საქმე N:ბს-582-575(კ-15)

№ბს-582-575(კ-15) 11 თებერვალი, 2016 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

მაია ვაჩაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

ნუგზარ სხირტლაძე, ვასილ როინიშვილი

საქმის განხილვის ფორმა _ ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი _ ბ. ს-ე

მოწინააღმდეგე მხარეები _ საქართველოს მთავრობა; საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისია; საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტი

მესამე პირი - ააიპ ...

გასაჩივრებული განჩინება _ თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 16 ივლისის განჩინება

დავის საგანი _ გადაწყვეტილების მიღებიდან არა უგვიანეს 6 თვისა კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავების დავალება, აღნიშნული წესის შეთანხმება საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2013 წლის 24 ოქტომბერს ბ. ს-ემ სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხეების - საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტისა და საქართველოს მთავრობის მიმართ.

მოსარჩელის განმარტებით, „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი ვალი აღიარებულ იქნა სახელმწიფო საშინაო ვალად. ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დაევალა 1998 წლის 1 სექტემბრამდე შეემუშავებინა ამ ვალის დაფარვის წესი და შეეთანხმებინა საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან. მოპასუხეთა მხრიდან დღემდე შეუსრულებელია კანონისმიერი ვალდებულება. ამასთან, არ არსებობს საკანონმდებლო ან/და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი, რომლითაც დადგენილი იქნებოდა ახალი ვადა. საჯარო დაწესებულებების ტოტალური უმოქმედობა - კანონისმიერი ვალდებულების შეუსრულებლობა, ზიანს აყენებს მოსარჩელისა და ასეთ მდგომარეობაში მყოფი ათასობით საქართველოს მოქალაქის კანონიერ უფლებებსა და ინტერესებს.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2013 წლის 23 მაისის განჩინებაში, რომლითაც ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა ბ. ს-ის საკასაციო საჩივარი, გაუქმდა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2012 წლის 26 ივნისის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდა იმავე სასამართლოს, აღნიშნული იყო, რომ ბ. ს-ის ადრინდელი სარჩელის განხილვისას არც ერთი ინსტანციის სასამართლოს არ ჰქონდა ნამსჯელი საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 23-ე მუხლით გათვალისწინებული სარჩელის დასაშვებობის პირობების დაცვის, მოთხოვნის ტრანსფორმირების შესაძლებლობის საკითხზე, რის გამოც მოსარჩელემ მიზანშეწონილად მიიჩნია, მიემართა თბილისის სააპელაციო სასამართლოსთვის სარჩელის გამოხმობის თაობაზე, რაც დაკმაყოფილდა.

მოსარჩელემ, ამავდროულად, განცხადებით მიმართა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს და მოითხოვა ნორმატიულ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის - „საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის“ გამოსაცემად ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება, არა უგვიანეს 2013 წლის 31 ოქტომბრისა. მოსარჩელემ ამავე განცხადებაში მიუთითა, თუ რა უნდა ყოფილიყო გათვალისწინებული წესში. ფინანსთა სამინისტროს 2013 წლის 5 აგვისტოს #08-02/60168 წერილით განცხადება არ დაკმაყოფილდა, რის გამოც 2013 წლის 30 აგვისტოს ბ. ს-ემ იმავე ორგანოებს მიმართა ადმინისტრაციული საჩივრით, რაც არ განხილულა კანონით დადგენილ დროში. ამდენად, სახეზე იყო ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უმოქმედებით გამოწვეული უარი.

ამდენად, მოსარჩელემ ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის, კერძოდ, „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტისა და ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე „საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის“ შემუშავების მოპასუხეებისათვის დავალება და „საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიასა“ და ყოფილ საბინაო-სამშენებლო კოოპერატივების მეპაიე წევრებს შორის სამართლებრივი ურთიერთობის არსებობა-არარსებობის დადგენა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2014 წლის 24 თებერვლის საოქმო განჩინებებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის საფუძველზე საქმეში მესამე პირებად ჩაებნენ საქართველოს მთავრობა და საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისია.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2014 წლის 24 თებერვლის საოქმო განჩინება მესამე პირად ჩაბმის თაობაზე კერძო საჩივრით გაასაჩივრა საქართველოს მთავრობამ, რომელმაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და საქმეში მონაწილე მხარეთა შემადგენლობიდან საქართველოს მთავრობის ამორიცხვა მოითხოვა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2014 წლის 30 აპრილის განჩინებით საქართველოს მთავრობის კერძო საჩივარი დაკმაყოფილდა; გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2014 წლის 24 თებერვლის საოქმო განჩინება საქართველოს მთავრობის საქმეში მესამე პირად ჩაბმის თაობაზე.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2014 წლის 23 ივლისის საოქმო განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, საქმეში მესამე პირად ჩაბმულ იქნა ააიპ ... .

თბილისის საქალაქო სასამართლოს 2014 წლის 5 სექტემბრის საოქმო განჩინებით საქართველოს მთავრობა საქმეში ჩაება მოპასუხედ. მესამე პირს - საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ კომისიას შეეცვალა საპროცესო სტატუსი და იგი საქმეში ჩაბმულ იქნა მოპასუხედ.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 6 მარტის გადაწყვეტილებით ბ. ს-ის სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.

სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ ბ. ს-ემ 2013 წლის 22 ივლისს განცხადებით მიმართა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს, სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას და მოითხოვა „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ზ’’ ქვეპუნქტის და იმავე მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე, ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის - საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის გამოცემის მიზნით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება არა უგვიანეს 2013 წლის 31 ოქტომბრიდან მისი სამოქმედოდ შემოღების მიზნით. ამასთან, მოითხოვა დავალიანების დაფარვის წესში ვალდებულების არსის გათვალისწინება. საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის 2013 წლის 29 ივლისის წერილით ბ. ს-ის განცხადება შესაბამისი რეაგირების მიზნით საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გადაეგზავნა.

საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს 2013 წლის 5 აგვისტოს წერილით ბ. ს-ეს 2013 წლის 22 ივლისის №108655/01 განცხადების პასუხად განემარტა, რომ ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა განხილვის, გადაჭრისა და რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით შექმნილი საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისიის 2012 წლის 25 დეკემბრის სხდომის გადაწყვეტილებით (ოქმი №5) შეიქმნა სამუშაო ჯგუფი, რომლის მიზანი იყო ყოფილ კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ვალდებულების არსებული მდგომარეობის შესწავლა.

ბ. ს-ემ 2013 წლის 30 აგვისტოს ადმინისტრაციული საჩივრით მიმართა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო- საბიუჯეტო კომიტეტს, სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას და მოითხოვა ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ზ’’ ქვეპუნქტის და იმავე მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე, ნორმატიულ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის - ,,საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის’’ გამოცემის მიზნით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება; აღნიშნული ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა და ამოქმედება არა უგვიანეს 2013 წლის 31 ოქტომბრისა. ასევე, მოითხოვა დავალიანების დაფარვის წესში ვალდებულების არსის გათვალისწინება, ანუ გათვალისწინებულ იქნეს ისეთი მექანიზმი, რაც დაზარალებულს მისცემს საშუალებას შეიძინოს ან ააშენოს ისეთი საცხოვრებელი ფართის ბინა, რასაც ითვალისწინებდა ხელშეკრულება საბინაო-სამშენებლო კოოპერატივთან.

საქართველოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის 2013 წლის 19 სექტემბრის წერილით ბ. ს-ის ადმინისტრაციული საჩივარი საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გადაეგზავნა, რომელმაც 2013 წლის 10 ოქტომბრის №08-02/76265 წერილით საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს აცნობა, რომ ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა განხილვის, გადაჭრისა და რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით შექმნილი საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისიის 2012 წლის 25 დეკემბრის სხდომის გადაწყვეტილებით (ოქმი №5) შეიქმნა სამუშაო ჯგუფი, რომლის მიზანია ყოფილ კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ვალდებულების არსებული მდგომარეობის შესწავლა. პერიოდულად იმართება აღნიშნული სამუშაო ჯგუფის წევრთა შეხვედრები სხვადასხვა საბინაო-სამშენებლო კოოპერატივის წარმომადგენლებთან, მათი უფლებადამცველი ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან. უახლოეს მომავალში იგეგმება შედეგების შეჯამება და კომისიაზე განსახილველად წარდგენა.

სასამართლოს განმარტებით, ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტით დადგენილი იყო, რომ ამ მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“, „ზ“, „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტებში მოცემული სახელმწიფო სავალო ვალდებულებების დაფარვის წესი შეემუშავებინა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს 1998 წლის 1 სექტემბრამდე და შეეთანხმებინა საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან. მითითებული მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“, „ზ“, „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტების თანახმად, ამ კანონის მიღებამდე სახელმწიფო საშინაო ვალად, გარდა მე-11 მუხლის „ა“ და „ბ“ ქვეპუნქტებით განსაზღვრული ვალდებულებებისა, აღიარებულ იქნა შემდეგი სავალო ვალდებულებები: ვ) ყოფილი სსრ კავშირის 1990 წლის სახელმწიფო უპროცენტო მიზნობრივი ობლიგაციების დაფარვის ვალდებულება; ზ) კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღებული ვალდებულება; თ) მუნიციპალურ საწარმო ,,თბილტრანსში’’ ხელშეკრულებით მომუშავე მძღოლების ბინებით დაუკმაყოფილებლობით წარმოქმნილი დავალიანება; ი) მოსახლეობის მიერ სახელმწიფო ლატარიაში მოგებული ნივთების გაუნაღდებლობით წარმოქმნილი დავალიანება. სასამართლომ მიიჩნია, რომ მოცემული დავის გადაწყვეტისთვის არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა იმის განსაზღვრას, თუ რას გულისხმობდა აღნიშნული საკანონმდებლო დანაწესი. სასამართლოს უნდა გამოერკვია ნორმის არსი და მისი მოქმედების ფარგლები. ამისათვის, ნორმა უნდა შეეფასებინა სისტემურად, ასევე სხვა საკანონმდებლო აქტებთან ერთობლიობაში, რაც კანონმდებლის ნების დადგენის საშუალებას იძლეოდა.

სასამართლომ აღნიშნა, რომ მითითებულ პერიოდში მოქმედი ,,საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ’’ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს შეიმუშავებდა საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. შესაბამისად, საქართველოს ბიუჯეტის პროექტის მომზადება სადავო პერიოდში საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს კომპეტენცია იყო. ამასთან, გასათვალისწინებელია, რომ ბიუჯეტის პროექტის დამტკიცებამდე სამინისტრო ვალდებული იყო ბიუჯეტით გათვალისწინებული ძირითადი მიმართულებები შეეთანხმებინა საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან.

სასამართლოს აზრით, ასევე, მნიშვნელოვანი იყო ყურადღება მიქცეოდა ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ კანონით დადგენილ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს უფლებამოსილებას. კერძოდ, მითითებული კანონის მე-13 მუხლის თანახმად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო სახელმწიფო საშინაო ვალის მართვას უზრუნველყოფდა მისი დაფარვის ორგანიზაციითა და აღრიცხვით, პროცენტის განსაზღვრითა და გადახდით, აგრეთვე სხვა ოპერაციების განხორციელებით. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტი არ გულისხმობდა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ვალდებულებას კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი ცალკე სამართლებრივი აქტით შეემუშავებინა.

