლებულია მხოლოდ მაშინ, როდესაც უფლებამოსილი ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ წარმოებას ატარებს არასრულფასოვნად - ფაქტობრივი გარემოებების არასათანადო გამოკვლევით. ასეთ შემთხვევაში, გამოცემული აქტის გასაჩივრებისას საქმის განმხილველი სასამართლო თავად არ იკვლევს ფაქტობრივ გარემოებებს, აბათილებს აქტს სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად და ავალებს ორგანოს ჩაატაროს სრულყოფილი წარმოება, სათანადოდ და კვალიფიციურად გამოიკვლიოს ფაქტობრივი გარემოებები და გამოსცეს ახალი აქტი. განსახილველ შემთხვევაში, სახეზეა აქტის ასკ-ის 32.1 მუხლით ბათილობის უპირობო საფუძველი. კასატორი თვლის, რომ სადავო აქტი გამოცემულია არა ფაქტობრივი გარემოებების სათანადო მოკვლევის გარეშე, არამედ არსებითი დარღვევით - არასათანადო ადმინისტრაციული წარმოების შედეგად, რაც მისი გაუქმების აბსოლუტური საფუძველია. აქტის ხელახალი ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარებით გამოსწორება შეუძლებელია. სასამართლომ მხოლოდ მაშინ შეიძლება დაუბრუნოს საკითხი ადმინისტრაციულ ორგანოს განსახილველად, როდესაც ადმინისტრაციული წარმოება ტარდება სათანადო წესით, თუმცა საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებების გამოუკვლევად, არასრულფასოვნად. კასატორს მიაჩნია, რომ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-119 სადავო აქტი კომპანიის მიერ სანებართვო პირობების დარღვევისათვის დაჯარიმების შესახებ არის კანონსაწინააღმდეგო, ვინაიდან იგი გამოიცა არასათანადო ადმინისტრაციული წარმოების სახით და პირდაპირ და უშუალო ზიანს აყენებს კომპანიის კანონიერ ინტერესს.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების და საკასაციო საჩივრის საფუძვლების შესწავლის, მხარეთა ახსნა-განმარტებების მოსმენის შედეგად თვლის, რომ საკასაციო საჩივარი არ უნდა დაკმაყოფილდეს შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქმეზე დადგენილად არის ცნობილი, რომ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 01.09.2011წ. №1-564 ბრძანებით გაიცა ნებართვა ქ. ბორჯომში, … შპს ,,…“ კუთვნილ მიწის ნაკვეთზე სერვისცენტრის მშენებლობაზე. ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარის მიერ 01.09.2011 წ. გაცემული №62 მშენებლობის ნებართვის თანახმად, შპს ,,…“ ვალდებული იყო მშენებლობა დაესრულებინა მშენებლობის ნებართვაში მითითებულ ვადაში (2012 წლის 1 ივნისამდე) და შენობა-ნაგებობის ექსპლუატაციაში მისაღებად 6 თვის განმავლობაში მიემართა ნებართვის გამცემი ორგანოსათვის. ბორჯომის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ეკონომიკისა და ინფრასტრუქტურის სამსახურის თანამშრომლების მიერ 13.02.2014წ. შედგა შემოწმების №5 აქტი, რომლის თანახმად შპს ,,…“ დაარღვია პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის მოთხოვნები, კერძოდ, მშენებლობის დასრულების შემდგომ მშენებლობის გამცემ ორგანოში დადგენილ ვადაში არ წარდგენილა ობიექტის ექსპლუატაციაში მიღების შესახებ განცხადება. ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-113 ბრძანებით დაიწყო ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოება შპს ,,…“ მიერ ქ. ბორჯომში, ... (ნაკვეთის №…), … სერვისცენტრის მშენებლობის სანებართვო პირობების დარღვევასთან დაკავშირებით. საქმის მასალებით აგრეთვე დასტურდება, რომ ადმინისტრაციული საქმის წარმოების დაწყების შესახებ აღნიშნული ბრძანების ჩაბარებაზე შპს ,,…“ 13.02.2014წ. უარი განაცხადა. აღნიშნულის შემდგომ, 13.02.2014წ. ბრძანებით კომპანია დაჯარიმდა 2 000 (ორი ათასი) ლარით ... სერვისცენტრის სანებართვო პირობების დარღვევისათვის.

