საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

№ბს-1191(კ-19) 20 იანვარი, 2021 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ

შემდეგი შემადგენლობით:

ნინო ქადაგიძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, ნუგზარ სხირტლაძე

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ზეპირი განხილვის გარეშე, შეამოწმა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლების არსებობა, თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 23 იანვრის განჩინებაზე.

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2016 წლის 21 სექტემბერს ი. ხ-ამ სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხის - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს მიმართ.

მოსარჩელემ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს №2783214 გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2016 წლის 5 დეკემბრის განჩინებით, ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 16.2 მუხლის საფუძველზე, საქმეში მესამე პირად ჩაება ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2017 წლის 21 აპრილის გადაწყვეტილებით ი. ხ-ას სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2017 წლის 21 აპრილის განჩინება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა ი. ხ-ამ, რომლითაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.

2018 წლის 5 დეკემბერს ი. ხ-ამ დაზუსტებული სარჩელით მიმართა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატას, სადაც მოპასუხეებად მიუთითა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახური და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია. მოსარჩელემ დაზუსტებული სარჩელით მოითხოვა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს №2783214 გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისათვის ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება, რომლითაც დაკმაყოფილდებოდა ი. ხ-ას განცხადება ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური, ზონალური შეთახმების გაცემის თაობაზე.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 23 იანვრის განჩინებით ი. ხ-ას სააპელაციო საჩივარი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2017 წლის 21 აპრილის გადაწყვეტილება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდა იმავე სასამართლოს.

სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-104 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის წესდების (დებულების)“ მე-3 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტზე, რომლის მიხედვით, ქ. თბილისის ტერიტორიულ-სივრცითი მოწყობის პოლიტიკის რეალიზაციისათვის კანონმდებლობით გათვალისწინებული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამუშავება, მათში ცვლილებების შეტანა და დადგენილი წესით დამტკიცება მიეკუთვნება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის კომპეტენციას. ხოლო რაც შეეხება ქ. თბილისის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს კომპეტენციას, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 5 დეკემბრის №16-32 დადგენილებით დამტკიცებული „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს დებულების“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტის თანახმად, საბჭოს კომპეტენციას განეკუთვნება მიწათსარგებლობის უფლებრივი ზონირების რუკების დამტკიცებისათვის შესაბამისი დასკვნებისა და რეკომენდაციების მომზადება, კონსულტაციების გაწევა.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2017 წლის 20 აპრილის განჩინებაში (№ბს-124-123(კს-17)), განმარტებულია, რომ ქ. თბილისის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა კომისიის ოქმი არ წარმოადგენს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, რამდენადაც დამოუკიდებლად აღებული, იგი ვერ წარმოშობს სამართლებრივ შედეგს და ის მიმართულია კონკრეტული სამართლებრივი შედეგის წარმომშობი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისაკენ.

ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 24.05.2016წ. №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული ,,ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-10 მუხლის მე-2 პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტის თანახმად, საბჭოს კომპეტენციათა სფეროს განეკუთვნება: სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისთვის შესაბამისი დასაბუთების საფუძველზე თბილისის მერის გადაწყვეტილებისთვის რეკომენდაციების მომზადება; ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის თანახმად, საბჭოს ნებისმიერი რეკომენდაცია აისახება შესაბამის ოქმში, ხოლო მოხსენება – ანგარიშში, რომელსაც ის, გარდა დაინტერესებული პირისთვის კანონმდებლობით დადგენილი წესით გაცნობისა, საკუთარი დებულებით განსაზღვრული პერიოდულობით აქვეყნებს თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ოფიციალურ ვებგვერდზე.

ზემოთ აღნიშნულ ნორმაზე დაყრდნობით, პალატამ განმარტა, რომ სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე უფლებამოსილ პირს წარმოადგენს თბილისის მერი, რომელსაც გადაწყვეტილება გამოაქვს საბჭოს რეკომენდაციების საფუძველზე; შესაბამისად, ი. ხ-ას სარჩელის მოთხოვნის - ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური საცხოვრებელი სახლის ასაშენებლად მიწის ნაკვეთის ზონალური შეთანხმების გაცემის შესახებ - მოპასუხეს წარმოადგენს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია.