სასამართლომ აღნიშნა, რომ წლების მიხედვით (2005 წლის ჩათვლით) სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონებით დადგენილი იყო ადმინისტრაციულ ორგანოთა ვალდებულება, განეხორციელებინათ რიგი ღონისძიებები (საპრივატიზებო ქონების მოძიება და სხვა), რათა შემცირებულიყო კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღებული ვალდებულება. თუმცა, აღნიშნული არ ცვლიდა იმ გარემოებას, რომ სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავება საბიუჯეტო პროცესის შემადგენელი ნაწილი იყო. საქალაქო სასამართლოს მოსაზრებით, იმის გასარკვევად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ვალდებული იყო თუ არა კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი შეემუშავებინა, უნდა დადგენილიყო დღეს მოქმედი საკანონმდებლო ბაზის მიხედვით ფინანსთა სამინისტროსათვის მინიჭებული უფლებამოსილებების შეჯერებით.

სასამართლომ მიიჩნია, რომ სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემით უნდა დადგენილიყო. ამასთან, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით, ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემების განხილვის, გადაჭრისა და რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, შეიქმნა საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისია.

საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 17 დეკემბრის №341 დადგენილებით დამტკიცებული საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დებულების პირველი მუხლის თანახმად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო იყო საქართველოს კონსტიტუციისა და „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად შექმნილი აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანო, რომელიც ახორციელებდა სახელმწიფო მმართველობას საფინანსო-საბიუჯეტო და საგადასახადო სფეროში, უზრუნველყოფდა საქართველოს ტერიტორიაზე საბიუჯეტო და საგადასახადო კანონმდებლობის დაცვასა და შესრულების კონტროლს და სხვა. იმავე დებულების მე-3 მუხლის ,,ქ’’ ქვეპუნქტის თანახმად, სამინისტროს ფუნქციას წარმოადგენდა სახელმწიფო ვალის მართვა კომპეტენციის ფარგლებში. მითითებულ ნორმათა ანალიზის საფუძველზე, სასამართლომ მიიჩნია, რომ დღეის მდგომარეობით, სახელმწიფო საშინაო ვალთან დაკავშირებით ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს კომპეტენცია აღარ იყო. ამგვარი ვალდებულება მას მხოლოდ საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის №413 ბრძანებულებით ჰქონდა მინიჭებული. სახელმწიფო საშინაო ვალის (დასკვნა კონკრეტულად შეეხება კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკვშირებულ პრობლემას) დავალიანების დაფარვის წესისა და მექანიზმის საქართველოს მთავრობის მიერ შემუშავების აუცილებლობაზე საუბრობდა ასევე საქართველოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის 2014 წლის 17 ოქტომბრის №11510 დასკვნა.

საქალაქო სასამართლოს მითითებით, სასარჩელო მოთხოვნა მოსარჩელემ პაექრობის ეტაპზე ჩამოაყალიბა ისე, რომ კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დავალებოდა. ამგვარად, მოსარჩელემ დააზუსტა და აღნიშნული მოთხოვნა მხოლოდ ერთი მოპასუხისადმი მიმართა. შესაბამისად, სასამართლო სასარჩელო მოთხოვნის ამ ნაწილის საფუძვლიანობას აფასებდა მხოლოდ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსთან მიმართებით. აღნიშნული მსჯელობიდან გამომდინარე, სასამართლომ მიიჩნია, რომ არ არსებობდა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსთვის კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავების დავალების სამართლებრივი საფუძველი, რის გამოც სარჩელი უსაფუძვლო იყო და არ უნდა დაკმაყოფილებულიყო.

საქალაქო სასამართლომ განმარტა, რომ საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის შესაბამისი ნორმებით დადგენილია საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის უფლებამოსილებები და ვალდებულებები. რეგლამენტის 181-ე მუხლის თანახმად, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადება, განხილვა და მიღება ხდება საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსისა და ამ რეგლამენტის შესაბამისად. საქართველოს პარლამენტის კომიტეტებთან ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების შეთანხმების მიზნით, საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის შესაბამისად, საქართველოს მთავრობა ყოველი წლის 1 ივნისამდე პარლამენტს წარუდგენს ინფორმაციას ძირითადი მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა და საქართველოს სამინისტროების ძირითადი მიმართულებების შესახებ. ძირითადი მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა და საქართველოს სამინისტროების ძირითადი მიმართულებების შესახებ ინფორმაციის განხილვასა და შეთანხმებას ორგანიზებას უწევს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტი, რომელიც უფლებამოსილია აუცილებლობის შემთხვევაში მოითხოვოს და მიიღოს საჭირო ინფორმაცია საქართველოს მთავრობიდან, საქართველოს სამინისტროებიდან, სხვა უწყებებიდან, აღმასრულებელი ხელისუფლების სხვა დაწესებულებებიდან. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სასამართლომ მიიჩნია, რომ უფლებამოსილი ორგანოს მიერ შესაბამის ნორმატიულ აქტში სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ვალდებულების დაფარვის წესის ასახვის მიზნით მის შემუშავებამდე, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს არ გააჩნია შესაძლებლობა რაიმე მოქმედება განახორციელოს. შესაბამისად, სასარჩელო მოთხოვნა ვალის დაფარვის შემუშავებული წესი შეთანხმებულ იქნეს საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან, მოკლებულია ფაქტობრივ და სამართლებრივ საფუძვლებს.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 6 მარტის გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა ბ. ს-ემ, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სასარჩელო მოთხოვნის დაკმაყოფილება მოითხოვა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 16 ივლისის განჩინებით ბ. ს-ის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა და უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 6 მარტის გადაწყვეტილება.