სამშენებლო სამართალდარღვევის ადმინისტრაციული საქმის წარმოების დაწყება, ადმინისტრაციული წარმოების სახე დადგინდა შპს ,,…“ მიერ სანებართვო პირობების დარღვევასთან დაკავშირებული სამშენებლო სამართალდარღვევის ადმინისტრაციული საქმის წარმოების დაწყების შესახებ“ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.14წ. №1-113 ბრძანებით. მართალია ხსენებული ბრძანების ბათილად ცნობის ნაწილში სასამართლო გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გასაჩივრებული არ არის, კასატორი ითხოვს სააპელაციო სასამართლოს განჩინების გაუქმებას იმ ნაწილში, რომლითაც უცვლელად დარჩა პირველი ინსტანციის სასამართლოს გადაწყვეტილება შპს ,,…“ მიერ სანებართვო პირობების დარღვევისათვის დაჯარიმების შესახებ ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.14წ. №1-119 ბრძანების ბათილად ცნობასა და საკრებულოსათვის საქმის გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალების ნაწილში და ამ ნაწილში მოთხოვნის სრულად დაკმაყოფილებას. ამასთანავე, იმის გათვალისწინებით, რომ საკასაციო მოთხოვნას - ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.14წ. №1-119 ბრძანების ბათილად ცნობას, ასკ-ის 32.4 მუხლის გამოყენების დაუშვებლობას, სადავო ბრძანების ასკ-ის 32.1 მუხლის საფუძველზე ბათილად ცნობის მოთხოვნას საფუძვლად უდევს კასატორის მოსაზრება საკრებულოს სადავო 13.02.14წ. №1-119 ბრძანების ადმინისტრაციული წარმოების სახის დარღვევით გამოცემა, საკასაციო სასამართლოში არსებული დავის ფარგლებში უნდა გაირკვეს 13.02.14წ. №1-119 ბრძანების გამოსაცემად ჩატარებული პროცედურები, ადმინისტრაციული წარმოების სახეობა.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციული წარმოება მოიცავს ადმინისტრაციული ორგანოს ნებისმიერ ქმედებას, რომელიც მიმართულია ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოსაცემად. ადმინისტრაციული წარმოების დაწყებამდე, ადმინისტრაციული ორგანო იღებს გადაწყვეტილებას, რომლითაც განსაზღვრავს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისათვის გამოსაყენებელი სახის წარმოებას. პროცედურული წესების დადგენა და შესრულება უზრუნველყოფს პირთა ინტერესების დაცვას და თავად პროცესის გამჭვირვალობას. უმეტეს შემთხვევაში, ადმინისტრაციულ ორგანოს წინასწარ აქვს კანონით განსაზღვრული ადმინისტრაციული წარმოების ის სახე, რომელიც უნდა იქნეს გამოყენებული კონკრეტული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას. მაგრამ ზოგიერთ შემთხვევაში, ადმინისტრაციულ ორგანოს აქვს შესაძლებლობა თავად აირჩიოს ადმინისტრაციული წარმოების სახეობა. ასეთ შემთხვევაში ადმინისტრაციული ორგანო წინასწარ გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, რომლითაც განისაზღვრება ადმინისტრაციული წარმოების სახე. ,,პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25.1 მუხლის თანახმად, სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოებისას სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო ხელმძღვანელობს ამ კანონით და საქართველოს სხვა საკანონმდებლო აქტებით. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მარტივი წარმოების ნაცვლად ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარება მოცემულ შემთხვევაში არ ადასტურებს მოსარჩელის უფლების დარღვევას, ვინაიდან ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების სტანდარტი აღემატება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების სტანდარტს, უკანასკნელისაგან განსხვავებით ის დამატებით ითვალისწინებს წარმოების მონაწილის უფლების დაცვის გარანტიას - ზეპირი მოსმენის ჩატარებას. ამდენად, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მარტივი წარმოების ნაცვლად ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარების დადგენა არ ადასტურებს მოსარჩელის მხარის უფლების შელახვას. ზაკ-ის 60¹.2 მუხლის დებულება იმის შესახებ, რომ წარმოების სახის დარღვევა იწვევს სადავო აქტის გაუქმებას, ითვალისწინებს ისეთ შემთხვევას, როდესაც ადგილი აქვს დადგენილი წარმოების ნაცვლად ისეთი წარმოების ჩატარებას, რომელიც მხარის უფლების დაცვის ნაკლებ გარანტიებს ითვალისწინებს, რასაც მოცემულ შემთხვევაში ადგილი არ აქვს.