№ბს-141(კს-21) 13 სექტემბერი, 2021 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ქეთევან ცინცაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: ნინო ქადაგიძე; ნუგზარ სხირტლაძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კერძო საჩივრის ავტორი (მესამე პირი, სასკ 16.2) – ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) – შპს „...“

მოპასუხე - სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო

მესამე პირი (სასკ 16.2) - ლ. ბ-ე, ი. ნ-ი

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 15 დეკემბრის განჩინება

დავის საგანი - სააპელაციო საჩივრის დასაშვებობა

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2019 წლის 20 მაისს შპს „...მ“ დაზუსტებული სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხის სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მიმართ.

მოსარჩელემ „რეგისტრაციის შესახებ“ სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2010 წლის 29 ივნისის №... გადაწყვეტილების, „რეგისტრაციის შესახებ“ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2011 წლის 2 მარტის №... გადაწყვეტილების, „სარეგისტრაციო წარმოების შეწყვეტის შესახებ“ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 25 ივნისის №... გადაწყვეტილების და მასზე წარდგენილი ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ ამავე სააგენტოს იურიდიული დეპარტამენტის უფროსის 2018 წლის 10 აგვისტოს №... გადაწყვეტილების, ასევე „რეგისტრაციის შესახებ“ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 12 ნოემბრის №... გადაწყვეტილების ბათილად ცნობა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 14 სექტემბრის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, საქმეში მესამე პირებად ჩაებნენ ი. ნ-ი და ქალაქ თბილისის თვითმმართველი ერთეული, ხოლო 2019 წლის 25 ივნისის განჩინებით - ლ. ბ-ე.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 17 დეკემბრის გადაწყვეტილებით შპს „...ს“ სარჩელი დაკმაყოფილდა; ბათილად იქნა ცნობილი სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2011 წლის 2 მარტის №...და 2010 წლის 29 ივნისის №... გადაწყვეტილებები შპს „...ს“ მიერ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოსათვის 2018 წლის 15 მარტის №... განცხადებით წარდგენილი საკადასტრო აზომვითი ნახაზით გათვალისწინებულ მონაცემებთან ზედდების ნაწილში; ბათილად იქნა ცნობილი საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 12 ნოემბრის №... გადაწყვეტილება შპს „...ს“ მიერ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოსათვის 2018 წლის 15 მარტის №... განცხადებით წარდგენილი საკადასტრო აზომვითი ნახაზით გათვალისწინებულ მონაცემებთან ზედდების ნაწილში; ბათილად იქნა ცნობილი საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 25 ივნისის №... გადაწყვეტილება; ბათილად იქნა ცნობილი საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 10 აგვისტოს №... გადაწყვეტილება.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 17 დეკემბრის გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრეს სსიპ - საჯარო რეესტრის ეროვნულმა სააგენტომ, ლ. ბ-ემ და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ. აპელანტებმა გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვეს.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 30 ოქტომბრის განჩინებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარზე დადგენილ იქნა ხარვეზი და აპელანტს დაევალა ხარვეზის შევსების მიზნით, განჩინების ჩაბარებიდან 07 დღის ვადაში სახელმწიფო ბაჟის - 150 ლარის ოდენობით გადახდა და გადახდის დამადასტურებელი დოკუმენტის სააპელაციო სასამართლოში წარდგენა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 26 ნოემბრის განჩინებით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას 5 (ხუთი) დღით გაუგრძელდა 2020 წლის 30 ოქტომბრის განჩინებით სააპელაციო საჩივარზე დადგენილი ხარვეზის შესავსებად განსაზღვრული ვადა.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა, რომ საკითხის გადასაწყვეტად - უნდა გათავისუფლებულიყო თუ არა ქ. თბილისის მერია სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან, უმნიშვნელოვანესი იყო განმცხადებლის მიერ სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლების საფუძვლად მითითებული სახელმწიფო ბაჟის შესახებ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის განმარტება, რომლის თანახმადაც, საერთო სასამართლოებში განსახილველ საქმეებზე სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან თავისუფლდებიან დაწესებულებები (ორგანიზაციები), რომელთა ხარჯები ფინანსდება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან - ყველა საქმეზე. ამდენად, შესაფასებელი იყო საკითხი, თბილისის მერია ფინანსდებოდა მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან, თუ მას გააჩნდა საკუთარი შემოსავლებიც.

სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-4 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული ერთიანობის პრინციპი, მართალია, წინამორბედი კანონის მსგავს დეფინიციას ითვალისწინებდა, თუმცა, იგი ძირითადად გამოხატული იყო საბიუჯეტო პროცესის მართვის ერთიანი პრინციპების გამოყენებაში და არ ეხებოდა საკითხს, ფინანსდებოდა თუ არა მერიის ხარჯები მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან. ამავე მუხლის „დ“ ქვეპუნქტში მოცემული იყო დამოუკიდებლობის პრინციპის დეფინიცია, რომლის თანახმადაც, მუნიციპალური და სახელმწიფო ბიუჯეტი ერთმანეთისაგან დამოუკიდებლები იყვნენ. ამავე კოდექსის მე-6 მუხლში მოცემული ტერმინთა განმარტება ერთმანეთისაგან მკაფიოდ განასხვავებდა საქართველოს ნაერთ ბიუჯეტს, სახელმწიფოს ერთიან ბიუჯეტს, სახელმწიფო ბიუჯეტს, ცენტრალურ ბიუჯეტს, მუნიციპალურ ბიუჯეტს და სხვა. ასევე, ამავე კოდექსის 25-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი გადასახადები და მოსაკრებლები სრულად ირიცხებოდა მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში, ხოლო 65-ე მუხლის თანახმად (მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის დამოუკიდებლობა), თითოეულ მუნიციპალიტეტს ჰქონდა საკუთარი დამოუკიდებელი ბიუჯეტი. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი დამოუკიდებელი იყო ... სახელმწიფო ... ბიუჯეტისაგან. 66-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საკუთარ შემოსულობებს განეკუთვნებოდა ადგილობრივი გადასახადები და მოსაკრებლები, მუნიციპალიტეტის მიერ მიღებული დამატებული ღირებულების გადასახადი და საქართველოს კანონმდებლობით მუნიციპალიტეტებისთვის განკუთვნილი სხვა შემოსულობები.

ამასთან, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის 2020 წლის ბიუჯეტის დამტკიცების შესახებ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 27 დეკემბრის №51-104 დადგენილების მიხედვით, მუნიციპალიტეტს ჰქონდა დამოუკიდებელი შემოსავლები. კერძოდ, ქალაქ თბილისის მერიის ოფიციალურ ვებგვერდზე განთავსებული იყო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის 2020 წლის ბიუჯეტის შემოსულობები (6 თვე) http://tbilisi.gov.ge/page/43, რომლის თანახმადაც, 2020 წლის 6 თვეში (ისევე როგორც წინა წლებში) მუნიციპალიტეტის შემოსავლების წყარო იყო: ქონების გადასახადიდან მიღებული თანხები, გრანტები, საერთაშორისო ორგანიზაციებიდან მიღებული გრანტები, შემოსავლები საკუთრებიდან: პროცენტები, დივიდენდები, რენტა; მოსაკრებელი ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის, შემოსავალი მიწის იჯარიდან და მართვაში (უზუფრუქტი, ქირავნობა და სხვ.) გადაცემიდან, საქონლისა და მომსახურების რეალიზაცია, მოსაკრებელი მშენებლობის ნებართვებისათვის, მოსაკრებელი ტაქსით გადაყვანის ნებართვაზე, საჯარო ინფორმაციის ასლის გადაღების მოსაკრებელი, სათამაშო ბიზნესის მოსაკრებელი, მოსაკრებელი დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავებისათვის და სხვა სახის შემოსავლები. ამდენად, სააპელაციო პალატამ მიუთითა, რომ ქ. თბილისის მერია ვერ თავსდებოდა სახელმწიფო ბაჟის შესახებ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის დეფინიციაში და იგი არ თავისუფლდებოდა სასამართლოში სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 15 დეკემბრის განჩინებით, თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარი თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 17 დეკემბრის გადაწყვეტილებაზე, დარჩა განუხილველი, ხარვეზის გამოუსწორებლობის გამო.

სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 368-ე მუხლის მე-5 პუნქტზე, რომლის თანახმად, თუ სააპელაციო საჩივარი არ უპასუხებს ამავე მუხლში ჩამოთვლილ მოთხოვნებს ან სახელმწიფო ბაჟი არ არის გადახდილი, სასამართლო ავალებს საჩივრის შემტან პირს შეავსოს ხარვეზი, რისთვისაც მას ვადას უნიშნავს. თუ ამ ვადაში ხარვეზი არ იქნება შევსებული, სააპელაციო საჩივარი აღარ მიიღება.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 15 დეკემბრის განჩინება კერძო საჩივრით გაასაჩივრა თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ, რომელმაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და სააპელაციო საჩივრის განსახილველად მიღება მოითხოვა.

