ბს-1-1 (გ-18) 08 ნოემბერი, 2018 წელი ქ. თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემადგენლობა:
ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი).
მაია ვაჩაძე, ვასილ როინიშვილი
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 26-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, ზეპირი განხილვის გარეშე, განიხილა შპს „…“ სასარჩელო განცხადების განსჯადობის თაობაზე თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიასა და სამოქალაქო საქმეთა კოლეგიას შორის წარმოშობილი დავა.
ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი :
შპს „…“ სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხე ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიმართ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისათვის მოსარჩელის სასარგებლოდ 6 751 ლარის დაკისრების მოთხოვნით.
მოსარჩელემ აღნიშნა, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვისა და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახურის მიერ გაიცა საგარანტიო წერილები ლ. გ-ის (საგარანტიო წერილი N808861), ვ. ს-ის (საგარანტიო წერილი N807504), ე. მ-ას (საგარანტიო წერილი N812176), გ. კ-ის (საგარანტიო წერილი N811486), შ.ჯ-ის (საგარანტიო წერილი 819364), ვ.ლ-ის (საგარანტიო წერილი N804912), ნ.ა-ის (საგარანტიო წერილი N 826392), მ. კ-ას (საგარანტიო წერილი N817299) და თ.ბ-ის (საგარანტიო წერილი N 828386) მიმართ. აღნიშნული საგარანტიო წერილების საფუძველზე შპს „…“ ზემოაღნიშნულ პაციენტებს გაუწია სამედიცინო მომსახურება და შესრულებული სამუშაოების დამადასტურებელი დოკუმენტები (ინვოისები) გადაუგზავნა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვისა და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახურს, რომელმაც უარი განაცხადა თანხის ანაზღაურებაზე. უარის თქმის საფუძვლად ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვისა და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახური უთითებს ქალაქ თბილისის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით დამტკიცებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული „სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების ღონისძიების“ ქვეპროგრამის განხორციელების წესის მე-7 მუხლის პირველ პუქტს და განმარტავს, რომ შპს „…“ მიერ დარღვეულ იქნა საგარანტიო წერილებით და ზემოაღნიშნული დადგენილებით განსაზღვრული ვადები. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ აღნიშნა, რომ შპს „…“ მიერ მოქალაქეებისათვის სამედიცინო მომსახურება გაწეულ იქნა 2017 წლის იანვრისა და თებერვლის თვეში. შესაბამისად, მოქმედი კანონმდებლობის თანახმად, მოსარჩელეს მომსახურეობის გაწევის დამადასტურებელი დოკუმენტაცია იანვრის თვეში გაწეულ ხარჯთან დაკავშირებით უნდა წარედგინა არაუგვიანეს 2017 წლის მარტისა, ხოლო თებერვლის ხარჯთან მიმართებით უნდა წარედგინა არა 2017 წლის 24 აპრილს, არამედ 2017 წლის 10 აპრილისათვის.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 20.11.2017წ. განჩინებით შპს „…“ სარჩელი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიმართ განსჯადობით განსახილველად გადაეცა თბილისის საქალაქო სასამართლოს სამოქალაქო საქმეთა კოლეგიას.
სასამართლომ აღნიშნა, რომ საგნობრივი განსჯადობის შესახებ დავის გადაწყვეტისთვის მნიშვნელობა ენიჭება სადავო აქტების გამოცემის საფუძველს, სამართალურთიერთობის სუბიექტის მოქმედების ფორმას. უკეთუ ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ სადავო აქტი გამოცემულია საჯარო კანონმდებლობის საფუძველზე, ზაკ-ის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „დ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სახეზეა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, ხოლო თუ აქტის გამოცემის საფუძველი კერძო-სამართლებრივია, იგი არ ჩაითვლება ადმინისტრაციულ აქტად. განსახილველ შემთხვევაში დავის საგანს წარმოადგნეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვისა და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახურის მიერ გაცემული საგარანტიო წერილებიდან გამომდინარე პაციენტისათვის გაწეული მომსახურების თანხის ანაზღაურება, რაც თავისი არსით არ გამომდინარეობს ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობიდან და მის განსახილველ საკითხს არ წარმოადგენს. ამდენად, დავის გადაწყვეტა უნდა მოხდეს სამოქალაქო კოდექსის რეგულაციის ფარგლებში. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქმე განსჯადობით განსახილველად უნდა დაექვემდებაროს თბილისის საქალაქო სასამართლოს სამოქალაქო საქმეთა კოლეგიას.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს სამოქალაქო საქმეთა კოლეგიის განჩინებით საქმე განსჯადობის საკითხთან დაკავშირებით დავის გადასაწყვეტად გადმოეგზავნა საქართველოს უზენაეს სასამართლოს.
