№ბს-471-466(კ-16) 6 ოქტომბერი, 2016 წელი
ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ
შემდეგი შემადგენლობით:

მაია ვაჩაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მოსამართლეები: ნუგზარ სხირტლაძე, ვასილ როინიშვილი


სხდომის მდივანი - ანა ვარდიძე



კასატორი (მოსარჩელე) - შპს „...“; წარმომადგენლები - გ. ხ-ე, ქ. ბ-ი


მოწინააღმდეგე მხარე (მოპასუხე) - საქართველოს ეროვნული ბანკი
წარმომადგენელი - მ. ღ-ი


გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 22 მარტის განჩინება


დავის საგანი - ქმედების განხორციელების დავალება




ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2015 წლის 16 აპრილს შპს „...“ სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხის - საქართველოს ეროვნული ბანკის მიმართ.
მოსარჩელის განმარტებით, 2015 წლის 14 იანვარს საქართველოს ეროვნულმა ბანკმა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს გაუგზავნა გადაწყვეტილება, რომ 2014 წლის სამეურნეო შედეგების აუდიტორული შემოწმება განხორციელდებოდა მხოლოდ აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის მეშვეობით, რომელიც უკვე რეგისტრირებული იყო სავალდებულო აუდიტის უფლების მქონე პირთა რეესტრში. ეროვნული ბანკის აღნიშნულ პოზიციასთან დაკავშირებით 2015 წლის 24 თებერვალს მოსარჩელემ წერილობით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსს და მოითხოვა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის გაგზავნილ შეტყობინებებში ეროვნულ ბანკს მიეთითებინა მთავრობის №360 დადგენილებით განსაზღვრული აუდიტორული კომპანიების სრული ჩამონათვალი, რაც კანონის ჩარჩოებში მოაქცევდა და გამჭვირვალეს გახდიდა აღნიშნულ საკითხს.
2015 წლის 26 თებერვალს საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის გადაწყვეტილებით მოსარჩელეს ეცნობა, რომ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტი იმპერატიულად ადგენს, რომ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ამავე კანონის მე-6 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით კი რეესტრს აწარმოებს (აწარმოებენ) აკრედიტირებული პროფესიული ორგანიზაცია (ორგანიზაციები). ამასთან, დეპარტამენტის უფროსმა აღნიშნული გადაწყვეტილებით განაცხადა, რომ როგორც მათთვის ცნობილი იყო საქართველოში აკრედიტირებულ პროფესიულ ორგანიზაციად მხოლოდ ბუღალტერთა და აუდიტორთა ფედერაცია ითვლებოდა.
აღნიშნულ გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებით, 2015 წლის 2 მარტს მოსარჩელემ განცხადებით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსს და კიდევ ერთელ მოითხოვა გაეთვალისწინებითან მათი პოზიცია და მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის გაგზავნილ შეტყობინებებში ეროვნულ ბანკს დაეფიქსირებინა მთავრობის №360 დადგენილებით განსაზღვრული აუდიტორული კომპანიების სრული ჩამონათვალი. 2015 წლის 6 მარტს საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის გადაწყვეტილებით მოსარჩელეს ეცნობა, რომ ეროვნული ბანკი მოკლებული იყო შესაძლებლობას გაეთვალისწინებინა მათი მოთხოვნა.
აღნიშნულის შემდგომ, 2015 წლის 16 მარტს მოსარჩელემ განცხადებით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტს ეროვნული ბანკის გადაწყვეტილების გაუქმებისა და ახალი აქტის გამოცემის მოთხოვნით. საჩივარი ეროვნული ბანკის მიერ დარჩა განუხილველი.
მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ ეროვნული ბანკის მითითება ზღუდავს აუდიტორული მომსახურების ბაზარზე მოქმედ სუბიექტებს მონაწილეობა მიიღონ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის ჩატარებაში, რაც ზიანს აყენებს აღნიშნულ კომპანიებს, მათ შორის - შპს „...“, რომელიც 2015 წლამდე ყოველგვარი შეზღუდვის გარეშე ახორციელებდა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმებას და ამ პერიოდამდე არანაირი მითითება ან/და შეზღუდვა არ ყოფილა არც კანონმდებლობით და არც ეროვნული ბანკის მითითებით. შპს „...“ ეროვნული ბანკის მიერ გამოცემული სადავო გადაწყვეტილებებით შეეზღუდა და აეკრძალა მთავრობის №360 დადგენილებით მინიჭებული უფლება შეემოწმებინა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციები.
ამდენად, მოსარჩელემ საქართველოს ეროვნული ბანკის 2015 წლის 14 იანვრის გადაწყვეტილების, საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 26 თებერვლის №2-08/852-15 გადაწყვეტილების, საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 6 მარტის №2-08/948-15 გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა და მოპასუხისათვის ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება მოითხოვა, რის საფუძველზეც დადგინდებოდა, რომ 2012 წლის №360 დადგენილების შესაბამისად, შპს „...“ უფლებამოსილია განახორციელოს მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმება.
2015 წლის 10 ივნისს შპს „...“ დაზუსტებული სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას და მოითხოვა საქართველოს ეროვნულ ბანკს აკრძალვოდა, რომ შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ გაეცა მითითება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის შესახებ. ამასთან, მოსარჩელემ საქართველოს ეროვნული ბანკისთვის შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების უფლებამოსილების მინიჭების შესახებ მითითების გაცემის დავალება მოითხოვა.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 5 აგვისტოს გადაწყვეტილებით შპს „...“ სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.
სასამართლომ მიუთითა, რომ შპს „...“ წარმოადგენს აუდიტორულ კომპანიას, რომლის ძირითადი საქმიანობის საგანია საბანკო აუდიტი, სადაზღვევო ორგანიზაციათა აუდიტი, საბირჟო, არასაბიუჯეტო, საინვესტიციო ინსტიტუტების აუდიტი და ზოგადი აუდიტი (სხვა ეკონომიკურ სუბიექტთა აუდიტი). შპს „...“ ახორციელებდა ასევე მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების აუდიტს. საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 5 სექტემბრის №360 დადგენილებით შპს „...“ შეყვანილია საწარმოებისათვის აუდიტირებული ფინანსური ანგარიშგების განმახორციელებელ ან/და საექსპერტო და აუდიტორული დასკვნების გამცემ პირთა ნუსხაში.
საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, საკრედიტო კავშირების, ვალუტის გადამცვლელი პუნქტებისა და ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირების ზედამხედველობის განყოფილების სპეციალისტის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს გაეგზავნათ შემდეგი შინაარსის შეხსენება - „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის მიხედვით, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ვინაიდან, მიკროსაფინანსო ორგანიზაცია წარმოადგენს საქართველოს ეროვნული ბანკის ზედამხედველობას დაქვემდებარებულ სუბიექტს, რომელსაც ევალება ყოველწლიური აუდიტის ჩატარება, მისი 2014 წლის სამეურნეო შედეგების აუდიტორული შემოწმების ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ იმ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, რომელიც უკვე რეგისტრირებულია სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში.
შპს „...“ მმართველმა პარტნიორმა წერილით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსს და ითხოვა განმარტება, რის საშუალებითაც კომპანია განახორციელებდა კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს. აღნიშნული წერილის პასუხად, შპს „...“ მმართველ პარტნიორს განემარტა, რომ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. დღეისათვის საქართველოში აკრედიტებულ პროფესიულ ორგანიზაციად ითვლება მხოლოდ ბუღალტერთა და აუდიტორთა ფედერაცია.
2015 წლის 2 მარტს და 2015 წლის 16 მარტს შპს „...“ მმართველმა პარტნიორმა განცხდებებით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსსა და ეროვნული ბანკის პრეზიდენტს და ითხოვა განმარტება, რის საშუალებითაც კომპანია განახორციელებდა კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს. საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 6 მარტის №2-08/948-15 წერილით შპს „...“ მმართველ პარტნიორს განემარტა, რომ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის იმპერატიული ნორმიდან გამომდინარე საქართველოს ეროვნული ბანკი მოკლებული იყო შესაძლებლობას გაეთვალისწინებინა მოთხოვნა, ხოლო საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 17 მარტის №2-08/1050-15 წერილით განცხადება დარჩა განუხილველი.
სასამართლოს მითითებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 24-ე მუხლის შესაბამისად, სარჩელი შეიძლება აღიძრას ისეთი მოქმედების განხორციელების ან ისეთი მოქმედებისაგან თავის შეკავების მოთხოვნით, რომელიც არ გულისხმობს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ - სამართლებრივი აქტის გამოცემას. სარჩელი დასაშვებია, თუ ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ რაიმე მოქმედების განხორციელება ან რაიმე მოქმედებისაგან თავის შეკავება პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს აყენებს მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს.
სასამართლომ მიუთითა, რომ მოცემულ შემთხვევაში მოსარჩელის მოთხოვნას წარმოადგენს მოპასუხისათვის ქმედების განხორციელების დავალება და ქმედების განხორციელების აკრძალვა.
სასამართლოს განმარტებით, სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის პირველი მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს ეროვნული ბანკი (შემდგომში – ეროვნული ბანკი) არის საქართველოს ცენტრალური ბანკი, ბანკთა ბანკი, საქართველოს მთავრობის ბანკირი და ფისკალური აგენტი. იგი საჯარო სამართლის იურიდიული პირია. ეროვნული ბანკი თავის საქმიანობაში ხელმძღვანელობს საქართველოს კონსტიტუციით, ამ ორგანული კანონით, საქართველოს კანონმდებლობით და ეყრდნობა საერთაშორისო საბანკო პრაქტიკაში მიღებულ წესებსა და ჩვევებს. მას უფლება აქვს, დამოუკიდებლად დადოს ხელშეკრულებები, დამოუკიდებლად შეიძინოს უძრავი და მოძრავი ქონება და ფლობდეს და განკარგავდეს მას, გამოვიდეს მოსარჩელედ და მოპასუხედ, დამოუკიდებლად შეასრულოს მისთვის დაკისრებული ფუნქციები. ამავე ორგანული კანონის სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის 50-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ეროვნული ბანკი მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების ზედამხედველობას ახორციელებს მათი რეგისტრაციის, რეგისტრაციის გაუქმების, შემოწმებისა და მათთვის სანქციების დაკისრების გზით.
სასამართლოს მიერ დადგენილია, რომ საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, საკრედიტო კავშირების, ვალუტის გადამცვლელი პუნქტებისა და ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირების ზედამხედველობის განყოფილების სპეციალისტის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს გაეგზავნათ შემდეგი შინაარსის შეხსენება - „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის მიხედვით, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ვინაიდან, მიკროსაფინანსო ორგანიზაცია წარმოადგენს საქართველოს ეროვნული ბანკის ზედამხედველობის დაქვემდებარებულ სუბიექტს, რომელსაც ევალება ყოველწლიური აუდიტის ჩატარება, მისი 2014 წლის სამეურნეო შედეგების აუდიტორული შემოწმების ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ იმ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, რომელიც უკვე რეგისტრირებულია სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში. საქალაქო სასამართლომ მიიჩნია, რომ აღნიშნული წერილის გაგზავნისას საქართველოს ეროვნული ბანკი მოქმედებდა საზედამხედველო უფლებამოსილებების ფარგლებში. სასამართლომ ჩათვალა, რომ აღნიშნული წერილით მოპასუხე ადმინისტრაციულ ორგანოს არ გაუცია მითითება შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის შესახებ.
„ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პირველი მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ეს კანონი ადგენს საქართველოში ბუღალტრული აღრიცხვის წარმოების, ფინანსური ანგარიშგების მომზადების, წარდგენის და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის ჩატარების სამართლებრივ საფუძვლებს. ამავე კანონის მე-2 მუხლის „ვ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, ფინანსური ანგარიშგების აუდიტი (შემდგომ – აუდიტი) არის აუდიტორის/აუდიტორული (აუდიტური) ფირმის მიერ ჩატარებული სამუშაო, რომელიც მიმართულია: - ვ.ა) ფინანსური ანგარიშგების (მათ შორის, სპეციალური დანიშნულების ანგარიშგების) უტყუარობისა და სისრულის შესახებ აუდიტორის/აუდიტორული (აუდიტური) ფირმის მოსაზრების გამოხატვისკენ; ვ.ბ) ფინანსური ანგარიშგების მიმოხილვით აუდიტორის/ აუდიტორული (აუდიტური) ფირმის რწმუნების გამოხატვისკენ; ვ.გ) სხვა დასაბუთებული ან/და შეზღუდული მარწმუნებელი გარიგების შესაბამისი მოსაზრების გამოხატვისკენ, ხოლო ამავე მუხლის „თ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, აუდიტორული (აუდიტური) ფირმა (შემდგომ − აუდიტორული ფირმა) არის საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი ან უცხოეთში რეგისტრირებული იურიდიული პირის საქართველოში არსებული ფილიალი, რომელიც არის აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაციის წევრი, რეგისტრირებულია აუდიტორთა რეესტრში და ახორციელებს პროფესიულ მომსახურებას სერტიფიცირებული პირის (პირების) მეშვეობით, ხოლო „ს“ ქვეპუნქტის თანახმად, აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაცია არის ბუღალტერთა ან/და აუდიტორთა პროფესიული ორგანიზაცია, რომელიც საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად რეგისტრირებულია არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიულ პირად და არის ბუღალტერთა საერთაშორისო ფედერაციის (IFAC) ნამდვილი წევრი ან ბუღალტერთა საერთაშორისო ფედერაციის (IFAC) მიერ აღიარებული რეგიონალური ორგანიზაციის ნამდვილი წევრი ან ამ კანონის მოთხოვნების შესაბამისად აკრედიტებული პირი. „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის მიხედვით, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ამასთანავე, იგი უნდა ჩაატაროს ამ აუდიტორმა/აუდიტორულ ფირმაში დასაქმებულმა სერტიფიცირებულმა პროფესიონალმა ბუღალტერმა. ამავე კანონის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალი და ფიზიკური პირი საქართველოში აუდიტის ჩატარების უფლებამოსილებას იძენენ აუდიტორთა რეესტრში (შემდგომ − რეესტრი) რეგისტრაციის შემდეგ. ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად, რეესტრი არის 2 ტიპის: ა) სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრი, რომელშიც რეგისტრირებული არიან ის აუდიტორები/აუდიტორული ფირმები, რომლებსაც აქვთ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება; ბ) სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების არმქონე პირთა რეესტრი, რომელშიც რეგისტრირებული არიან ის აუდიტორები/აუდიტორული ფირმები, რომლებსაც არ აქვთ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება, ხოლო მე-18 პუნქტის თანახმად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალის ან ფიზიკური პირის მიერ აუდიტის შესაბამის რეესტრში რეგისტრაციის გარეშე ჩატარების შემთხვევაში აუდიტი ჩატარებულად არ ჩაითვლება.
„ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით, საქართველოს ეროვნული ბანკის ზედამხედველობისადმი დაქვემდებარებული სუბიექტებისათვის, აუდიტის ჩატარება სავალდებულოა. ამავე კანონის მე-16 მუხლის მე-12 პუნქტის თანახმად, აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას უფლება აქვს, ჩაატაროს ამ კანონის მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტით გათვალისწინებული სუბიექტების 2012 და 2013 წლების ფინანსური ანგარიშგების აუდიტი, მიუხედავად იმისა, თუ რომელი ტიპის რეესტრშია რეგისტრირებული.
სასამართლომ მიუთითა, რომ ზემოაღნიშნული ნორმების ერთობლიობით 2014 წლის ფინანსური ანგარიშგების სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება ენიჭებოდათ მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ პირებს. მხარეები ადასტურებენ, რომ შპს „...“ არ წარმოადგენს სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ პირს.
„ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-15 პუნქტის მიხედვით, 2015 წლის 31 დეკემბრამდე აუდიტორების/აუდიტორული ფირმების პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრება არ მოითხოვება, თუმცა სასამართლო იზიარებს მოპასუხის განმარტებას, რომ აღნიშნული ნორმა არ მიუთითებს, რომ ყველა ფირმა უფლებამოსილია ჩაატაროს ნებისმიერი სახის აუდიტი. აღნიშნულ ნორმაში საუბარია არა სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლებაზე, არამედ ზოგადად აუდიტორული საქმიანობის დროებით წარმოების უფლებაზე. „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-15 პუნქტით აუდიტორულ ფირმებს გადაუვადათ კანონის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილი ვალდებულების შესრულება.
აღნიშნულიდან გამომდინარე, სასამართლომ მიიჩნია, რომ ეროვნული ბანკის განმარტება იმის თაობაზე, რომ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას და ვინაიდან, მიკროსაფინანსო ორგანიზაცია წარმოადგენს საქართველოს ეროვნული ბანკის ზედამხედველობის დაქვემდებარებულ სუბიექტს, რომელსაც ევალება ყოველწლიური აუდიტის ჩატარება, მისი 2014 წლის სამეურნეო შედეგების აუდიტორული შემოწმების ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ იმ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, რომელიც უკვე რეგისტრირებულია სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში კანონიერია, ამასთან, უსაფუძვლოა მოსარჩელის მოთხოვნა აკრძალვოდა საქართველოს ეროვნულ ბანკს, რომ შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ გაეცა მითითება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის შესახებ, ვინაიდან მოპასუხე ადმინისტრაციულ ორგანოს არ გაუცია მითითება შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის თაობაზე.
სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი განსაზღვრავს ეროვნული ბანკის უფლებამოსილებებს, რომელთაგან სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის თანახმად, ერთ-ერთს წარმოადგენდა ეროვნული ბანკის მხრიდან მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებზე ზედამხედველობას განხორციელება მათი რეგისტრაციის, რეგისტრაციის გაუქმების, შემოწმებისა და მათთვის სანქციების დაკისრების გზით. „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი არ მიუთითებს ეროვნული ბანკის უფლებამოსილებაზე მიანიჭოს რომელიმე აუდიტორულ კომპანიას მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების უფლებამოსილება, შესაბამისად, სასამართლომ უსაფუძვლოდ მიიჩნია მოსარჩელის მოთხოვნა - დავალებოდა საქართველოს ეროვნულ ბანკს, შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ გაეცა მითითება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების უფლებამოსილების მინიჭების შესახებ.
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 331-ე მუხლის თანახმად, თუ ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ რაიმე მოქმედების განხორციელება ან უარი რაიმე მოქმედების განხორციელებაზე უკანონოა და ის პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს აყენებს მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს, სასამართლო ამ კოდექსის 24-ე მუხლში აღნიშნულ სარჩელთან დაკავშირებით გამოიტანს გადაწყვეტილებას, რომლითაც ადმინისტრაციულ ორგანოს ავალებს, განახორციელოს ეს მოქმედება ან თავი შეიკავოს ამ მოქმედების განხორციელებისაგან.
ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, სასამართლომ საქართველოს ეროვნული ბანკის ქმედება მიიჩნია კანონიერად, შესაბამისად, არ არსებობდა საქართველოს ეროვნული ბანკისათვის ქმედების განხორციელების აკრძალვისა და ქმედების განხორციელების დავალების სამართლებრივი საფუძველი.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 5 აგვისტოს გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა შპს „...“, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 22 მარტის განჩინებით შპს „...“ სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2015 წლის 5 აგვისტოს გადაწყვეტილება.
სააპელაციო სასამართლომ გაიზიარა პირველი ინსტანციის სასამართლოს დასკვნები საქმის სამართლებრივ საკითხებთან დაკავშირებით, მიიჩნია, რომ პირველი ინსტანციის სასამართლომ სამართლებრივი თვალსაზრისით სწორად შეაფასა საქმესთან დაკავშირებული ფაქტობრივი გარემოებები; თავის მხრივ, აპელანტმა სააპელაციო საჩივარში ვერ გააქარწყლა პირველი ინსტანციის სასამართლოს მიერ გაკეთებული სამართლებრივი დასკვნები, ვერ მიუთითა და ვერ წარმოადგინა ისეთი არგუმენტები, რომლებზე დაყრდნობითაც შესაძლებელი იქნებოდა საქმეზე დადგენილი ფაქტების სხვაგვარი სამართლებრივი შეფასება.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 22 მარტის განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა შპს „...“, რომელმაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.
კასატორის მითითებით, სასამართლომ არასწორად განმარტა კანონი, კერძოდ „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანული კანონის 50-ე მუხლის პირველი პუნქტი, რომლის თანახმად, ეროვნული ბანკი მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების ზედამხედველობას ახორციელებს მათი რეგისტრაციის, რეგისტრაციის გაუქმების, შემოწმებისა და მათთვის სანქციების დაკისრების გზით. სასამართლომ გამოიყენა აღნიშნული ნორმა და დაადგინა, რომ ეროვნული ბანკი შეხსენების გაგზავნისას მოქმედებდა საზედამხედველო უფლებამოსილების ფარგლებში. აღნიშნული ნორმის სამართლებრივი ანალიზიდან გამომდინარე, ეროვნულ ბანკს უფლება არ ჰქონდა გაეგზავნა შეტყობინება/მითითება, თუნდაც შეხსენება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისთვის, რადგან ეროვნული ბანკი ასრულებს მხოლოდ საზედამხედველო ფუნქციას, ხოლო რაც შეეხება აუდიტის ჩატარების წესსა და მის ჩატარებაზე უფლებამოსილ პირებს, აღნიშნული დარეგულირებულია „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ კანონით.
კასატორის მითითებით, სასამართლო ურთიერთსაწინააღმდეგო არგუმენტებს უთითებს გადაწყვეტილებაში. კერძოდ, ერთი მხრივ სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ ეროვნული ბანკი უფლებამოსილი იყო გაეგზავნა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის შეხსენება საზედამხედველო უფლებამოსილების ფარგლებში, ხოლო მეორე მხრივ ამავე გადაწყვეტილებით ადგენს, რომ აღნიშნული წერილის გაგზავნით ეროვნულ ბანკს არ გაუცია მითითება შპს „...“ მიმართ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის თაობაზე.
კასატორის მოსაზრებით, „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანული კანონის 50-ე მუხლის პირველი ნაწილის სწორად განმარტების შემთხვევაში, სასამართლო დაადგენდა, რომ ეროვნულ ბანკს უფლება აქვს მხოლოდ ზედამხედველობა გაუწიოს მიკროსფინანსო ორგანიზაციებს რაც არ გულისხმობს კანონის (რომლის საფუძველზეც დადგენილია აუდიტის ჩატარების პირობები და აუდიტის ჩატარებაზე უფლებამოსილი პირები) მოთხოვნების უგულებელყოფას და თვითნებურად ჩარევას მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების საქმიანობაში, რაც განხორციელდა კიდეც მითითების თუ შეხსენების გაგზავნით.
სასამართლომ არასწორად განმარტა კანონი, კერძოდ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ კანონის პირველი მუხლის პირველი პუნქტი, რომლის თანახმად, აღნიშნული კანონი ადგენს საქართველოში ბუღალტრული აღრიცხვის წარმოების, ფინანსური ანგარიშგების მომზადების, წარდგენის და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის სამართლებრივ საფუძვლებს. სასამართლომ თავადვე გააკეთა განმარტება, თუ რომელი კანონი არეგულირებს აუდიტის ჩატარების წესსა და პირობებს, მაგრამ არასწორად, უკანონოდ არ მიიჩნია ეროვნული ბანკის ქმედება, რომლითაც ეროვნულმა ბანკმა გაუგზავნა შეტყობინება (მითითება) თუ რომელ აუდიტორიულ კომპანიებს ჰქონდათ უფლება ჩაეტარებინათ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების აუდიტი.