სააპელაციო სასამართლომ საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 390-ე მუხლის მე-3 ნაწილის „გ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, სრულად გაიზიარა საქალაქო სასამართლოს შეფასებები და დასკვნები გასაჩივრებული გადაწყვეტილების ფაქტობრივ და სამართლებრივ საკითხებთან დაკავშირებით და აღნიშნა, რომ იმის გასარკვევად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ვალდებულია თუ არა კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი შეიმუშაოს, უნდა დადგინდეს დღეს მოქმედი საკანონმდებლო ბაზის მიხედვით ფინანსთა სამინისტროსათვის მინიჭებული უფლებამოსილებების ხასიათი. ,,ნორმატიული აქტების შესახებ’’ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, ნორმატიული აქტი არის უფლებამოსილი სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით მიღებული (გამოცემული) სამართლებრივი აქტი, რომელიც შეიცავს მისი მუდმივი ან დროებითი და მრავალჯერადი გამოყენების ქცევის ზოგად წესს. იმავე კანონის მე-13 მუხლის მიხედვით, საქართველოს მინისტრის ბრძანება შეიძლება გამოიცეს მხოლოდ საქართველოს საკანონმდებლო აქტით, საქართველოს პრეზიდენტის ნორმატიული აქტითა და საქართველოს მთავრობის დადგენილებით განსაზღვრულ შემთხვევებსა და ფარგლებში. საქართველოს მინისტრის ბრძანებაში მითითებული უნდა იყოს, რომელი ნორმატიული აქტის საფუძველზე და რომლის შესასრულებლად გამოიცა იგი. სააპელაციო პალატამ გაიზიარა საქალაქო სასამართლოს მსჯელობა იმის შესახებ, რომ სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემით უნდა დადგინდეს. ამასთან, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით, ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემების განხილვის, გადაჭრისა და რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, შეიქმნა საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისია. ასევე, საქართველოს პრეზიდენტის 2004 წლის 26 ნოემბრის №539 ბრძანებულებით ძალადაკარგულად იქნა ცნობილი საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის №413 ბრძანებულება.

სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებით, საქალაქო სასამართლომ სწორად მიუთითა, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ საქმეზე ომარ ლანჩავა და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ, განმარტა, რომ ვალის ოდენობის დადგენა დამოკიდებული იყო ინდექსაციის რეგულირების თაობაზე არსებული შესაბამისი სამართლებრივი ნორმების არსებობაზე, ვალუტის კონვერტაციასა და სხვა რთულ ფინანსურ კალკულაციაზე. ამ მიზნით შექმნილი იყო შესაბამისი კომისია. ამასთან, აღნიშნული ვალდებულების შემცირების მიზნით მთავრობა თავისი კომპეტენციის ფარგლებში გამოსცემდა ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს (მაგ.:საქართველოს მთავრობის 19.12.2014წ. №2386 განკარგულება). მოსარჩელე დავის განხილვის პროცესში პრეტენზიას გამოთქვამდა კომისიის მუშაობის ეფექტურობაზე, ასევე საქართველოს მთავრობის ვალდებულებაზე, ზედამხედველობა გაუწიოს სამინისტროს მუშაობას. საბოლოოდ, სააპელაციო პალატის მოსაზრებითაც, ჩამოყალიბებული სასარჩელო მოთხოვნის ფარგლებიდან გამომდინარე, სასამართლო აღნიშნულ მოპასუხეთა მიმართ პრეტენზიის დასაბუთებულობას ან დაუსაბუთებლობას ვერ შეაფასებდა, თუმცა მიიჩნევს, რომ აღიარებული ვალდებულების დროული შესრულება უზრუნველყოფდა სამართლებრივ სიცხადესა და დაცულობას.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 16 ივლისის განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა ბ. ს-ემ, რომელმაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.

კასატორი აღნიშნავს, რომ მოცემულ შემთხვევაში არსებობს საქრთველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული წინაპირობა, ვინაიდან არ არსებობს ამ კატეგორიის საქმეებზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს პრაქტიკა. სააპელაციო სასამართლომ გასაჩივრებული განჩინების მიღებისას არ გამოიყენა კანონი, რომელიც უნდა გამოეყენებინა, გამოიყენა კანონი, რომელიც არ უნდა გამოეყენებინა და არასწორად განმარტა კანონი.

კასატორის მოსაზრებით, სააპელაციო სასამართლომ არ გაითვალისწინა საქმეში მოპასუხე მხარეთა მოსაზრებები იმის თაობაზე, რომ ყველა მოპასუხე ერთხმად აღიარებდა საქრთველოს ფინანსთა სამინისტროს ვალდებულებას, კერძოდ, იმას, რომ კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოქმნილი სახელმწიფო საშინაო ვალის ანაზღაურების წესის შემუშავება ფინანსთა სამინისტროს ვალდებულება იყო.

როგორც პირველმა ინსტანციამ, ისე სააპელაციო სასამართლომ 1998 წლის და შემდგომ პერიოდში მოქმედი ,,საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ’’ საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის მე-4 პუნქტის, 25-ე მუხლის მე-8 პუნქტის, 1999 წლის „სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-10 მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტის, 22-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის №413 ბრძანებულების, „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტის, ამავე კანონის მე-13 მუხლის, მე-7 მუხლის მე-9 პუნქტის, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილების, დღეისათვის მოქმედი „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის“ მე-7 მუხლის პირველი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის, ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის, 33-ე მუხლის, 37-ე მუხლის მე-2 ნაწილის, მე-14 მუხლის მე-3 ნაწილის, „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის ანალიზის საფუძველზე დაადგინეს, რომ „...ფინანსთა სამინისტროს წესის შემუშავების საბოლოო თარიღად განესაზღვრა 1998 წლის 1 სექტემბერი“.