განსახილველ შემთხვევაში დადგენილია, რომ თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2016 წლის 05 დეკემბრის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მეორე ნაწილის საფუძველზე, საქმეში მესამე პირად ჩაება ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია.

2018 წლის 05 დეკემბერს აპელანტმა წარადგინა დაზუსტებული სარჩელი, სადაც მოპასუხე მხარედ, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურთან ერთად, დაასახელა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია.

სააპელაციო პალატის მოსაზრებით, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მოცემულ დავაში მოპასუხედ დასახელების შემდეგ, საქმის განხილვა უნდა დაიწყოს თავიდან, რათა მოპასუხე მხარემ შეძლოს სრულად მოახდინოს მისთვის საპროცესო კანონმდებლობით მინიჭებული უფლებების რეალიზაცია. აქედან გამომდინარე, საქმე უნდა დაუბრუნდეს პირველი ინსტანციის სასამართლოს ხელახლა განსახილველად, რათა მოპასუხე მხარისათვის სრულად უზრუნველყოფილ იქნეს საქმის განხილვის ინსტანციურობის პრინციპი.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 23 იანვრის განჩინება სააპელაციო საჩივრით გაასაჩივრეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურმა.

კასატორების განმარტებით, სადავო სამართალურთიერთობის წარმოშობის დროს მოქმედი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის N14-39 დადგენილებით დამტკიცებული ,,ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესის" მე-10 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ,,თბილისის ტერიტორიაზე თვითმმართველობის აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოს — თბილისის მთავრობის გადაწყვეტილებით შესაძლებელია შეიქმნას „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭო“. ხოლო, ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, „საბჭოს კომპეტენციათა სფეროს განეკუთვნება: 1. თბილისის ტერიტორიაზე თვითმმართველობის აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოს - თბილისის მთავრობის გადაწყვეტილებით შესაძლებელია შეიქმნას „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭო“. 2. საბჭოს კომპეტენციათა სფეროს განეკუთვნება: ა) თბილისის მერისა და საკრებულოსათვის დედაქალაქის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხებში რეგულარული მოხსენებების მომზადება, ანგარიშის სახით და კონსულტაციების გაწევა; ბ) დედაქალაქის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხებთან დაკავშირებით, თბილისის მერისათვის თბილისის მერიის სტრუქტურათა კოორდინაციის წინადადებების შემუშავება; გ) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების შემუშავების, განხილვისა და დამტკიცების პროცესების საჯაროობის მიზნით საზოგადოებრივი ინფორმირების სამუშაოებისა და განხილვების ორგანიზება მუნიციპალიტეტის შესაბამის სამსახურ(ებ)თან ერთად; დ) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების გეგმარებითი დავალებების გაცემის თაობაზე თბილისის საკრებულოს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების პროექტებზე რეკომენდაციების მომზადება; ე) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების ან მათი ნაწილების, მათ შორის უფლებრივი ზონირების რუკების დამტკიცებისათვის, თბილისის საკრებულოს ადმინისტრაციულ სამართლებრივი აქტების პროექტებზე რეკომენდაციების მომზადება; ვ) სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისთვის შესაბამისი დასაბუთების საფუძველზე თბილისის მერის გადაწყვეტილებისთვის რეკომენდაციების მომზადება; ზ) განაშენიანების წესების მოთხოვნებთან შეუსაბამობა, უძრავი ობიექტის სტატუსის მინიჭებაზე რეკომენდაციების მომზადება."

როგორც საქმეში არსებული მტკიცებულებებით ირკვევა, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს N43 სხდომის ოქმით ი. ხ-ას უარი ეთქვა ქ. თბილისში, ... ...ში, N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური, ზონალური ნებართვისა და ქალაქმშენებლობითი პირობების გაცემაზე, ვინაიდან საპროექტო ტერიტორია წარმოადგენდა გზათა შორის გამწვანებას (ხეივანს), რომელშიც ქალაქგეგმარებითი განვითარება შესაძლებელია მხოლოდ სარეკრეაციო ფუნქციის ობიექტებით, მიზანშეწონილად არ იქნა მიჩნეული ორ გზას შორის არსებული გამწვანების ზოლის ათვისება, ტერიტორია უნდა დარჩენილიყო გამწვანებულ ზოლად და სარეზერვოდ, სატრანსპორტო ზონის განვითარების საჭიროების შემთხვევაში.