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ გადაწყვეტილების მიღების წესი ზეგავლენას ახდენს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის შინაარსზე, ზოგ შემთხვევაში სწორედ პროცედურის დაცვა განაპირობებს სწორი გადაწყვეტილების მიღებას, პროცედურული სამართლიანობა და წესრიგი უფლების დაცვის არსებითი ელემენტია. ზაკ-ი ითვალისწინებს ადმინისტრაციული წარმოების სამ ძირითად სახეს (მარტივი, ფორმალური, საჯარო), არსებობს აგრეთვე სხვა სპეციალური წარმოებები (წარმოება კოლეგიურ ადმინისტრაციულ ორგანოში, ადმინისტრაციულ საჩივართან დაკავშირებული წარმოება, დამოუკიდებელი ორგანოს ადმინისტრაციული წარმოება). ერთი და იგივე აქტის გამოყენებაზე დაუშვებელია ერთზე მეტი წარმოების სახის გამოყენება. თუმცა არ არის გამორიცხული ცალკეულ წარმოებაში კომბინირებული ელემენტების გამოყენება (ასე მაგ. ადმინისტრაციულ საჩივარზე წარმოება მოიცავს მარტივი და ფორმალური წარმოების ელემენტებს). ცალკეულ ნორმატიულ აქტებში, მოწესრიგების სფეროს თავისებურებების გათვალისწინებით, შესაძლებელია სპეციფიური პროცედურული წესების შემოღება. მარტივი ადმინისტრაციული წარმოება ადმინისტრაციული წარმოების მთავარი, საბაზო სახეა, მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების წესები გამოიყენება ყველა ადმინისტრაციული წარმოების დროს, გარდა იმ გამონაკლისებისა, რომელიც კანონით არის დადგენილი. იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი სხვა ადმინისტრაციული წარმოების სახით გამოიცემა (მაგ. ფორმალური წარმოებით), გამოიყენება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების მრავალი დებულება (მხარის ადმინისტრაციულ წარმოებაში ჩაბმის, წარმოების მასალების გაცნობის, საკუთარი მოსაზრების, მტკიცებულებების წარდგენის და სხვ. დებულებები). ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების წესის საფუძველზე აქტი გამოიცემა მხოლოდ კანონით ზუსტად განსაზღვრულ შემთხვევაში. ფორმალური წარმოება ძირითადად მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების ბაზაზეა აგებული, ფორმალური წარმოების ის საკითხები, რომლებიც არ არის გათვალისწინებული ზაკ-ის მე-8 თავით („ფორმალური წარმოება“), წესრიგდება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების დებულებებით. ფორმალური წარმოების პროცედურა უფრო მეტად არის ფორმალიზებული, მას ზოგჯერ კვაზი სასამართლო წარმოებას უწოდებენ, ფორმალური წარმოების დროს სავალდებულო წესით ხდება ზეპირი მოსმენის ჩატარება, მარტივისგან განსხვავებით, ფორმალური წარმოების დროს მოწმე, ექსპერტი ვალდებულია მისცეს ჩვენება და სხვ.. მარტივი წარმოებისაგან განსხვავებით ფორმალური წარმოების ძირითადი ნიშანი არის საქმის გადაწყვეტა ზეპირი მოსმენით. ამდენად, მარტივ ადმინისტრაციულ წარმოებასთან შედარებით ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოება მხარის უფლების დაცვის მეტ სტანდარტს ითვალისწინებს. შესაბამისად, ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარებით მხარის უფლება არ შეზღუდულა, ზაკ-ის 60¹ მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, ადმინისტრაციული წარმოების სახის დარღვევა იწვევს აქტის ბათილად ცნობას იმ შემთხვევაში, უკეთუ არასათანადო ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარების შედეგად დაირღვა