საქართველოს უზენაესი სასამართლო
გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა
საქართველოს სახელით
საქმე №ბს-206(2კ-20) 23 სექტემბერი, 2020 წელი
ბს-206(2კ-20) თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემდეგი შემადგენლობა:

ალექსანდრე წულაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მაია ვაჩაძე, ნინო ქადაგიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი (მოპასუხე) - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - ა. ვ-ი

თავდაპირველი მოპასუხე - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახური

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება

კასატორის მოთხოვნა - გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილების მიღება

აღწერილობითი ნაწილი:

ა. ვ-მა 2019 წლის 28 მარტს სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხეების - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის მიმართ და მოითხოვა სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის 2018 წლის 6 აგვისტოს №4107201 გადაწყვეტილებისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 28 თებერვლის №172 ბრძანების ბათილად ცნობა, ასევე, სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურისთვის №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით არქიტექტურული პროექტის შეთანხმებისა და მშენებლობის ნებართვის გაცემის თაობაზე ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 24 აპრილის გადაწყვეტილებით ა. ვ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა; ბათილად იქნა ცნობილი სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის 2018 წლის 6 აგვისტოს №4107201 გადაწყვეტილება და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 28 თებერვლის №172 ბრძანება; სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურს დაევალა თბილისში, დაბა წყნეთში, ე.წ. „...ის“ ტერიტორიაზე, №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით არქიტექტურული პროექტის შეთანხმებისა და მშენებლობის ნებართვის გაცემის თაობაზე ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა. აღნიშნული გადაწყვეტილება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურმა სააპელაციო წესით გაასაჩივრეს.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 28 ოქტომბრის განჩინებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის სააპელაციო საჩივრები არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 24 აპრილის გადაწყვეტილება. აღნიშნული განჩინება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურმა საკასაციო წესით გაასაჩივრეს.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2020 წლის 2 მარტის განჩინებით კასატორის - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი, დასაშვებობის შესამოწმებლად, მიღებულ იქნა წარმოებაში. სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის საკასაციო საჩივარი კი, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 24 აპრილის განჩინებით, დარჩა განუხილველად.
კასატორი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია აღნიშნავს, რომ სადავო აქტების კანონიერების დადგენის მიზნით, უნდა შეფასდეს, საპროექტო მიწის ნაკვეთი მდებარეობს თუ არა გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის ფარგლებში. კასატორი მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის 2018 წლის 06 ნოემბრის №67-01183103883 წერილზე, რომლის თანახმად, სადავო მიწის ნაკვეთი წარმოადგენს გაუნაშენიანებელ ტერიტორიას, რადგან ტერიტორიაზე არ არის განთავსებული შენობა-ნაგებობები, არის დაუსახლებელი, არ არის უზრუნველოფილი ინფრასტრუქტურითა და სატრანსპორტო მისასვლელით.
კასატორი დამატებით აღნიშნავს, რომ დღეს მოქმედი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14–39 დადგენილების მე-4 მუხლის ვ2 პუნქტის თანახმად, გაუნაშენიანებელი ტერიტორია არის ქალაქის ნაწილი, რომელიც არ მიეკუთვნება განაშენიანებულ ტერიტორიას, უმეტესად მწვანე საფარითაა დაფარული და მასზე შესაძლებელია განთავსებული იყოს დროებითი შენობა-ნაგებობები, ან ხასიათდება მეჩხერი განაშენიანებით. მოცემული განმარტება, კასატორის მოსაზრებით, ამყარებს სადავო ტერიტორიის გაუნაშენიანებლად მიჩნევის არგუმენტს. შესაბამისად, კასატორის განმარტებით, დამკვეთს სადავო უძრავი ნივთის სამშენებლოდ განსავითარებლად სწორად მოეთხოვა განაშენიანების რეგულირების გეგმის დამუშავება.