კასატორების განმარტებით, მიუხედავად მოპასუხის მიერ საქალაქო სასამართლოში წარდგენილი შუადგომლობისა, შეწყვეტილიყო საქმის წარმოება, ვინაიდან გასაჩივრებული საოქმო გადაწყვეტილება არ წარმოადგენდა საკითხზე მიღებულ საბოლოო გადაწყვეტილებას, სასამართლომ განმარტა, რომ იგი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტია და ზემოხსენებული ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით მიიჩნია, რომ საბჭოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება კანონშესაბამისია.

სააპელაციო სასამართლოში საქმის განხილვისას აპელანტის (ი. ხ-ა) მიერ წარმოდგენილ იქნა დაზუსტებული სარჩელი, რომლითაც ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია განისაზღვრა მოპასუხე მხარედ, აღნიშნული გარემოების გათვალისწინებით კი სააპელაციო პალატამ მიიჩნია, რომ საქმე ხელახლა განსახილველად უნდა დაუბრუნდეს პირველი ინსტანციის სასამართლოს. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურს, ამასთან, ქ. თბილისის მუნიციალიტეტის მერიას, რომელიც საქმეში ჩართულია მესამე პირად, მიაჩნიათ, რომ არ არსებობდა საქმის დაბრუნების არც ფაქტობრივი და არც სამართლებრივი საფუძველი, მოპასუხეთა წრის დაზუსტება მხარეს შეეძლო პირველი ინსტანციაში საქმის განხილვის ეტაპზე, თუმცა მიიჩნია, რომ დავაში სათანადო მოპასუხეს წარმოადგენდა საბჭო, რომლის ოქმის კანონიერებაზეც სასამართლომ იმსჯელა.

ყოველივევე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კასატორებმა გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვეს.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 31 ოქტომბრის განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების შესწავლისა და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას, შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორები ვერ ასაბუთებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და დასკვნებს.

ამასთან, საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პარაგრაფი ავალდებულებს სასამართლოს დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, #7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ საკასაციო სასამართლოს მსჯელობის საგანს წარმოადგენს მოსარჩელის (აპელანტის) მიერ სააპელაციო სასამართლოში წარდგენილ დაზუსტებული სარჩელში მოპასუხეებად ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის მითითების გამო, სააპელაციო სასამართლოს მიერ პირველი ინსტანციის სასამართლოსათვის საქმის უკან დაბრუნების მართებულობის შეფასება.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-104 დადგენილებით დამტკიცებული „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის წესდების (დებულების)“ მე-3 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტზე, რომლის მიხედვით, ქ. თბილისის ტერიტორიულ-სივრცითი მოწყობის პოლიტიკის რეალიზაციისათვის კანონმდებლობით გათვალისწინებული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამუშავება, მათში ცვლილებების შეტანა და დადგენილი წესით დამტკიცება მიეკუთვნება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის კომპეტენციას.

ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული ,,ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-10 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, თბილისის ტერიტორიაზე თვითმმართველობის აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოს – თბილისის მთავრობის გადაწყვეტილებით შესაძლებელია შეიქმნას „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭო“. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, საბჭოს კომპეტენციათა სფეროს განეკუთვნება: ა) თბილისის მერისა და საკრებულოსათვის დედაქალაქის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხებში რეგულარული მოხსენებების მომზადება, ანგარიშის სახით და კონსულტაციების გაწევა; ბ) დედაქალაქის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხებთან დაკავშირებით, თბილისის მერისათვის თბილისის მერიის სტრუქტურათა კოორდინაციის წინადადებების შემუშავება; გ) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების შემუშავების, განხილვისა და დამტკიცების პროცესების საჯაროობის მიზნით საზოგადოებრივი ინფორმირების სამუშაოებისა და განხილვების ორგანიზება მუნიციპალიტეტის შესაბამის სამსახურ(ებ)თან ერთად; დ) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების გეგმარებითი დავალებების გაცემის თაობაზე თბილისის საკრებულოს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების პროექტებზე რეკომენდაციების მომზადება; ე) ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების ან მათი ნაწილების, მათ შორის უფლებრივი ზონირების რუკების დამტკიცებისათვის, თბილისის საკრებულოს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების პროექტებზე რეკომენდაციების მომზადება; ვ) სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისთვის შესაბამისი დასაბუთების საფუძველზე თბილისის მერის გადაწყვეტილებისთვის რეკომენდაციების მომზადება; ზ) განაშენიანების წესების მოთხოვნებთან შეუსაბამობა, უძრავი ობიექტის სტატუსის მინიჭებაზე რეკომენდაციების მომზადება. ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის თანახმად, საბჭოს ნებისმიერი რეკომენდაცია აისახება შესაბამის ოქმში, ხოლო მოხსენება – ანგარიშში, რომელსაც ის, გარდა დაინტერესებული პირისთვის კანონმდებლობით დადგენილი წესით გაცნობისა, საკუთარი დებულებით განსაზღვრული პერიოდულობით აქვეყნებს თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ოფიციალურ ვებგვერდზე. ამავე მუხლის მე-4 ნაწილი ცალსახად ადასტურებს, რომ საბჭოს რეკომენდაცია, მოხსენება ან/და ამ მუხლით განსაზღვრული გადაწყვეტილების პროექტები არ ატარებს სავალდებულო ხასიათს და მისი გათვალისწინება დამოკიდებულია საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღებ, ამ წესებით და კანონმდებლობით განსაზღვრულ უფლებამოსილ ორგანოზე/პირზე.

ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 5 დეკემბრის №16-32 დადგენილებით დამტკიცებული „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს დებულების“ თანახმად, საბჭო წარმოადგენს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკონსულტაციო ორგანოს, რომელიც თავის მუშაობას წარმართავს მოქმედი ნორმატიული აქტების, მათ შორის: „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონის, საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 15 იანვრის №59 დადგენილებით დამტკიცებული ტექნიკური რეგლამენტის - „დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების“, ქალაქ თბილისის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებისა და წინამდებარე დებულების საფუძველზე. ამავე დებულების მე-3 მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრულია საბჭოს კომპეტენცია, კერძოდ, „დ“ ქვეპუნქტის თანახმად, საბჭოს კომპეტენციას განეკუთვნება მიწათსარგებლობის უფლებრივი ზონირების რუკების დამტკიცებისათვის შესაბამისი დასკვნებისა და რეკომენდაციების მომზადება, კონსულტაციების გაწევა.

ზემოაღნიშნულ ნორმათა დებულებიდან გამომდინარე, ქ. თბილისის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს კომპეტენციას განეკუთვნება სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისთვის შესაბამისი დასაბუთებით მხოლოდ დასკვნებისა და რეკომენდაციების გაწევა, რომლის საფუძველზეც გადაწყვეტილებას იღებს თბილისის მერია.

განსახილველ შემთხვევაში, საქმის მასალებით დასტურდება, რომ ი. ხ-ამ სარჩელი აღძრა მოპასუხის - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს მიმართ და მოითხოვა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს №2783214 გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა. მოსარჩელის იურიდიულ ინტერესს წარმოადგენდა ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, დიდ ...ში მდებარე №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური ერთბინიანი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური, ზონალური ნებართვისა და ქალაქმშენებლობითი პირობების გაცემა.

2018 წლის 5 დეკემბერს ი. ხ-ამ დაზუსტებული სააპელაციო საჩივრით მიმართა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატას, სადაც მოპასუხეებად მიუთითა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახური და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია. დაზუსტებული სარჩელით მოსარჩელემ მოითხოვა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს №2783214 გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისათვის ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის, რომლითაც დაკმაყოფილდებოდა ი. ხ-ას განცხადება ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე, ინდივიდუალური საცხოვრებელი სახლის ასაშენებლად მიწის სპეციალური ზონალური შეთახმების გაცემის თაობაზე.

საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში მოქმედი დისპოზიციურობის პრინციპიდან გამომდინარე, მხარე თავად წყვეტს არა მხოლოდ სასამართლოსადმი მიმართვის საკითხს, არამედ დამოუკიდებლად აყალიბებს სასარჩელო მოთხოვნას და მიუთითებს მოპასუხეს. ამასთან, ადმინისტრაციული პროცესის თავისებურებების გათვალისწინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-14 მუხლის პირველი ნაწილიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციულ პროცესში აუცილებლად უნდა მონაწილეობდეს ის ადმინისტრაციული ორგანო, რომელმაც გამოსცა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი ან განახორციელა იურიდიული მნიშვნელობის მქონე რაიმე ქმედება. ამრიგად, მოპასუხედ უნდა მიეთითოს სწორედ ის ადმინისტრაციული ორგანო, რომლის მიმართაც აქვს მხარეს რეალური მოთხოვნა და რომელმაც დაარღვია მოსარჩელის უფლებები ან მიაყენა მას ზიანი. მოპასუხის სწორად განსაზღვრასა და დასახელებას კი საქმის გადაწყვეტისთვის არსებითი მნიშვნელობა აქვს.