რაიმე პროცედურული გარანტია, მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების ნაცვლად ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარებით აღნიშნულს ადგილი არ ჰქონია. ზაკ-ის 60¹.2 მუხლით გათვალისწინებული აქტის ბათილობის პირობა სახეზე იქნებოდა ფორმალურის ნაცვლად მარტივი წარმოების ჩატარების შემთხვევაში. ზაკ-ის 72.2 მუხლის შესაბამისად, მარტივი ადმინისტრაციული წარმოება ტარდება თუ კანონმდებლობით არ განისაზღვრება აქტის გამოცემის მიზნით ჩასატარებელი ადმინისტრაციული წარმოების სახეობა. „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ საქართველოს კანონის 26⁴ მუხლში, რომელიც ეხება მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესს, აღნიშნულია, რომ მშენებლობის ნებართვის გაცემა ხორციელდება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოებით. მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009 წ. №57 დადგენილებით, მშენებლობის ნებართვა გაიცემა სამ სტადიად, რომელთაგან თითოეულზე მიმდინარეობს დამოუკიდებელი ადმინისტრაციული წარმოება. მხოლოდ წინა სტადიით გათვალისიწინებული ადმინისტრაციული წარმოების დასრულებისა და დადებითი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის შემდეგ ნებართვის მაძიებელს შეუძლია მოითხოვოს შემდგომი სტადიის ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება (37-ე მუხლი). განსახილველ შემთხვევაში, მშნებელობის ნებართვა გაცემულია ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 01.09.2011წ. №564 ბრძანებით. ამასთანავე სადავო ურთიერთობა გაცდენილია ნებართვასთან დაკავშირებულ სამართლებრივ პროცედურებს, დავა არც შენობა-ნაგებობის ვარგისიანად აღიარებას (ექსპლუატაციაში მიღებას) ეხება, რომელიც „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 97.1 მუხლის თანახმად, ასევე მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების წესით ხდება. დავის საგანია ექსპლუატაციაში მიღების პირობების დარღვევის გამო „პროდუქტის უსაფრთხოების და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 45.1 მუხლის „ა.ა“ ქვეპუნქტის საფუძველზე შპს ,,…“ დაჯარიმება. „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25-ე მუხლის მე-13 ნაწილი სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეზე ითვალისწინებს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საკითხის ზეპირ სხდომაზე განხილვას, შეიცავს მხარის სხდომაზე მოწვევის, დამრღვევისათვის უწყებით საქმის განხილვის ადგილის, თარიღის, დროის და საქმის განმხილველი თანამდებობის პირის ვინაობის შესახებ შეტყობინების დებულებებს. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ცალკე გასაჩივრებას არ ექვემდებარება ადმინისტრაციული წარმოების საკითხთან დაკავშირებით მიღებული ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილება, გარდა იმ შემთხვევისა, თუ ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული კანონით ან შესაბამისი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტისაგან დამოუკიდებლად არღვევს პირის უფლებას ან კანონიერ ინტერესს. ამასთანავე, ზაკ-ით დადგენილი პროცედურები იმ შემთხვევაში გამოიყენება, თუ სპეციალური კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს სპეციალურ რეგულაციას. განსახილველ შემთხვევაში წარმოების საკითხები მოწესრიგებულია „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსით“, რომელიც ითვალისწინებს სპეციალურ პროცედურულ წესებს, რის გამო ხსენებული კოდექსის 45-ე მუხლის „ა.ა“ ქვეპუქტით გათვალისწინებულ სამართალდარღვევასთან დაკავშირებით საქმის წარმოების დაწყება არ საჭიროებდა ზაკ-ით გათვალისწინებული მსგავსი წარმოების სახეობის განსაზღვრას, მისი სასამართლოში გასაჩივრების მითითებას.