სამოტივაციო ნაწილი:

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლისა და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად ასკვნის, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით განსაზღვრულ საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის მოთხოვნებს, რაც გამორიცხავს განსახილველი საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის შესაძლებლობას.
საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები, ვინაიდან:
- არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი;
- არ არსებობს სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების საფუძველი;
- სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს;
- საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით;
- კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით და საკასაციო საჩივარში მითითებული პოზიცია ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.
შესაბამისად, საქმეზე არ იქმნება საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით განსაზღვრული საკასაციო საჩივრის განსახილველად დაშვების წინაპირობა. ამასთან, საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს, ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გამოთქმულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ მოცემული დავა არსებითად სწორად არის გადაწყვეტილი.
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, მთავარ სადავო საკითხს წარმოადგენს ა. ვ-თვის თბილისში, დაბა წყნეთში, ე.წ. „...ის“ ტერიტორიაზე (ნაკვეთი №138), №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით არქიტექტურული პროექტის შეთანხმებასა და მშენებლობის ნებართვის გაცემაზე უარის თქმის კანონიერება, სადავო მიწის ნაკვეთის გაუნაშენიანებელ ტერიტორიად მიჩნევისა და განაშენიანების რეგულირების გეგმის შემუშავების საჭიროებაზე მითითებით.
საკასაციო პალატა მიუთითებს საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტის №57 დადგენილებით დამტკიცებულ „მშენებლობის ნებართვის გაცემის და სანებართვო პირობების წესზე“ (ძალადაკარგულია საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 3 თებერვლის №139 დადგენილებით), რომლის მე-3 მუხლის მე-9 პუნქტის თანახმად, განაშენიანებული ტერიტორია არის დასახლების ტერიტორიის ნაწილი, რომელიც შესაძლებელია, მოიცავდეს საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 15 იანვრის №59 დადგენილებით დამტკიცებული ტექნიკური რეგლამენტით განსაზღვრულ ნებისმიერ ზონას, გარდა გარემოს დამცავი, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო, სასოფლო-სამეურნეო, სატრანსპორტო ზონა 2-სა და სამხედრო დანიშნულების ზონა 2-ს. რაც შეეხება გაუნაშენიანებელ ტერიტორიას, სადავო პერიოდში მოქმედი კანონმდებლობა მის ცნებას არ განსაზღვრავდა. თუმცა, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებში“ 2019 წლის 15 მარტს შეტანილი ცვლილებით განისაზღვრა გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის დეფინიცია. კერძოდ, მე-4 მუხლის პირველი პუნქტის ვ2 პუნქტის თანახმად, ეს არის ქალაქის ნაწილი, რომელიც არ მიეკუთვნება განაშენიანებულ ტერიტორიას, უმეტესად მწვანე საფარითაა (ლანდშაფტი, ტყეები, სასოფლო-სამეურნეო მიწები და სხვა) დაფარული და მასზე შესაძლებელია განთავსებული იყოს დროებითი შენობა-ნაგებობები ან/და ხასიათდებოდეს მეჩხერი განაშენიანებით. ამრიგად, ტერიტორიის განაშენიანებულად ან გაუნაშენიანებლად მიჩნევისთვის მნიშვნელოვანია კონკრეტული საპროექტო ტერიტორიის მახასიათებლების შესწავლა.
სადავო ტერიტორიის შეფასებისას, საკასაციო პალატა ყურადღებას გაამახვილებს მასზედ, რომ სადავო მიწის ნაკვეთი, მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მიხედვით, ექცევა საცხოვრებელი ზონა 1-ის ფარგლებში. საცხოვრებელი ზონა 1 (სზ-1) კი, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-15 მუხლის მე-5 პუნქტის „ი“ ქვეპუნქტის მიხედვით, არის დაბალი ინტენსივობის ერთგვაროვანი საცხოვრებელი ქვეზონა, რომელიც მოიცავს მხოლოდ არსებულ/დაგეგმილ სასოფლო-სააგარაკო განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არასასოფლო-სამეურნეო ან/და საკარმიდამო გამოყენების სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთებს. ამდენად, სადავო მიწის ნაკვეთის ზონის გათვალისწინებით, იგი არ შეიძლება ავტომატურად გაუნაშენიანებელ ტერიტორიად იქნეს მიჩნეული.