სასამართლომ აღნიშნა, რომ ამა თუ იმ დავის ადმინისტრაციული კატეგორიის მიკუთვნებისათვის მოსარჩელის მოთხოვნა სამართლებრივად უნდა ეფუძნებოდეს საჯარო-ადმინისტრაციული სამართლის შესაბამის ნორმებს. განსჯადობის საკითხის გადასაწყვეტად უნდა შეფასდეს მითითებული „საგარანტიო წერილების“ სამართლებრივი ხასიათი. მხარეებს შორის დადებული ხელშეკრულების ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებად მიჩნევის განმსაზღვრელ ძირითად ელემენტს წარმოადგენს, როგორც ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზანი, ისე სამართლებრივ ურთიერთობაში მისი, როგორც სუბიექტის მონაწილეობა. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-2 მუხლი განსაზღვრავს მოპასუხის სტატუსს, რომელიც მინდობილ სფეროში სახელმწიფო მმართველობის უზრუნველსაყოფად ასრულებს კანონით გათვალისწინებულ ან საქართველოს მთავრობის მიერ დაკისრებულ ამოცანებს. ზემოაღნიშნული ორგანული კანონის 16.4 მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტი უფლებამოსილია ამ მუხლის მე-3 პუნქტით განსაზღვრული წესით განახორციელოს ღონისძიებები, რომელთაგან ერთ-ერთია სოციალური დახმარების მიზანი. მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების სფეროსთან დაკავშირებული ურთიერთობა, რაც ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსისა“ და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილების თანახმად ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კომპეტენციას განეკუთვნება და საჯარო სამართლებრივი ხასიათისაა. შესაბამისად, ადმინისტრაციულმა ორგანომ საჯარო უფლებამოსილების მიზნის მისაღწევად გამოიყენა ხელშეკრულების დადება (საგარანტიო წერილების გაცემა), როგორც საქმიანობის ერთ-ერთი ფორმა. მითითებული საგარანტიო წერილები ადმინისტრაციული ხელშეკრულებაა, რომელიც დადებულია ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობის საფუძველზე, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ კერძო სამართლის იურიდიულ პირთან საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით და შესაბამისად დავაც ადმინისტრაციული კანონმდებლობიდან გამომდინარეობს.
ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი :
საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების, განსჯადობის თაობაზე თბილისის საქალაქო სასამართლოს სამოქალაქო საქმეთა კოლეგიის და ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის განჩინებების გაცნობის შედეგად, სასკ-ის 26.3 მუხლით მინიჭებული უფლებამოსილების საფუძველზე, წყვეტს რა დავას სასამართლოთა შორის განსჯადობის თაობაზე, თვლის, რომ შპს „…“ სარჩელი განსჯადობით განსახილველად ექვემდებარება თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას შემდეგ გარემოებათა გამო:
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 2.1 მუხლის შესაბამისად, საერთო სასამართლოები ადმინისტრაციული სამართალწარმოების წესით განიხილავენ ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობიდან გამომდინარე სამართლებრივი ურთიერთობიდან წარმოშობილ დავებს. მოცემულ შემთხვევაში, დავის საგანს შეადგენს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით დამტკიცებული "ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული „სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების ღონისძიების“ ქვეპროგრამის განხორციელების წესის" საფუძველზე წარმოშობილი სამართალურთიერთობა. ზემოაღნიშნული დადგენილების საფუძველზე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვის და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახურის მიერ გაიცა საგარანტიო წერილები სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების მიზნით. ქვეპროგრამით გათვალისწინებული დახმარების მოსარგებლე პირები მოცემულ შემთხვევაში არიან ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები, რომელთა სამედიცინო მომსახურების თუ სხვა სოციალური საჭიროების დასაფინანსებლად მოთხოვნილი თანხის ჯამური ღირებულება არ აღემატება 2000 (ორი ათას) ლარს. ვინაიდან დავა ეხება საგნობრივ განსჯადობას, შესაბამისად უნდა შეფასდეს მხარეთა შორის არსებული სამართლებრივი ურთიერთობის ხასიათი.