საკასაციო პალატა თვლის, რომ მოსარჩელის უფლება დაირღვა არა ფორმალური წარმოების ჩატარებით, არამედ იმით, რომ სადავო აქტის გამოცემა მოხდა წარმოების წესების სრული იგნორირებით. კერძოდ, საქმის მასალებით დასტურდება, რომ შემოწმება, სხდომის შესახებ შეტყობინების ჩაბარება, სხდომაზე საკითხის განხილვა, გადაწყვეტილების მიღება მოხდა ერთ დღეს (13.02.2014წ.), რაც თავისთავად ნათელს ხდის აქტის დადგენილი პროცედურების დარღვევით მიღებას. მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით (ზაკ-ის 110-ე მუხ.) ზეპირი მოსმენის ჩატარების დრო წინასწარ უნდა ეცნობოს წარმოებაში ჩართულ ყველა დაინტერესებულ მხარეს, რისთვისაც თითოეულ მათგანს გადაეცემა წერილობითი მოსაწვევი სხდომის გამართვამდე არაუგვიანეს 7 დღისა. შეტყობინების ჩაბარების დღესვე სხდომის ჩატარება ადასტურებს იმას, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ არ უზრუნველყო დაინტერესებული პირის წარმოებაში მონაწილეობა, არ მიაწოდა წარმოებასთან დაკავშირებული ყველა აუცილებელი ინფორმაცია. ფორმალურ ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილეობა დაინტერესებული პირის უფლებაა და არა მოვალეობა, მათი სხდომაზე არგამოცხადება არ აჩერებს წარმოებას, ამასთანავე, ადმინისტრაციული წარმოების ყველა ეტაპის ერთ დღეში დასრულება ცხადად ადასტურებს იმას, რომ მხარეს არ მიეცა წარმოებაში ისეთი უფლებების რეალიზაცია, როგორიცაა წარმოების მასალების გაცნობა, საკუთარი მოსაზრების, მტკიცებულებების წარმოდგენა და სხვ.. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ წარმოების ჩატარების კანონისმიერი ვალდებულების დაცვა პირდაპირ არის დაკავშირებული პირის უფლებების რეალიზაციასთან. პროცედურული უფლებების კანონით დადგენილი ფორმით რეალიზაცია აძლევს პირს შესაძლებლობას დაიცვას ან აღადგინოს თავისი მატერიალური უფლებები. „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25.13 მუხლი ითვალისწინებს ორთვიან ვადას სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეზე შემოწმების აქტის შედგენიდან დადგენილების მიღებამდე. მოტივირებული საფუძვლით შესაძლებელია ამ ვადის კიდევ ორი თვით გაგრძელება. მოცემულ შემთხვევაში შემოწმების აქტის შედგენის დღესვე (13.02.14წ.) გამოიცა ბრძანება ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების შესახებ და იმავე დღეს (13.02.14წ.) გამოიცა ბრძანება კომპანიის დაჯარიმების შესახებ, რაც ადასტურებს ადმინისტრაციულ ორგანოს მიერ აქტის საქმის გარემოებათა გამოკვლევის გარეშე გამოცემას. აქტის გამოცემის სავალდებულო პირობაა საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოების გამოკვლევა, გადაწყვეტილების მიღება ამ გარემობათა შედარების შემდეგ. ამდენად, მოცემულ შემთხვევაში არსებობდა სადავო აქტის ბათილად ცნობის საფუძველი კანონიერების ფორმალური ასპექტის გამო. დავა აქტის ფორმალურ კანონიერებაზე არ გამორიცხავს ასკ-ის 32.4 მუხლის საფუძველზე ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გაუქმების შესაძლებლობას.

ასკ-ის 32.4 მუხლის მიხედვით, სასამართლო დავის გადაუწყვეტლად ბათილად ცნობს აქტს იმ შემთხვევაში, უკეთუ აშკარაა, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ საკითხის გადაწყვეტისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოების გამოკვლევის გარეშე მიიღო გადაწყვეტილება. სადავო ადმინისტრაციული აქტების - ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-113 და ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 13.02.2014წ. №1-119 ბრძანებების ერთსა და იმავე დღეს მიღება ადასტურებს საკითხისადმი ადმინისტრაციული ორგანოს ზედაპირულ დამოკიდებულებას, გადაწყვეტილების ნაჩქარევად მიღებას, მით უფრო ფორმალური ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარების პირობებში, რომელიც ითვალისწინებს მხარის დამატებით პროცედურულ გარანტიებს. პირველი ინსტანციის სასამართლომ, ადმინისტრაციული წარმოების წესების დარღვევის გამო, საკითხი ხელახლა განსახილველად დაუბრუნა ადმინისტრაციულ ორგანოს - ბორჯომის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს, სასამართლომ ადმინისტრაციულ ორგანოს დაავალა საქმის გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა. საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ პროცესუალური საკითხი უკავშირდება საქმის ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილ დადგენას და მათ სრულად გამოკვლევასა და შესწავლას. დაუსაბუთებელია კასატორის მოსაზრება პროცედურული ხარვეზის გამოსწორების შეუძლებლობის და ამის გამო ასკ-ის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის ნაცვლად სადავო ურთიერთობების 32-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის საფუძველზე გადაწყვეტის შესახებ. ასკ-ის 32.4 მუხლის საფუძველზე აქტის ბათილად ცნობა და ადმინისტრაციული ორგანოსათვის ახალი აქტის გამოცემის დავალება გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კანონმდებლობით დადგენილი პროცედურების დაცვით საქმის გარემოებათა ყოველმხრივი გამოკვლევის და შეფასების შემდეგ ახალი აქტის გამოცემას, თავის მხრივ სრულყოფილი გამოკვლევა შეუძლებელია მხარისათვის შუამდგომლობათა აღძვრის, მტკიცებულებათა წარმოდგენის, სხდომაზე დასწრების, გასაჩივრების და სხვა უფლებების უზრუნველყოფის გარეშე, რომელიც საბოლოო ჯამში უზრუნველყოფს საქმეზე სამართლიანი გადაწყვეტილების მიღებას. ამდენად, ადმინისტრაციული წარმოების სწორი, სრულყოფილი ჩატარება, სათანადო პროცედურის დაცვით გადაწყვეტილების მიღება განაპირობებს წარმოების ჩატარების შედეგად გამოცემული აქტის კანონიერებას.

სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო დამრღვევის მიმართ სამართალდარღვევის საქმიანობის წარმოებას იწყებს მითითების გაცემით. მითითებით განსაზღვრული ვადის გასვლის შემდეგ სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო ამოწმებს დამრღვევს, რაზეც დგება შემოწმების აქტი, რომელშიც აისახება ობიექტის ფაქტობრივი მდგომარეობა მითითების პირობებთან მიმართებაში („პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25-ე მუხლის მე-2, მე-5 ნაწილები). ამასთანავე კანონმდებლობა საგამონაკლისო წესით ითვალისწინებს აგრეთვე მითითების გაცემის გარეშე, პირდაპირ შემოწმების აქტის შედგენით სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოების დაწყებას. „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევვის კოდექსის“ 25.23 მუხლი ასეთ შემთხვევათა შორის ითვალისწინებს დადგენილ ვადაში იმ ობიექტის ექსპლუატაციაში მისაღებად განცხადების წარუდგენლობას, რომლის მშენებლობაც დამთავრებულია (25.23 მუხლი „ვ“ ქვეპუნქტი). ამდენად, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოსაცემად ახალი წარმოების დაწყება გულისხმობს ახალი შემოწმების აქტის შედგენას. სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრება იმასთან დაკავშირებით, რომ სამართალწარმოების არცერთ ეტაპზე სადავო არ გამხდარა ბორჯომის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ეკონომიკისა და ინფრასტრუქტურის განვითარების სამსახურის თანამშრომლების მიერ შედგენილი 13.02.14წ. №5 შემოწმების აქტი არ ადასტურებს მის საფუძველზე გამოცემული საკრებულოს სადავო 13.02.14წ. №1-119 ბრძანების მატერიალურ კანონიერებას. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ შემოწმების აქტი არის შუალედური აქტი, რომელიც არ იწვევს უშუალო სამართლებრივ შედეგს, შესაბამისად არ დაიშვება მისი გასაჩივრება, შემოწმების აქტის მეშვეობით ხდება სამშენებელო სამართალდარღვევის ფიქსაცია, რის საფუძველზე სამართალდარღვევასთან დაკავშირებით შემდგომ გამოიცემა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, ასეთად ვერ იქნება მიჩნეული შემოწმების აქტი. შესაბამისად უსაფუძვლოა გასაჩივრებულ განჩინებაში შემოწმების აქტის ძალაში ყოფნაზე მითითება. ამდენად, საქმის გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება გულისხმობს აქტის გამოსაცემად ახალი წარმოების დაწყებას, ახალი შემოწმების აქტის შედგენას.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო იზიარებს რა სააპელაციო პალატის მოსაზრებას იმასთან დაკავშირებით, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ არ დაიცვა კანონმდებლობის მოთხოვნები ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარებასთან დაკავშირებით, თვლის, რომ სააპელაციო სასამართლოს განჩინება, სამოტივაციო ნაწილის ცალკეული ხარვეზების მიუხედავად, არსებითად სწორია, გასაჩივრებულ განჩინებას საფუძვლად არ უდევს კანონის დარღვევა, რაც სსკ-ის 410-ე მუხლის თანახმად, საკასაციო სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საფუძველია.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 1-ლი მუხლის მე-2 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 390-ე, 399-ე, 410-ე მუხლებით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. შპს ,,…“ საკასაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდეს. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 30.06.2014წ. განჩინება;

2. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე: ნ. სხირტლაძე

მოსამართლეები: მ. ვაჩაძე

პ. ქათამაძე