კასატორის მოსაზრებით, სასამართლომ არასწორად განმარტა კანონი, კერძოდ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტი და მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტი და არასწორად დაადგინა, რომ აღნიშნული ნორმების ერთობლიობით ფინანსური ანგარიშგების სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება ენიჭებათ მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ პირებს. ამასთან, სასამართლომ არასწორად დაადგინა, რომ თითქოსდა მხარეები ადასტურებდნენ, რომ შპს „...“ არ წარმოადგენს სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ პირს, მაშინ როდესაც შპს „...“ 2012 წლის 5 ნოემბრის №360 მთავრობის დადგენილების საფუძველზე მიენიჭა სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლებამოსილება, რაც სასამართლომ არ გაითვალისწინა და არ გამოიკვლია.
სასამართლომ არ გამოიყენა კანონი, კერძოდ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-9 მუხლის თანახმად, 2013 წლის 1 იანვრის შემდეგ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრაციას ექვემდებარებიან საქართველოს საგადასახადო კოედქსის 202-ე მუხლის მე-2 ნაწილის საფუძველზე საქართველოს მთავრობის მიერ განსაზღვრული აუდიტორები/აუდიტორიული ფირმები.
აღნიშნული ნორმების სამართლებრივი ანალიზიდან გამომდინარე, კასატორი მიიჩნევს, რომ შპს „...“, როგორც მთავრობის მიერ განსაზღვრული აუდიტორული ფირმა რეგისტრაციას ექვემდებარებოდა სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რესტრში. თუმცა „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-15 ნაწილის თანახმად, 2015 წლის 1 ივნისამდე აუდიტორების/აუდიტორიული ფირმების პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრიანება არ მოითხოვებოდა.
ამდენად, კასატორის მითითებით, შპს „...“ ავტომატურად ექვემდებარებოდა რეგისტრაციას, როგორც მთავრობის დადგენილებით განსაზღვრული აუდიტორული ფირმა, მაგრამ მას 2015 წლის 1 ივნისამდე კანონმდა მიანიჭა უფლებამოსილება არ გაწევრიანებულიყო პროფესიულ ორგანიზაციაში, რაც თავისთავად არ გულისხმობს იმას, რომ შპს „...“ პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრიანებამდე არ გააჩნდა სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება.
კასატორის მოსაზრებით, სასამართლომ სადავო გადაწყვეტილებაში არასწორად განმარტა კანონი, კერძოდ, „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესხებ“ კანონი, რომლის თითოეული მუხლის განმარტებაც მნიშვნელოვანი იყო წინამდებარე დავის არსებითად გადაწყვეტისთვის, ვინაიდან კანონის განმარტებას დიდი მნიშვნელობა ჰქონდა მოსარჩელისთვის, რადგან აღნიშნული კანონის შესაბამისი პუნქტების გამოყენებით ეროვნული ბანკი თითქოსდა საზედამხედველო უფლებამოსილების ფარგლებში შეხსენებით თუ შეტყობინების გაგზავნით უთითებდა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს თუ ვის უნდა ჩაეტარებინა აუდიტი. ამდენად, აღნიშნული კანონის განმარტება ძალზედ მნიშვნელოვანი იყო, სასამართლომ კი თავად გააკეთა არასწორი განმარტებები, რომლებიც წინააღმდეგობაშია ერთმანეთთან.
სადავო გადაწყვეტილებით არ იკვეთება ჰქონდა თუ არა ეროვნულ ბანკს უფლება გაეცა მითითება ან თუნდაც შეხსენება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის თუ ვის უნდა ჩაეტარებინა მათი აუდიტორული შემოწმება. ამასთან, მოეთხოვებოდა თუ არა შპს „...“ პროფესიულ ორგანიზაციაში გაწევრიანება, მაშინ როდესაც მთავრობის დადგენილებით მას მინიჭებული ჰქონდა სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება. ასევე არ იკვეთება რას ნიშნავდა ეროვნული ბანკის შეხსენება და რა სამართლებრივი შედეგის მომტანი იყო შპს „...“. მნიშვნელოვანი იყო აღნიშნულის დასაბუთება, ვინაიდან გაურკვეველია რა სამართლებრივი შედეგი დადგა შპს „...“.
კასატორის მითითებით, სასამართლომ სრულყოფილად არ გამოიკვლია გარემოებები და არ გაითვალისწინა ის გარემოება, რომ ეროვნული ბანკის მითითება თუ შეხსენება ზღუდავს აუდიტორული მომსახურების ბაზარზე მოქმედ სუბიექტებს, მონაწილეობა მიიღონ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის ჩატარებაში, რითაც ზიანი ადგებათ აღნიშნულ კომპანიებს, მათ შორის შპს „...“, რომელიც 2015 წლამდე ყოველგვარი შეზღუდვის გარეშე ახორციელებდა მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმებას და ამ პერიოდამდე არანაირი მითითება ან/და შეზღუდვა არ ყოფილა არც საკანონმდებლო თვალსაზრისით და არც ეროვნული ბანკის მითითებით.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 17 ივნისის განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული შპს „...“ საკასაციო საჩივარი.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 14 ივლისის განჩინებით შპს „...“ საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნა დასაშვებად და მისი განხილვა დაინიშნა მხარეთა დასწრებით.



ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების გაცნობის, მხარეთა ახსნა-განმარტებების მოსმენის, საკასაციო საჩივრის საფუძვლიანობის შესწავლის, გასაჩივრებული განჩინების კანონიერება-დასაბუთებულობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ შპს „...“ საკასაციო საჩივარი არ უნდა დაკმაყოფილდეს.