საგულისხმოა, რომ მოსარჩელის მიწის ნაკვეთის მომიჯნავედ არსებული ტერიტორია განაშენიანებულია, არსებობს რამდენიმე მშენებარე და უკვე აშენებული საცხოვრებელი სახლი. ასევე, საქმეში წარმოდგენილია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის მიერ კონკრეტულ პირებზე (ნ. ძ-ე, ს. ბ-ი, დ. დ-ი) თბილისში, დაბა წყნეთში, ე.წ. „...ის“ ტერიტორიაზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის მშენებლობის მიზნით საცხოვრებელი სახლის პროექტის შეთანხმებისა და მშენებლობის ნებართვის გაცემის თაობაზე მიღებული გადაწყვეტილებები. შესაბამისად, „მომიჯნავე ნაკვეთთაგან ერთ-ერთის განაშენიანება მეორე ნაკვეთს ანიჭებს ანალოგიურ სტატუსს“ (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2018 წლის 19 ივლისის განჩინება საქმეზე №ბს-686-686(2კ-18)). ამრიგად, სადავო ტერიტორიაზე საცხოვრებელი სახლების განთავსებიდან გამომდინარე, დაუშვებელია იგი გაუნაშენიანებლად ჩაითვალოს. ამასთან, მხოლოდ ა. ვ-ის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა, იმ პირობებში, როდესაც იმავე ტერიტორიაზე სხვა პირებზე გაცემულია მშენებლობის ნებართვები, წარმოადგენს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-4 მუხლით გათვალისწინებული თანასწორობის პრინციპის დარღვევას.
საკასაციო პალატა დამატებით აღნიშნავს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-1 დადგენილებით დამტკიცდა „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა“. მართალია, აღნიშნული დადგენილების მე-2 მუხლის თანახმად, მის ამოქმედებამდე დაწყებულ ადმინისტრაციულ წარმოებებთან დაკავშირებით გადაწყვეტილება მიიღება განცხადების წარდგენის დროს მოქმედი კანონმდებლობის შესაბამისად, თუმცა დასახელებული დადგენილებით განსაზღვრული რეგულირება საინტერესო და მნიშვნელოვანია, რამდენადაც გათვალისწინებულ იქნა გაუნაშენიანებელი და განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრები. კერძოდ, დადგენილების მე-2 მუხლის მე-17 პუნქტის თანახმად, დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით გათვალისწინებული განაშენიანების კონტური წარმოადგენს საზღვარს ქალაქის განაშენიანებულ და გაუნაშენიანებელ ტერიტორიებს შორის და განისაზღვრება მის გარეთ არსებული ტერიტორიების საქალაქო სამშენებლო განვითარების შეზღუდვის პირდაპირ პირობად. მოცემული დადგენილების შესაბამისად შემუშავებული არქიტექტურის სამსახურის რუკით (tas.ge) კი დასტურდება, რომ სადავო მიწის ნაკვეთი, დღეის მდგომარეობით, მოქცეულია განაშენიანების კონტურში.
საკასაციო სასამართლო, მითითებული ფაქტობრივი გარემოებებისა და სამართლებრივი ნორმების გათვალისწინებით, მიიჩნევს, რომ სადავო მიწის ნაკვეთის გაუნაშენიანებელ ტერიტორიაზე მდებარედ განხილვის წინაპირობები არ იკვეთება. განაშენიანების რეგულირების გეგმის წარდგენის სავალდებულოობას კი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული „წესების“ მე-8 მუხლის მე-2 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) ითვალისწინებდა გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის სამშენებლოდ გამოყენებისას. ამასთან, საყურადღებოა, რომ „კანონმდებლობა მიუხედავად იმისა, რომ ადგენს განაშენიანების რეგულირების გეგმის სავალდებულო დამუშავებას გაუნაშენიანებელ ტერიტორიაზე მშენებლობის განხორციელების მიზნით, იგი აღნიშნული დოკუმენტის შექმნისა და წარდგენის ვალდებულებას არ აკისრებს დაინტერესებულ პირს“ (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2018 წლის 19 ივლისის განჩინება საქმეზე №ბს-686-686(2კ-18)). ამრიგად, ვინაიდან მოსარჩელის კუთვნილი მიწის ნაკვეთი ვერ იქნება მიჩნეული გაუნაშენიანებელ ტერიტორიაზე მდებარედ, ა. ვ-ს პროექტის შეთანხმებასა და ნებართვის გაცემაზე უკანონოდ ეთქვა უარი განაშენიანების რეგულირების გეგმის არარსებობაზე მითითებით.
ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სასამართლოების მიერ დადგენილი ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ კასატორის მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის საფუძველს და არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

სარეზოლუციო ნაწილი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება;
3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.


თავმჯდომარე ა. წულაძე

მოსამართლეები: მ. ვაჩაძე

ნ. ქადაგიძე