კერძო საჩივრის ავტორი მიუთითებს „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტის „უ“ ქვეპუნქტზე, რომლის თანახმად, საერთო სასამართლოებში განსახილველ საქმეებზე სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან თავისუფლდებიან დაწესებულებები (ორგანიზაციები), რომელთა ხარჯები ფინანსდება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან – ყველა საქმეზე. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია არის საბიუჯეტო ორგანიზაცია, ხოლო თავად ბიუჯეტი, საქართველოს კანონის - საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის შესაბამისად ეფუძნება ერთიანობის პრინციპს, რაც გულისხმობს – საქართველოს ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ხელისუფლებების მიერ საერთო საფუძვლით, ერთიანი საბიუჯეტო კლასიფიკაციით, აღრიცხვის ერთიანი სისტემით, სახელმწიფო ფინანსური კონტროლის ერთიანი პრინციპებით ხელმძღვანელობას. ამდენად, კერძო საჩივრის ავტორი მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია წარმოადგენს, „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტის „უ“ ქვეპუნქტით განსაზღვრულ სუბიექტს, რომლისთვისაც დაუშვებელია სახელმწიფო ბაჟის დაკისრება.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 9 მარტის განჩინებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კერძო საჩივარი მიღებულ იქნა წარმოებაში და მისი განხილვა დაინიშნა მხარეთა დასწრების გარეშე.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო ზეპირი მოსმენის გარეშე საქმის მასალების გაცნობის და წარმოდგენილი კერძო საჩივრის საფუძვლიანობის შესწავლის შედეგად მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კერძო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ შემდეგ გარემოებათა გამო:

განსახილველ შემთხვევაში, კერძო საჩივრის ავტორი სადავოდ ხდის მის სააპელაციო საჩივარზე ხარვეზის დადგენის - სახელმწიფო ბაჟის დაკისრების საფუძვლიანობას და აღნიშნული ხარვეზის შეუვსებლობის გამო სააპელაციო საჩივრის განუხილველად დატოვებას.

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, თუ ამ კოდექსით სხვა რამ არ არის დადგენილი ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში გამოიყენება საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის დებულებანი. საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 420-ე მუხლის შესაბამისად, კერძო საჩივრის განხილვა ზემდგომ სასამართლოებში წარმოებს შესაბამისად ამ სასამართლოსათვის გათვალისწინებული წესების დაცვით.

საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 368-ე მუხლის მე-5 ნაწილის თანახმად, თუ სააპელაციო საჩივარი არ უპასუხებს ამავე მუხლში ჩამოთვლილ მოთხოვნებს ან სახელმწიფო ბაჟი არ არის გადახდილი, სასამართლო ავალებს საჩივრის შემტან პირს შეავსოს ხარვეზი, რისთვისაც მას ვადას უნიშნავს. თუ ამ ვადაში ხარვეზი არ იქნება შევსებული, სააპელაციო საჩივარი აღარ მიიღება.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 37-ე მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, პროცესის ხარჯებს შეადგენს სასამართლო ხარჯები და სასამართლოსგარეშე ხარჯები. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, სასამართლო ხარჯებს შეადგენს სახელმწიფო ბაჟი და საქმის განხილვასთან დაკავშირებული ხარჯები. თავის მხრივ, „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის პირველი მუხლის შესაბამისად, სახელმწიფო ბაჟი არის საქართველოს ბიუჯეტებში შენატანი, რომელსაც იხდიან ფიზიკური და იურიდიული პირები სახელმწიფოს მიერ მათი ინტერესების შესაბამისი იურიდიული მოქმედებების შესრულებისათვის და სათანადო საბუთების გაცემისათვის.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 46-ე მუხლის პირველი ნაწილი განსაზღვრავს დავათა კატეგორიას და შესაბამისი სტატუსის მქონე პირებს, რომლებიც თავისუფლდებიან სახელმწიფო ბიუჯეტის სასარგებლოდ სასამართლო ხარჯების გადახდისაგან. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად კი, კანონით შეიძლება გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო ბიუჯეტის სასარგებლოდ სასამართლო ხარჯების გადახდისაგან მხარეთა გათავისუფლების სხვა შემთხვევებიც. აღნიშნულ შემთხვევებში იგულისხმება „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტიც, რომლის საფუძველზეც, საერთო სასამართლოებში განსახილველ საქმეებზე სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან თავისუფლდებიან დაწესებულებები (ორგანიზაციები), რომელთა ხარჯები ფინანსდება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან – ყველა საქმეზე.