საკასაციო სასამართლო იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და მიუთითებს, რომ შპს „...“ წარმოადგენს აუდიტორულ კომპანიას, რომლის ძირითადი საქმიანობის საგანია საბანკო აუდიტი, სადაზღვევო ორგანიზაციათა აუდიტი, საბირჟო, არასაბიუჯეტო, საინვესტიციო ინსტიტუტების აუდიტი და ზოგადი აუდიტი (სხვა ეკონომიკურ სუბიექტთა აუდიტი). შპს „...“ ახორციელებდა ასევე მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების აუდიტს. საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 5 სექტემბრის №360 დადგენილებით შპს „...“ შეყვანილია საწარმოებისათვის აუდიტირებული ფინანსური ანგარიშგების განმახორციელებელ ან/და საექსპერტო და აუდიტორული დასკვნების გამცემ პირთა ნუსხაში.
დადგენილია, რომ საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, საკრედიტო კავშირების, ვალუტის გადამცვლელი პუნქტებისა და ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირების ზედამხედველობის განყოფილების სპეციალისტის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს გაეგზავნათ შემდეგი შინაარსის წერილი - „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის მიხედვით, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ვინაიდან, მიკროსაფინანსო ორგანიზაცია წარმოადგენს საქართველოს ეროვნული ბანკის ზედამხედველობას დაქვემდებარებულ სუბიექტს, რომელსაც ევალება ყოველწლიური აუდიტის ჩატარება, მისი 2014 წლის სამეურნეო შედეგების აუდიტორული შემოწმების ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ იმ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, რომელიც უკვე რეგისტრირებულია სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში.
შპს „...“ მმართველმა პარტნიორმა წერილით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსს და ითხოვა განმარტება, რის საშუალებითაც კომპანია განახორციელებდა კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს. აღნიშნული წერილის პასუხად, შპს „...“ მმართველ პარტნიორს განემარტა, რომ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ამასთან, საქართველოში აკრედიტებულ პროფესიულ ორგანიზაციად ითვლებოდა მხოლოდ ბუღალტერთა და აუდიტორთა ფედერაცია.
2015 წლის 2 მარტს და 16 მარტს შპს „...“ მმართველმა პარტნიორმა კვლავ განცხადებებით მიმართა საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსსა და ეროვნული ბანკის პრეზიდენტს და ითხოვა განმარტება, რის საშუალებითაც კომპანია განახორციელებდა კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს. საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 6 მარტის №2-08/948-15 წერილით შპს „...“ მმართველ პარტნიორს განემარტა, რომ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის იმპერატიული ნორმიდან გამომდინარე საქართველოს ეროვნული ბანკი მოკლებული იყო შესაძლებლობას გაეთვალისწინებინა მათი მოთხოვნა; ხოლო საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის უფროსის 2015 წლის 17 მარტის №2-08/1050-15 წერილით განცხადება დარჩა განუხილველი.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ შპს „...“ დაზუსტებული სარჩელით მოითხოვა საქართველოს ეროვნულ ბანკს აკრძალვოდა, რომ შპს „...“ (ს/კ ...) მიმართ გაეცა მითითება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების განხორციელების აკრძალვის შესახებ და ასევე დავალებოდა გაეცა მითითება შპს „...“ მიმართ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების უფლებამოსილების მინიჭების შესახებ.
საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ სარჩელი დარღვეული ან სადავოდ ქცეული უფლების მატერიალურ-სამართლებრივი დაცვის საშუალებას წარმოადგენს, რომელიც შედგება ორი ელემენტისაგან - სარჩელის საგნისა და საფუძვლისაგან. სარჩელის საგანს წარმოადგენს მოსარჩელის მატერიალურ-სამართლებრივი მოთხოვნა მოპასუხის მიმართ, ანუ სარჩელის საგანია მოსარჩელის უფლება, რომლის შესახებაც ის მოითხოვს გადაწყვეტილების გამოტანას სასამართლოს მიერ. სარჩელის საფუძველი, თავის მხრივ, შედგება სამართლებრივი და ფაქტობრივი საფუძვლისაგან, ამასთან, სარჩელის საფუძველი არის ის ფაქტები, რომელთა არსებობა განაპირობებს მოთხოვნის საფუძვლიანობას და რომლებსაც მატერიალური სამართლის ნორმა უკავშირებს სადავო სამართალურთიერთობის სუბიექტების უფლება-მოვალეობების წარმოშობას, შეცვლას და შეწყვეტას.
განსახილველ შემთხვევაში სახეზე გვაქვს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 24-ე მუხლით გათვალისწინებული მავალდებულებელი სარჩელი, რომელიც ითვალისწინებს ადმინისტრაციული ორგანოსათვის მოქმედების განხორციელების ან მოქმედების განხორციელებისაგან თავის შეკავების დავალების მოთხოვნით სარჩელის აღძვრის შესაძლებლობას. საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 24-ე მუხლით გათვალისწინებული სარჩელის დაკმაყოფილების პირობებს ამავე კოდექსის 331-ე მუხლი შეიცავს, რომელიც სარჩელის დაკმაყოფილებას უკავშირებს სარჩელის დასაშვებობის რამოდენიმე პირობას, კერძოდ, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ რაიმე მოქმედების განხორციელება ან უარი რაიმე მოქმედების განხორციელებაზე კანონს უნდა ეწინააღმდეგებოდეს, ამასთანავე ის პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს უნდა აყენებდეს მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს. სარჩელის დაკმაყოფილება საჭიროებს მოცემული კუმულატიური პირობებიდან ყველას არსებობას.