მითითებულ ნორმათა ანალიზის საფუძველზე სასამართლომ მიიჩნია, რომ დღეის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალთან დაკავშირებით, ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს კომპეტენცია აღარ იყო. ამგვარი ვალდებულება მას მხოლოდ საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის №413 ბრძანებულებით ჰქონდა მინიჭებული. აღნიშნული აშკარად ადასტურებს, რომ სასამართლომ არ გამოიყენა კანონი, რომელიც უნდა გამოეყენებინა, თუნდაც იმ თვალსაზრისით, თუ რას გულისხმობს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის „ზ“ ქვეპუნქტისა და ამავე მუხლის მე-4 ნაწილის საკანონმდებლო დანაწესი. ამასთან, სასამართლო აღნიშნავს, რომ უნდა გამოარკვიოს ნორმის არსი და მისი მოქმედების ფარგლები. ამისთვის ნორმა უნდა შეფასდეს სისტემურად, სხვა საკანონმდებლო აქტებთან ერთობლიობაში, რაც კანონმდებლის ნების დადგენის საშუალებას იძლევა.

კასატორის აზრით, სასამართლოს მართლაც რომ გამოერკვია ნორმის არსი და მისი მოქმედების ფარგლები, შეეფასებინა სისტემურად სხვა საკანონმდებლო აქტებთან ერთობლიობაში, პირველ რიგში უნდა დაედგინა გასაჩივრებულ განჩინებაში მოხმობილი საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტების რეგულირების სფერო, ის, თუ რას არეგულირებს კანონმდებელი და რაში ვლინდება მისი ნება საკანონმდებლო ან/და კანონქვემდებარე აქტის მიღებისას. საკანონმდებლო აქტები, რომლებიც არეგულირებს საბიუჯეტო სისტემას და უფლებამოსილებებს, ვერ მოაწესრიგებს და ვერ დაარეგულირებს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილ კანონმდებლის ნებას იმ მიზეზის გამო, რომ დასახელებული საკანონმდებლო აქტები განსხვავდება ერთმანეთისაგან როგორც რეგულირების სფეროს, ისე უფლებამოსილებათა თვალსაზრისით. ამასთან, ისინი არ აუქმებენ, არ ცვლიან და ძალადაკარგულად არ აცხადებენ ერთმანეთს და/ან მათ რომელიმე ცალკეულ ნორმას.

კასატორის მითითებით, გასაჩივრებული განჩინებით სააპელაციო სასამართლო წინააღმდეგობაში მოვიდა ამავე სასამართლოს 2014 წლის 30 აპრილის კანონიერ ძალაში შესულ განჩინებასთან, რომლითაც დაკმაყოფილდა საქართველოს მთავრობის კერძო საჩივარი, რითაც მთავრობა ამტკიცებდა, რომ „კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოქმნილი დავალიანების დაფარვის წესის“ შემუშავება ფინანსთა სამინისტროს ვალდებულება იყო. თბილისის სააპელაციო სასამართლომ მთლიანად გაიზიარა საქართველოს მთავრობის კერძო საჩივრის მოტივები და დაადგინა, რომ საქართველოში „კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოქმნილი დავალიანების დაფარვის წესის“ შემუშავების შესახებ უფლებამოსილი სუბიექტები იყვნენ საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო და საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტი, რომელთა აღნიშნული უფლებამოსილება განსაზღვრული იყო „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტით.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 28 სექტემბრის განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ბ. ს-ის საკასაციო საჩივარი.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 12 ნოემბრის განჩინებით ბ. ს-ის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნა დასაშვებად და მისი განხილვა დაინიშნა ზეპირი მოსმენის გარეშე.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების გაცნობის, საკასაციო საჩივრის საფუძვლების შესწავლისა და გასაჩივრებული განჩინების კანონიერება-დასაბუთებულობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ბ. ს-ის საკასაციო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ, გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 16 ივლისის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 412-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საკასაციო სასამართლო აუქმებს გადაწყვეტილებას (განჩინებას) და საქმეს ხელახლა განსახილველად აბრუნებს სააპელაციო სასამართლოში, თუ არსებობს ამ კოდექსის 394-ე მუხლით გათვალისწინებული საფუძვლები, გარდა აღნიშნული მუხლის „გ“ და „ე“ ქვეპუნქტებისა.

საკასაციო სასამართლოს მიაჩნია, რომ მოცემული საქმის ხელახლა განხილვისას, დავის კანონიერად და ობიექტურად გადაწყვეტის მიზნიდან გამომდინარე, სააპელაციო სასამართლომ უნდა დაადგინოს გასაჩივრებულ განჩინებაში მითითებული საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტების რეგულირების სფერო, გამოარკვიოს მათში მითითებულ ნორმათა არსი და მათი მოქმედების ფარგლები და შეაფასოს სისტემურად სხვა საკანონმდებლო აქტებთან ერთობლიობაში. მითითებულ საკითხთა გამოკვლევის შემდეგ სასამართლომ ასევე უნდა იმსჯელოს სათანადო მოპასუხეზე, ვინაიდან სააპელაციო სასამართლოს მსჯელობა, რომ სასარჩელო მოთხოვნა მიმართული იყო მხოლოდ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსადმი, რომელსაც სახელმწიფო ვალის დაფარვის წესის შემუშავების ვალდებულება აღარ გააჩნია, სამართლებრივ საფუძველს მოკლებულია.

საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსათვის კანონქვემდებარე აქტის - „კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოქმნილი სახელმწიფო საშინაო ვალის ანაზღაურების წესის შემუშავების“ დავალების შესახებ ბ. ს-ის სასარჩელო მოთხოვნას საფუძვლად უდევს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტის დებულება იმის შესახებ, რომ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დაევალა, შეემუშავებინა ამ მუხლის 1-ლი პუნქტის „ვ“, „ზ“, „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტებში მოცემული სახელმწიფო სავალო ვალდებულების დაფარვის წესი 1998 წლის 1 სექტემბრამდე და შეეთანხმებინა საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტისათვის. მითითებული მუხლის 1-ლი პუნქტის „ვ“, „ზ“, „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტების თანახმად, აღიარებულ იქნა ისეთი სავალო ვალდებულებები, როგორიცაა: ვ) ყოფილი სსრ კავშირის 1990 წლის სახელმწიფო უპროცენტო მიზნობრივი ობლიგაციების დაფარვის ვალდებულება; ზ) კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღებული ვალდებულება; თ) მუნიციპალურ საწარმო „თბილტრანსში“ ხელშეკრულებით მომუშავე მძღოლების ბინებით დაუკმაყოფილებლობით წარმოქმნილი დავალიანება; ი) მოსახლეობის მიერ სახელმწიფო ლატარიაში მოგებული ნივთების გაუნაღდებლობით წარმოქმნილი დავალიანება.

ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო დანაწესიდან გამომდინარე, ბ. ს-ემ მოითხოვა მოპასუხის დავალდებულება, შეიმუშაოს კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუსრულებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესი და აღნიშნული წესი შეათანხმოს საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან.

საქმის მასალებით დადგენილია, რომ მოსარჩელე ბ. ს-ემ 2013 წლის 22 ივლისს განცხადებით მიმართა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს, სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას და მოითხოვა „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ზ’’ ქვეპუნქტის და იმავე მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე, ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის - საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის გამოცემის მიზნით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება არა უგვიანეს 2013 წლის 31 ოქტომბრიდან მისი სამოქმედოდ შემოღების მიზნით. ამასთან, მოითხოვა დავალიანების დაფარვის წესში ვალდებულების არსის გათვალისწინება. საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის 2013 წლის 29 ივლისის წერილით ბ. ს-ის განცხადება შესაბამისი რეაგირების მიზნით საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გადაეგზავნა.

ბ. ს-ემ 2013 წლის 30 აგვისტოს ადმინისტრაციული საჩივრით მიმართა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, საქართველოს პარლამენტის საფინანსო- საბიუჯეტო კომიტეტს, სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას და მოითხოვა ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის ,,ზ’’ ქვეპუნქტის და იმავე მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე, ნორმატიულ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის - ,,საქართველოში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით წარმოშობილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის’’ გამოცემის მიზნით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყება, აღნიშნული ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა და ამოქმედება არა უგვიანეს 2013 წლის 31 ოქტომბრისა. ასევე, მოითხოვა დავალიანების დაფარვის წესში ვალდებულების არსის გათვალისწინება, ანუ ისეთი მექანიზმის გათვალისწინება, რაც დაზარალებულს მისცემდა საშუალებას, შეეძინა ან აეშენებინა ისეთი საცხოვრებელი ბინა, რასაც ითვალისწინებდა ხელშეკრულება საბინაო-სამშენებლო კოოპერატივთან.

საქართველოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის 2013 წლის 19 სექტემბრის წერილით ბ. ს-ის ადმინისტრაციული საჩივარი საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გადაეგზავნა, რომელმაც 2013 წლის 10 ოქტომბრის №08-02/76265 წერილით საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტს აცნობა, რომ ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა განხილვის, გადაჭრისა და რეკომენდაციების შემუშავების მიზნით, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით შექმნილი საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისიის 2012 წლის 25 დეკემბრის სხდომის გადაწყვეტილებით (ოქმი №5) შეიქმნა სამუშაო ჯგუფი, რომლის მიზანია ყოფილ კოოპერატიულ ბინათმშენებლობასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ვალდებულების არსებული მდგომარეობის შესწავლა. პერიოდულად იმართება აღნიშნული სამუშაო ჯგუფის წევრთა შეხვედრები სხვადასხვა საბინაო-სამშენებლო კოოპერატივის და მათი უფლებადამცველი ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან. უახლოეს მომავალში იგეგმება შედეგების შეჯამება და კომისიაზე განსახილველად წარდგენა.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს ,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტზე, რომლის თანხმად, სახელმწიფო სავალო ვალდებულებების დაფარვის წესი საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს 1998 წლის 1 სექტემბრამდე უნდა შეემუშავებინა და შეეთანხმებინა საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან. მოსარჩელე სასარჩელო მოთხოვნის საფუძვლად სწორედ მითითებულ ნორმას ასახელებს და მოითხოვს სახელმწიფო სავალო ვალდებულებების დაფარვის წესის შემუშავებას და ამ წესის შეთანხმებას საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან.