ი. ხ-ას დაზუსტებული სასარჩელო მოთხოვნის - ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ინდივიდუალური საცხოვრებელი სახლის ასაშენებლად მიწის ნაკვეთის ზონალური შეთანხმების გაცემის შესახებ - მოპასუხეს წარმოადგენს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებას, რომ დაზუსტებულ სასარჩელო განცხადებაში ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მოპასუხედ მითითების გამო საქმის განხილვა უნდა დაიწყოს თავიდან, რათა მოპასუხე მხარემ შეძლოს სრულად მოახდინოს მისთვის საპროცესო კანონმდებლობით მინიჭებული უფლებების რეალიზაცია. შესაბამისად, საქმე უნდა დაუბრუნდეს პირველი ინსტანციის სასამართლოს ხელახლა განსახილველად, რათა მოპასუხე მხარისათვის სრულად იქნეს უზრუნველყოფილი საქმის განხილვის ინსტანციურობის პრინციპი (სუსგ №ას-651-2019, 12 ივლისი, 2019 წელი).

საკასაციო სასამართლო ასევე არ იზიარებს კასატორების მოსაზრებას, ირინე ხანდარას სარჩელზე საქმის წარმოების შეწყვეტის საფუძვლების არსებობის თაობაზე და განმარტავს, ის გარემოება, რომ ქ. თბილისის მერიის მიერ არ იქნა გამოცემული ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, არ ქმნის საქმის წარმოების შეწყვტის საფუძველს. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 177-ე მუხლის მე-2 ნაწილის მიხედვით: ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისათვის დადგენილი ვადის დარღვევა ჩაითვლება ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემაზე უარის თქმად. მითითებული ნორმა უზრუნველყოფს პირის უფლებას - აქტის გამოცემისთვის კანონით განსაზღვრული ვადის დაუცველობის პირობებში მიმართოს ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ადმინისტრაციული საჩივრით ან სარჩელით სასამართლო ორგანოებს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, მართალია, ქ. თბილისის მერიას ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2016 წლის 18 აგვისტოს №2783214 გადაწყვეტილების საფუძველზე არ მიუღია შესაბამისი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, თუმცა ადმინისტრაციული აქტის გამოუცემლობა ასეთ შემთხვევაში უტოლდება ე.წ. „ვირტუალური“ აქტის არსებობას, რომლითაც მოთხოვნა არ დაკმაყოფილდა. მოსარჩელისათვის აქტის გამოცემაზე უარის შემთხვევაში სარჩელის მიზანი არის არა აქტის გამოცემაზე უარის გაუქმება, არამედ აქტის გამოცემა. შესაბამისად, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემაზე უარის კანონიერების დასადგენად მოწმდება არა უარის თქმის სამართლებრივი საფუძვლები, არამედ აქტის გამოცემაზე მოსარჩელის უფლების სამართლებრივი საფუძველი. აქტის გამოცემის თაობაზე სარჩელთან დაკავშირებით სასამართლოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებით ადმინისტრაციულ ორგანოს შესაძლოა დაევალოს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა, სასამართლო უფლებამოსილია აგრეთვე თავად მოაწესრიგოს სადავო საკითხი, უკეთუ სადავო საკითხის მოსაწესრიგებლად არ არის საჭირო საქმის გარემოებათა დამატებითი გამოკვლევა და საკითხი დისკრეციულ უფლებამოსილებათა რიგს არ განეკუთვნება (ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2011 წლის 2 მარტის განჩინება (საქმე ბს-1031-1002(კ-10)).

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს _ წარმატების პერსპექტივა.

ზემოთქმულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2019 წლის 23 იანვრის განჩინება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე ნ. ქადაგიძე

მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე

ნ. სხირტლაძე