საკასაციო სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს საქართველოს ეროვნული ბანკის არასაბანკო დაწესებულებების ზედამხედველობის დეპარტამენტის მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების, საკრედიტო კავშირების, ვალუტის გადამცვლელი პუნქტებისა და ფულადი გზავნილების განმახორციელებელი პირების ზედამხედველობის განყოფილების სპეციალისტის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის გაგზავნილი წერილის შინაარსობრივ მხარეზე, რომელიც „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტზე მიუთითებდა და ნორმის სიტყვასიტყვით დეფინიციას ახდენდა. საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის აღნიშნული წერილის გაგზავნის დროს ბანკი მოქმედებდა მისი უფლებამოსილების ფარგლებში („საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის 50.1. მუხლის თანახმად, ეროვნული ბანკი მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების ზედამხედველობას ახორციელებდა მათი რეგისტრაციის, რეგისტრაციის გაუქმების, შემოწმებისა და მათთვის სანქციების დაკისრების გზით), წერილით გათვალისწინებული მოთხოვნა გამომდინარეობდა „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის იმპერატიული ნორმიდან და აღნიშნული მოთხოვნა ეროვნული ბანკის გადაწყვეტილებას არ წარმოადგენდა. შესაბამისად, ეროვნული ბანკის წერილი არ ეწინააღმდეგებოდა კანონს.
ამასთან, განსახილველ შემთხვევაში მოსარჩელემ ვერ დაადასტურა ის გარემოება, რომ შპს „...“ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება სწორედ საქართველოს ეროვნული ბანკის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის გაგზავნილი წერილით შეეზღუდა, რომელიც „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის ნორმატიულ დეფინიციას ახდენდა. ვერ დასტურდება მოსარჩელის სამართლებრივი ინტერესის არსებობა უშუალოდ ეროვნული ბანკის მოქმედებასთან მიმართებაში. შესაძლოა მოსარჩელეს ადგება ზიანი ეროვნული ბანკის მოქმედებით, თუმცა ზიანი უნდა იყოს პირდაპირი და უშუალო, რასაც განსახილველი დავის ფარგლებში მოსარჩელე ვერ ადასტურებს; ვერ ასაბუთებს მიზეზობრივ კავშირს მის მიმართ შესაძლო დამდგარ ზიანსა (ასეთის არსებობის შემთხვევაში) და ეროვნული ბანკის ქმედებას შორის. მოცემულ შემთხვევაში შპს „...“ ვერ დაამტკიცა, რომ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებმა შეწყვიტეს მასთან თანამშრომლობა და სავალდებულო აუდიტორული მომსახურების გაწევაზე უარი სწორედ ეროვნული ბანკის წერილის საფუძველზე უთხრეს.
აუდიტორული ფირმებისათვის სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება შეიზღუდა არა ეროვნული ბანკის წერილით, არამედ სადავო პერიოდში მოქმედი „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტის იმპეტარიული მოთხოვნით.
ეროვნული ბანკის მიერ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის წერილის გაგზავნის დროს მოქმედი „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-6 მუხლი განსაზღვრავდა აუდიტის ჩატარების უფლებამოსილების მინიჭებას. კერძოდ, აღნიშნული მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალი და ფიზიკური პირი საქართველოში აუდიტის ჩატარების უფლებამოსილებას იძენდნენ აუდიტორთა რეესტრში (შემდგომ − რეესტრი) რეგისტრაციის შემდეგ; ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, რეესტრს აწარმოებდა (აწარმოებდნენ) აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაცია (ორგანიზაციები); მე-3 პუნქტის თანახმად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალი ან ფიზიკური პირი რეესტრში რეგისტრაციისათვის განცხადებით მიმართავდა იმ აკრედიტებულ პროფესიულ ორგანიზაციას, რომელშიც გაწევრებული იყო იგი; ხოლო მე-4 პუნქტის თანახმად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალის ან ფიზიკური პირის მიერ ამ მუხლის მე-6–მე-9 პუნქტებში აღნიშნული შესაბამისი მოთხოვნების დაკმაყოფილების შემთხვევაში აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაცია ვალდებული იყო დაერეგისტრირებინა იგი შესაბამის რეესტრში. ამასთან, ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის მიხედვით, რეესტრი არის 2 ტიპის: ა) სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრი, რომელშიც რეგისტრირებული არიან ის აუდიტორები/აუდიტორული ფირმები, რომლებსაც აქვთ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება; ბ) სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების არმქონე პირთა რეესტრი, რომელშიც რეგისტრირებული არიან ის აუდიტორები/ აუდიტორული ფირმები, რომლებსაც არ აქვთ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება; ხოლო ამავე მუხლის მე-6 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის თანახმად, ამავე პუნქტით განსაზღვრულ სხვა მოთხოვნებთან ერთად სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრაციით დაინტერესებული საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი ან უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალი უნდა ყოფილიყო აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაციის წევრი.
„ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, აუდიტი შეიძლება ჩატარდეს სავალდებულო ან საინიციატივო წესით. ხოლო ამავე მუხლის მე-7 პუნქტის თანახმად, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება აქვს მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას. ამასთანავე, იგი უნდა ჩაატაროს ამ აუდიტორმა/აუდიტორულ ფირმაში დასაქმებულმა სერტიფიცირებულმა პროფესიონალმა ბუღალტერმა.
ამდენად, ზოგადი წესის თანახმად, სადავო სამართალურთიერთობის დროს მოქმედი კანონმდებლობით, სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლება ჰქონდა მხოლოდ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, ხოლო სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრაციისათვის დაინტერესებული პირი უნდა ყოფილიყო აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაციის წევრი.
აღნიშნული ნორმებით დადგენილი სავალდებულო მოთხოვნებიდან საგამონაკლისო წესს ადგენდა „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის გარდამავალი დებულებები, კერძოდ, მე-16 მუხლის მე-9 პუნქტის მიხედვით, 2013 წლის 1 იანვრის შემდეგ სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრაციას ექვემდებარებოდნენ საქართველოს საგადასახადო კოდექსის 202-ე მუხლის მე-2 ნაწილის საფუძველზე საქართველოს მთავრობის მიერ განსაზღვრული აუდიტორები/აუდიტორული ფირმები; მე-10 პუნქტის თანახმად, ამ მუხლის მე-9 პუნქტით გათვალისწინებული წესი მოქმედებდა 2013 წლის 1 იანვრიდან 4 წლის განმავლობაში; ხოლო მე-15 პუნქტის თანახმად, 2015 წლის 1 ივნისამდე აუდიტორებს/აუდიტორულ ფირმებს პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრება არ მოეთხოვებოდათ.
„ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის გარდამავალ დებულებებში 28.05.2015წ. და 24.12.2015წ. განხორციელებული ცვლილებებით მე-16 მუხლის მე-15 პუნქტით განსაზღვრული პირობა ჯერ 2015 წლის 31 დეკემბრამდე, ხოლო შემდგომ 2016 წლის 1 ივნისამდე გაგრძელდა. ამასთან, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებებით, აღნიშნულ მუხლს დაემატა მე-17 პუნქტი, რომლის მიხედვით, 2016 წლის 1 ივნისამდე აკრედიტებული პროფესიული ორგანიზაცია ვალდებული იყო აუდიტორი/აუდიტორული ფირმა შესაბამის რეესტრში დაერეგისტრირებინა ამ ორგანიზაციაში მისი გაწევრების მოთხოვნის გარეშე. ამასთანავე, აუდიტორს/აუდიტორულ ფირმას, რომელიც შესაბამის რეესტრში რეგისტრირებული არ იყო, არ ჰქონდა აუდიტის ჩატარების უფლება.
ამასთან, სააპელაციო სასამართლოს მიერ გასაჩივრებული განჩინების მიღებისა და საკასაციო საჩივრის წარდგენის შემდგომ „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს 2016 წლის 8 ივნისის კანონით ძალადაკარგულად გამოცხადდა „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს 2012 წლის 29 ივნისის კანონი (საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე (www.matsne.gov.ge), 13.07.2012, სარეგისტრაციო კოდი: 260000000.05.001.016869).
საქმეზე დადგენილია, რომ საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 5 სექტემბრის №360 დადგენილებით შპს „...“ შეყვანილია საწარმოებისათვის აუდიტირებული ფინანსური ანგარიშგების განმახორციელებელ ან/და საექსპერტო და აუდიტორული დასკვნების გამცემ პირთა ნუსხაში.
ამასთან, დადგენილია, რომ შპს „...“ არ წარმოადგენს სავალდებულო აუდიტის ჩატარების უფლების მქონე პირთა რეესტრში რეგისტრირებულ პირს.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის შეტყობინების გაგზავნისას ეროვნული ბანკის მიზანი იყო მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებს 2014 წლის ანგარიშგების აუდიტი ჩაეტარებინათ „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მოთხოვნათა შესაბამისად, ვინაიდან „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის 6.18 მუხლის თანახმად, საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირის, უცხოეთში რეგისტრირებული პირის საქართველოში არსებული ფილიალის ან ფიზიკური პირის მიერ აუდიტის შესაბამის რეესტრში რეგისტრაციის გარეშე ჩატარების შემთხვევაში აუდიტი ჩატარებულად არ ჩაითვლებოდა. ეროვნული ბანკის უფლებამოსილებას არ წარმოადგენს, კანონისგან დამოუკიდებლად, რომელიმე აუდიტორულ კომპანიას მიანიჭოს ან აუკრძალოს აუდიტორული საქმიანობის განხორციელება. ეროვნულმა ბანკმა წერილი მის ზედამხედვეელობას დაქვემდებარებულ ორგანიზაციებს გაუგზავნა, რომელიც კანონის იმპერატიულ მოთხოვნაზე მიუთითებდა და კონკრეტულ აუდიტორულ ფირმებს არ უკრძალავდა აუდიტორული საქმიანობის განხორციელებას.
ამასთან, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 24-ე მუხლით გათვალისწინებული მავალდებულებელი სარჩელის მოთხოვნა საჭიროებს ადმინისტრაციული ორგანოს (მისი უფლებამოსილებიდან გამომდინარე) მოქმედების განხორციელების ან მოქმედების განხორციელებისაგან თავის შეკავების ვალდებულების დადგენას.
დადგენილია, რომ ეროვნულ ბანკში წარდგენილი განცხადებებით მოსარჩელე მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებისათვის გაგზავნილ შეტყობინებაში მთავრობის №360 დადგენილებით განსაზღვრული აუდიტორული კომპანიების სრული ჩამონათვალის მითითებას ითხოვდა, ხოლო მოცემული დავის ფარგლებში მოსარჩელის მიზანია ეროვნულმა ბანკმა შპს „...“ მიმართ გასცეს მითითება მიკროსაფინანსო ორგანიზაციების შემოწმების უფლებამოსილების მინიჭების თაობაზე, რისი ვალდებულებაც ეროვნულ ბანკს არ ეკისრება. კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს ეროვნული ბანკისთვის აღნიშნული ვალდებულების დამდგენ სამართლებრივ საფუძველს. ამასთან, მოსარჩელე არ არის ეროვნული ბანკის ზედამხედველობას დაქვემდებარებული სუბიექტი, შესაბამისად, ეროვნული ბანკი მოკლებულია შესაძლებლობას მის მიმართ გასცეს მითითება.
განსახილველი დავის ფარგლებში, ეროვნული ბანკის მიმართ წარდგენილი მავალდებულებელი სარჩელის პირობებში არ არსებობს შპს „...“ მოთხოვნის დაკმაყოფილების სამართლებრივი საფუძვლები და წარმოდგენილი სარჩელით დასახული მიზნის მიღწევის სამართლებრივი მექანიზმი.
ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ შპს „...“ საკასაციო საჩივარი უსაფუძვლოა და არ უნდა დაკმაყოფილდეს, რადგან გასაჩივრებული თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 22 მარტის განჩინება არსებითად სწორია, არ არსებობს მისი გაუქმების სამართლებრივი საფუძველი და იგი საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 410-ე მუხლის თანახმად, დატოვებულ უნდა იქნეს უცვლელად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 410-ე მუხლით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. შპს „...“ საკასაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდეს;
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2016 წლის 22 მარტის განჩინება;
3. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.


თავმჯდომარე მ. ვაჩაძე


მოსამართლეები: ნ. სხირტლაძე


ვ. როინიშვილი