,,სახელმწიფო ვალის შესახებ’’ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის მე-4 პუნქტი იმპერატიულად უთითებს დავალიანების დაფარვის წესის შეთანხმებას საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან. აქედან გამომდინარე, ვინაიდან სასარჩელო მოთხოვნა მოიცავს არა მარტო სახელმწიფო სავალო ვალდებულების დაფარვის წესის შემუშავებას, არამედ მის შეთანხმებას საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან, ცხადია, რომ ასეთი დავალების შეთანხმება ვერ დაეკისრება მხოლოდ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს. საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ სახელმწიფო ვალის დაფარვის წესის შემუშავება და შემდგომ მისი შეთანხმება უნდა მოხდეს ერთობლიობაში მოპასუხე ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ მათი ფუნქციების შესაბამისად.

კასატორი საკასაციო საჩივარში აღნიშნავს, რომ ქვედა ინსტანციების სასამართლოების განმარტებით, სახელმწიფო ვალის დაფარვის წესის შემუშავების ვალდებულება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გააჩნდა 1998 წლის 1 სექტემბრამდე, ხოლო ასეთი ვალდებულება დღეს გააჩნია საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით შექმნილ საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელ სახელმწიფო კომისიას, რომელიც მუშაობს დავალიანების დაფარვის რეკომენდაციებზე. კასატორის მითითებით, ასეთ შემთხვევაში შესაძლებელია თუ არა კომისიის მიერ შემუშავებულმა რეკომენდაციებმა შეიძინოს მრავალჯერადი მოქმდების ხასიათი და იქცეს სავალდებულო წესად, ამასთან რა ფორმით და რა გზით, თუ გავითვალისწინებთ, რომ კომისიას არა აქვს უფლება, გამოსცეს ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი. ამდენად, კასატორს მიაჩნია, რომ სასარჩელო მოთხოვნა მართლზომიერია დღეისათვის მოქმედი საკანონმდებლო აქტის - „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ კანონის საფუძველზე.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ მოცემული სარჩელი მიზნად ისახავს სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავებას, ვინაიდან ამას ითვალისწინებს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის დანაწესი. ამასთან, ასეთი წესის შემუშავება რთულ საფინანსო გაანგარიშებასთან არის დაკავშირებული, რომელზედაც მუშაობს კომისია.

საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით, საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის №413 ბრძანებულებით დადგენილი წესისგან განსხვავებით, საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისიის რეკომენდაციების საფუძველზე, გადაწყვეტილებების მიმღებ, მათ შორის, ნორმატიული აქტების მომზადების საკითხებზე კომპეტენტურ ორგანოებად განისაზღვრა საქართველოს მთავრობა და საქართველოს პარლამენტი. კერძოდ, საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილებით დამტკიცებული საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისიის დებულების მე-2 მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, კომისია შეიმუშავებს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის 1-ლი პუნქტით აღიარებული სახელმწიფო საშინაო ვალის ანაზღაურების მექანიზმთან დაკავშირებულ რეკომენდაციებს და გადაწყვეტილების მისაღებად წარუდგენს მათ საქართველოს მთავრობასა და საქართველოს პარლამენტს. იმავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, კომისია განიხილავს ზემოაღნიშნული სახელმწიფო საშინაო ვალის მართვასთან დაკავშირებულ საკითხებს. იმავე დებულების მე-4 მუხლის მე-7 პუნქტის თანახმად, კომისია მიღებული გადაწყვეტილების საფუძველზე შემუშავებული ნორმატიული აქტების პროექტებს დადგნელი წესით გადაწყვეტილების მისაღებად წარუდგენს საქართველოს მთავრობასა და საქართველოს პარლამენტს.

საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 15 ნოემბრის №108 დადგენილების დანაწესი შესაბამისობაშია „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის ზოგად მიზანთან, რომ სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ვალდებულება ასახული უნდა იყოს სახელმწიფო ბიუჯეტში, რასაც ადასტურებს დღეს მოქმედი „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“, რომლის მე-7 მუხლის 1-ლი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისათვის, შესრულებისა და ანგარიშგებისათვის პასუხისმგებელია სახელმწიფო ბიუჯეტისათვის - საქართველოს მთავრობა, ხოლო იმავე მუხლის მე-2 ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, ბიუჯეტის პროექტის განხილვასა და დამტკიცებაზე, ბიუჯეტის კონტროლზე პასუხისმგებელია სახელმწიფო ბიუჯეტისათვის - საქართველოს პარლამენტი. იმავე კოდექსის 33-ე მუხლის შესაბამისად, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისა და წარდგენის პროცესს კოორდინაციას უწევს და პასუხისმგებელია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 17 დეკემბრის №341 დადგენილებით დამტკიცებული საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს დებულების პირველი მუხლის თანახმად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო არის საქართველოს კონსტიტუციისა და „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად შექმნილი აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანო, რომელიც ახორციელებს სახელმწიფო მმართველობას საფინანსო-საბიუჯეტო და საგადასახადო სფეროში, უზრუნველყოფს საქართველოს ტერიტორიაზე საბიუჯეტო და საგადასახადო კანონმდებლობის დაცვასა და შესრულების კონტროლს და სხვა. იმავე დებულების მე-3 მუხლის ,,ქ’’ ქვეპუნქტის თანახმად, სამინისტროს ფუნქციას წარმოადგენს სახელმწიფო ვალის მართვა კომპეტენციის ფარგლებში.