დავა წარმოშობილია ადმინისტრაციულ ორგანოსა(მერიასა) და მიმწოდებელს (სამედიცინო საქმიანობის განმახორციელებელს) შორის ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით გათვალისწინებული ქვეპროგრამის ფარგლებში შესრულებული სამუშაოს ანაზღაურების საკითხზე. განსახილველ შემთხვევაში შპს "…" მოთხოვნა მიმართულია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისადმი, შესაბამისად მოპასუხედ დასახელებულია ადმინისტრაციული ორგანო - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია, ხოლო დავის საგანია მოსარჩელის მიერ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე მცხოვრები მოქალაქეებისათვის გაწეული სამედიცინო მომსახურების ანაზღაურება საგარანტიო წერილებით განსაზღვრული თანხის ფარგლებში. საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ დავა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივად მიიჩნევა არა იმის გამო, რომ მოსარჩელის მოთხოვნის ადრესატი ადმინისტრაციული ორგანოა, არამედ სადავო სამართალურთიერთობის იმანენტური ბუნების გამო, გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს სამართალურთიერთობის ხასიათს. სზაკ-ის მე-2 მუხლი შეიცავს ადმინისტრაციული დავის საგნის ჩამონათვალს, ამდენად, კანონმდებლობამ ადმინისტრაციული სამართალწარმოების წესით საქმის განხილვის ძირითად ელემენტად განსაზღვრა დავის საგანი, რომელიც წარმოშობილია იმ სამართალურთიერთობიდან, რომელიც საჯარო, კონკრეტულად, ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობით არის მოწესრიგებული.
საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის მიხედვით, სახელმწიფო ზრუნავს ქვეყნის მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისათვის. სახელმწიფო ცნობს და იცავს ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებულ უფლებებსა და თავისუფლებებს (კონსტიტუციის მე-7 მუხ.), მათ შორის სოციალურ უფლებებს. სოციალური სახელმწიფო არის მმართველობის ფორმა, რომელშიც სახელმწიფო ზრუნავს მოქალაქეების ეკონომიკურ და სოციალურ კეთილდღეობაზე. აღნიშნული ფუნქციის ფარგლებში სახელმწიფო მატერიალურად ეხმარება სოციალურად დაუცველ მოსახლეობას, უწესებს მათ სხვადასხვა შეღავათებს, ქმნის პირობებს ჯანდაცვის განვითარებისთვის, მიმართავს ღონისძიებებს სოციალური სამართლიანობის დასამკვიდრებლად, უზრუნველყოფს სამედიცინო მომსახურების მიღების შესაძლებლობას და სხვ.. სახელმწიფო თავისი ფუნქციებს ახორციელებს აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოების, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და იურიდიული პირების მეშვეობით. „ჯანმრთელობის დაცვის შესახებ“ კანონი აწესრიგებს ურთიერთობებს სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებსა და ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს შორის მოქალაქეთა ჯანმრთელობის დაცვის სფეროში. ზემოაღნიშნული კანონის 89-ე მუხლი მიუთითებს, რომ სახელმწიფო განსაზღვრავს სტრატეგიულ მიმართულებებს და შეიმუშავებს სათანადო პროგრამებს მოსახლეობის ჯანმრთელობის ხელშესაწყობად. საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის სახელმწიფო ვალდებულებები აისახება შესაბამის სახელმწიფო და ადგილობრივ პროგრამებში (851 მუხ.). აღნიშნული კანონის თანახმად, მუნიციპალიტეტებში სახელმწიფოს ვალდებულებას - მოსახლეობის ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს შექმნას უზრუნველყოფს საზოგადეობრივი ჯანმრთელობის დაცვის სამსახურები, რომელთა უფლებამოსილებები განისაზღვრება კანონმდებლობის შესაბამისად. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტიის (რატიფიცირებულია საქართველოს პარლამენტის 26.10.2004წ. №515-IIს დადგენილებით) თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლებასა და შესაძლებლობას, კანონის ფარგლებში მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი მათი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად (3. 1 მუხ.), როგორც წესი, სახელმწიფო უფლებამოვალეობების განხორციელება ხდება ხელისუფლების იმ ორგანოს მიერ, რომელიც ყველაზე ახლოს არის მოქალაქეებთან (4.3 მუხ.). ადგილობრივი თვითმმართველობის მიზანია ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში საზოგადოების ინტერესებზე დაფუძნებული მართვის პროცესის უზრუნველყოფა, რის მისაღწევად ახორციელებს სხვადასხვა საქმიანობას, მათ შორის ჯანდაცვისა და სოციალური დაცვის სფეროში, რათა შექმნას თითოეული მოქალაქისათვის ღირსეული არსებობის პირობები. ამდენად, მუნიციპალიტეტი მინდობილ სფეროში სახელმწიფო მმართველობის უზრუნველსაყოფად ასრულებს კანონით გათვალისწინებულ და მისთვის დაკისრებულ ამოცანებს, რომელთა განხორციელებისას მუნიციპალიტეტი წარმოადგენს სახელმწიფოს. მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების სფეროსთან დაკავშირებული ურთიერთობა, წარმოშობილი ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის, კერძოდ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით დამტკიცებული "ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული "სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების ღონისძიების" ქვეპროგრამის განხორციელების წესის" საფუძველზე. ხსენებული კანონქვემდებარე აქტი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ მიღებულ იქნა საქართველოს ორგანული კანონის "ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის" 16.4, 61.2, 68.1 მუხლების საფუძველზე. ამდენად, სახეზეა სასკ-ის 2.3 მუხლით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული სამართალწარმოების პირობა - სამართალურთიერთობა გამომდინარეობს ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობიდან.
ადმინისტრაციული ორგანო (განსახილველ შემთხვევაში ქ. თბილისის მერია) თავის ფუნქციებს ახორციელებს უშუალოდ ან მესამე პირების მეშვეობით. მოცემულ შემთხვევაში, სადავო პერიოდში მოქმედი, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით დამტკიცებული "ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტით გათვალისწინებული „სამედიცინო და სხვა სოციალური საჭიროებების დახმარების ღონისძიების“ ქვეპროგრამის განხორციელების წესის" 4.3. მუხლის თანახმად, მოსარგებლე პირის განცხადებას სამედიცინო მომსახურების ან სოციალური საჭიროების დაფინანსების მოთხოვნის თაობაზე, განიხილავს და გადაწყვეტილებას იღებს სამსახური თუ მოთხოვნილი თანხის ჯამური ღირებულება არ აღემატება 2000 (ორი ათასს) ლარს, საგარანტიო წერილს გასცემს სამსახურის უფროსი. ამდენად, აღნიშნული საგარანტიო წერილები წარმოადგენს შესაბამისი სამსახურის (ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ჯანდაცვისა და სოციალური მომსახურების საქალაქო სამსახურის) მიერ მიღებული გადაწყვეტილების საფუძველზე გაცემულ დოკუმენტს, ხოლო თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე მცხოვრები გარკვეული კატეგორიის მოქალაქეებისათვის სამედიცინო მომსახურების დაფინანსება და გარანტიების შექმნა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კომპეტენციას მიკუთვნებულ სოციალური დახმარების მიზნის განხორციელების გამოვლინებას წარმოადგენს. ამდენად, საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ განსახილველ შემთხვევაში მხარეთა შორის წარმოშობილ სამართლებრივ ურთიერთობას საფუძვლად უდევს საჯარო-სამართლებრივი მიზანი - თვითმმართველობის მიერ მოსახლეობის გარკვეული სოციალური ჯგუფებისათვის სამედიცინო მომსახურების მიღების გარანტიების შექმნა. ამდენად, საკასაციო პალატა თვლის, რომ განსახილველ შემთხვევაში ადმინისტრაციულ ორგანოსა და კერძო სამართლის იურიდიულ პირს შორის წარმოშობილი სადავო ურთიერთობა გამომდინარეობს ადმინისტრაციული სამართლის კანონმდებლობიდან და ემსახურება საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზანს.
ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ დავა სასკ-ის 26.3 მუხლის საფუძველზე განსჯადობით თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის ქვემდებარეა. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის შესაგებლით დასტურდება, რომ მომსახურების ღირებულების ანაზღაურებაზე უარის თქმის საფუძვლად მოპასუხე უთითებს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის დებულებებს, კერძოდ ქ. თბილისის საკრებულოს 02.08.2016წ. N19-55 დადგენილებით დამტკიცებული წესის 7.1 და 1.1 მუხლებს. ამდენად, მოსარჩელის და მოპასუხის პოზიციები ემყარება ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის დებულებებს. სახეზეა სასკ-ის 2.1 მუხლის "გ" ქვეპუნქტისა და სასკ-ის 24-ე მუხლის საფუძველზე აღძრული სარჩელი.
ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 26-ე მუხლით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 390-ე, 399-ე მუხლებით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა:
1. შპს „…“ სარჩელი მოპასუხე ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიმართ განსჯადობით განსახილველად დაექვემდებაროს თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას;
2. განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.
თავმჯდომარე: ნ. სხირტლაძე
მოსამართლეები: მ. ვაჩაძე
ვ. როინიშვილი