სააპელაციო სასამართლომ სასარჩელო მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საფუძვლად მიუთითა ის, რომ სახელმწიფო საშინაო ვალთან დაკავშირებით ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ვალდებულებას წარმოადგენდა მხოლოდ საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 30 ივნისის #413 ბრძანებულებით და ამგვარი ვალდებულება მას უკვე აღარ გააჩნია. სააპელაციო სასამართლომ გამოიყენა საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 დეკემბრის #2386 განკარგულება და განმარტა, რომ ვალის ოდენობის დადგენა დამოკიდებულია ინდექსაციის რეგულირების თაობაზე არსებული შესაბამისი სამართლებრივი ნორმების არსებობაზე, ვალუტის კონვერტაციასა და სხვა რთულ ფინანსურ კალკულაციაზე. ამ მიზნით შექმნილია შესაბამისი კომისია. ამასთან, აღნიშნული ვალდებულების შემცირების მიზნით, მთავრობა თავისი კომპეტენციის ფარგლებში გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნულთან დაკავშირებით იზიარებს კასაციის მოტივს და განმარტავს, რომ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 დეკემბრის #2386 განკარგულება გამოცემულია „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ კანონის საფუძველზე და სახელმწიფოს მიერ აღიარებული ფულადი ვალდებულების გაქვითვის მიზნით. ამდენად, ფულადი ვალდებულების არსებობა აღიარებულ იქნა კიდევ ერთხელ. რაც შეეხება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით კონკრეტული პირობების მიმართ ვალდებულების შესრულებას, ასეთი გზით ვალდებულების შესრულება შესაძლებელი იქნება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ კანონისმიერი ვალდებულების შესრულებისას, როცა შეიმუშავებს სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესს და მასში ასახავს ვალდებულების შესრულების ისეთ ფორმასაც, რასაც ითვალისწინებს საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 12 ოქტომბრის #592 ბრძანებულება. ამავე ბრძანებულებით დამტკიცებული პროგრამის მოქმედების პერიოდში კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთავრებლობით შიდა ვალის ანაზღაურების მიზნით შესაბამისი წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ წლიურ კანონებში შიდა ვალის მოცულობის შესამცირებლად გათვალისწინებული იყო შესაბამისი მავალდებულებელი ნორმები, რომლებიც ითვალისწინებდნენ კოოპერატიული ბინათმშენებლობის დაუმთვარებლობით ბინების წევრებისათვის სახელმწიფო ქონებისა და მიწის ნაკვეთების გადაცემას. ამდენად, საქართველოს მთავრობამ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით აღიარა ვალდებულების არსებობა.

სააპელაციო სასამართლომ გასაჩივრებული გადაწყვეტილებით განმარტა, რომ მოცემული დავის გადაწყვეტისთვის არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა იმის განსაზღვრას, თუ რას გულისხმობდა „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის „ზ“ ქვეპუნქტისა და ამავე მუხლის მე-4 ნაწილის საკანონმდებლო დანაწესი. სასამართლოს უნდა გამოერკვია ნორმის არსი და მისი მოქმედების ფარგლები. ამისათვის, ნორმა უნდა შეეფასებინა სისტემურად, ასევე სხვა საკანონმდებლო აქტებთან ერთობლიობაში, რაც კანონმდებლის ნების დადგენის საშუალებას იძლეოდა.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნულთან დაკავშირებით განმარტავს, რომ სააპელაციო სასამართლოს არ უმსჯელია ზემოაღნიშნული ნორმის არსსა და მოქმედების ფარგლებზე, არ შეუფასებია სისტემურად სხვა საკანონმდებლო ან კანონქვემდებარე აქტებთან ერთობლიობაში, რითაც უნდა დაედგინა გასაჩივრებულ განჩინებაში მითითებული ყველა საკანონმდებლო აქტის მოქმედების სფერო და გამოერკვია, თუ რომელ ადმინისტრაციული ორგანოს (ორგანოების) ვალდებულებას წარმოადგენდა მითითებული აქტებით დადგენილი სახელმწიფო საშინაო ვალის დაფარვის წესის შემუშავება.

საკასაციო სასამართლო ასევე განმარტავს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არ გამოიყენა კანონი, რომელიც უნდა გამოეყენებინა, კერძოდ, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 85-ე მუხლი, რომლის თანახმად, თუ საქმის განხილვისას სასამართლო დაადგენს, რომ სარჩელი აღძრულია არა იმ პირის წინააღმდეგ, რომელმაც პასუხი უნდა აგოს სარჩელზე, მას შეუძლია მოსარჩელის თანხმობით შეცვალოს თავდაპირველი მოპასუხე სათანადო მოპასუხით. თუ მოსარჩელე არ არის თანახმა თავდაპირველი მოპასუხის სათანადო მოპასუხით შეცვლაზე, სასამართლო თავისი გადაწყვეტილებით უარს ეტყვის მოსარჩელეს სარჩელის დაკმაყოფილებაზე. მოცემულ შემთხვევაში, სააპელაციო სასამართლომ ბ. ს-ეს უარი უთხრა სააპელაციო საჩივრის დაკმაყოფილებაზე იმ საფუძვლით, რომ სასარჩელო მოთხოვნა მიმართული იყო მხოლოდ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსადმი, რომელიც აღარ იყო უფლებამოსილი სახელმწიფო საშინაო ვალთან დაკავშირებით გამოეცა ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, მაშინ, როცა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გარდა საქმეში მოპასუხეებად ჩართული იყო საქართველოს მთავრობა, საქართველოს სახელმწიფო საშინაო ვალის პრობლემათა შემსწავლელი სახელმწიფო კომისია და საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტი.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლოს მიაჩნია, რომ სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა არსებითი საპროცესო დარღვევით, რაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმების საფუძველია. ამდენად, საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ საკასაციო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ, გაუქმდეს გასაჩივრებული განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 1-ლი მუხლის მე-2 ნაწილით, სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 412-ე მუხლით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ბ. ს-ის საკასაციო საჩივარი დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ;

2. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2015 წლის 16 ივლისის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს;

3. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე მ. ვაჩაძე

მოსამართლეები: ნ. სხირტლაძე

ვ. როინიშვილი