ამდენად, განსახილველ შემთხვევაში შესაფასებელია, რამდენად წარმოადგენს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია მისი დაფინანსებიდან გამომდინარე „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის „უ“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებულ სუბიექტს.

საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ კანონი არის კანონმდებლის მიზნის განხორციელების ინსტრუმენტი და ამიტომ ის უნდა განიმარტოს მიზანმიმართულად. სასამართლომ უნდა გამოიყენოს განმარტების ისეთი წესები, რომლის მიხედვით კანონი უნდა იყოს განმარტებული კანონმდებლის მიზნისა და მისი განხორციელების შესაძლებლობის ფარგლებში. ამდენად, კანონის განმარტებისას, დადგენილ უნდა იქნეს კანონმდებლის ნება და მიზანი, რაც მხოლოდ გრამატიკული განმარტებით ვერ მიიღწევა. სასამართლომ უნდა იხელმძღვანელოს კანონმდებლის განზრახვით, როგორც ნორმის განმარტების საშუალებით. კანონის განმარტება ემყარება გარკვეულ პრინციპებს: ობიექტურობის პრინციპს, რაც გულისხმობს, რომ განმარტება უნდა ეფუძნებოდეს კანონის ტექსტს და გამოხატავდეს კანონმდებლის ნებას; ერთიანობის პრინციპს _ ყოველი ნორმა წაკითხულ უნდა იქნეს არა ამოგლეჯილად, არამედ სისტემურად, კანონის ტექსტის ლოგიკურ ჭრილში; გენეტიკური განმარტების პრინციპს _ გათვალისწინებულ უნდა იქნეს კანონმდებლის მიზანი და განზრახულობა. ამდენად, მოცემულ შემთხვევაში კანონი უნდა განიმარტოს აღნიშნული პრინციპების დაცვით (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინებები/გადაწყვეტილებები, მ.შ. ბს-479-459(კ-10) 21 ოქტომბერი, 2010 წელი; №ბს-10(კ-20) 9 ივლისი, 2020 წელი).

შესაბამისად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის დათქმა მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსების შესახებ, უნდა განიმარტოს არა ამოგლეჯილად, არამედ სისტემურად კანონმდებლის ნებისა და მიზნის გათვალისწინებით.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 74-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების მეშვეობით. ასევე კონსტიტუციის 75-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, სახელმწიფო ხელისუფლებისა და თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებები გამიჯნულია, ხოლო ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, თვითმმართველი ერთეული უფლებამოსილია კანონმდებლობის დაცვით თავისი ინიციატივით მიიღოს გადაწყვეტილება ყველა იმ საკითხზე, რომელიც კანონით არ მიეკუთვნება სახელმწიფო ხელისუფლების ან ავტონომიური რესპუბლიკის განსაკუთრებულ უფლებამოსილებას და რომელზე გადაწყვეტილების მიღებაც კანონით არ გამოირიცხება თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებიდან.

ამასთან, ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლებასა და შესაძლებლობას, კანონის ფარგლებში მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი მათი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად, ხოლო საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-2 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობა არის საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით, საქართველოს კანონმდებლობის ფარგლებში, ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. ამავე კოდექსის 7-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, სახელმწიფოსა და მუნიციპალიტეტის ორგანოების ურთიერთობა ემყარება ურთიერთთანამშრომლობის პრინციპს, ხოლო 1¹ პუნქტის მიხედვით, სახელმწიფო ხელისუფლებისა და მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებათა გამიჯვნა ეფუძნება სუბსიდიარობის პრინციპს.

საკასაციო სასამართლო ასევე მიუთითებს საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 72-ე მუხლზე, რომლის თანახმადაც, თბილისის მერია (თბილისის მერი, თბილისის მთავრობა, თბილისის მერიის სტრუქტურული ერთეულები და თბილისის რაიონების გამგეობები) არის თბილისის აღმასრულებელი ორგანოების სისტემა, რომელიც უზრუნველყოფს თბილისის აღმასრულებელ-განმკარგულებელ საქმიანობას.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია წარმოადგენს ადგილობრივ დონეზე ხელისუფლების განმახორციელებელ აღმასრულებელ ორგანოს, რაც მოცემული დავის გადასაწყვეტად არსებითად მნიშვნელოვან გარემოებას წარმოადგენს.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 89-ე მუხლის პირველ პუნქტზე, რომლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი არის შესაბამისი მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ დამტკიცებული, მუნიციპალიტეტის ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების ერთობლიობა. ამავე კოდექსის 90-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად კი, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის დამოუკიდებლობას განაპირობებს საკუთარი შემოსულობები და საკუთარ უფლებამოსილებათა განხორციელებისთვის გადასახდელების დამოუკიდებლად განსაზღვრის უფლებამოსილება. ამასთან, ამავე კოდექსის 92-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის შემოსულობები მოიცავს საკუთარ შემოსულობებსა და არასაკუთარ შემოსულობებს.

საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 66-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საკუთარ შემოსულობებს განეკუთვნება ადგილობრივი გადასახადები და მოსაკრებლები, მუნიციპალიტეტის მიერ მიღებული დამატებული ღირებულების გადასახადი და საქართველოს კანონმდებლობით მუნიციპალიტეტებისთვის განკუთვნილი სხვა შემოსულობები. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის არასაკუთარ შემოსულობებს კი განეკუთვნება სპეციალური, მიზნობრივი და კაპიტალური ტრანსფერები და საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა შემოსულობები.

ამასთან, დამატებით საყურადღებოა ის გარემოება, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის მე-9 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროების თუნდაც ნაწილი უნდა შემოდიოდეს ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისაგან, რომელთა ოდენობის დადგენაც შეუძლიათ ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს კანონის ფარგლებში.

ამდენად, ზემოაღნიშნული ნორმების შინაარსიდან გამომდინარე, ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტი შედგება, მათ შორის იმ შემოსულობებისაგან, რომელსაც სააპელაციო სასამართლო ცალკე (არასახელმწიფო ბიუჯეტის ფარგლებში) დაფინანსების წყაროდ მიიჩნევს. თუმცა, განსაკუთრებით საყურადღებოა ის გარემოება, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის დამოუკიდებლობის და საკუთარ უფლებამოსილებათა დამოუკიდებლად განხორციელების გარანტი ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 90-ე მუხლის შესაბამისად, სწორედ საკუთარი შემოსულობებია.

საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ შემოსულობები, რომლის წყაროც არ არის უშუალოდ სახელმწიფო ბიუჯეტი შესაძლოა გააჩნდეს სხვადასხვა ადმინისტრაციულ ორგანოს, თუმცა აღნიშნული ავტომატურად არ ქმნის მისთვის სახელწმიფო ბაჟის გადახდის დაკისრების საფუძველს. სადავო საკითხის გადასაწყვეტად არსებითად მნიშვნელოვანია თავად ამ სუბიექტის სტატუსი, უფლებამოსილება და შესაბამისი შემოსულობების განკარგვის მიზნები.

საკასაციო სასამართლო ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ მუნიციპალიტეტის მიერ საკუთარი შემოსულობები განიკარგება სწორედ ადგილობრივი დონეზე აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელების მიზნით, განსხვავებით, რიგი ადმინისტრაციული ორგანოებისგან, მათ შორის, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ქალაქ თბილისის არქიტექტურის სამსახურისა და განსახილველ საქმეში მოპასუხე - სსიპ „საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოსგან“, რომლებსაც კანონმდებლობით და მათი დებულებებით განსაზღვრული აქვთ კონკრეტული უფლებამოსილება და სწორედ ამ კონკრეტული უფლებამოსილების შესრულებისა და მომსახურების გაწევისთვის იღებენ და განკარგავენ მათ დაქვემდებარებაში არსებულ შემოსულობებს.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ სახელმწიფო ბაჟის დანიშნულებიდან გამომდინარე, „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის მიზანი ვერ იქნება ფინანსური სახსრების, ხელისუფლების ადგილობრივ დონეზე განმახორციელებელი სუბიექტის ბიუჯეტიდან - სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზება/გადატანა. განსაკუთრებით იმ პირობებში, როდესაც საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-4 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ და „კ“ ქვეპუნქტების თანახმად, საბიუჯეტო პროცესის ყველა ეტაპზე დაცული უნდა იყოს ერთიანობისა და კონსოლიდირების პრინციპები.

საკასაციო სასამართლო ასევე აღნიშნავს, რომ სახელმწიფო და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტების ერთიანობისა და კონსოლიდირების პრინციპებისათვის მნიშვნელოვანი ასპექტია ის გარემოება, რომ მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტში, გარდა ტრანსფერებისა, ასევე მიემართება, არამხოლოდ მუნიციპალიტეტის ქონების განკარგვის შედეგად მიღებული, არამედ მათ შორის სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული ქონების განკარგვის შედეგად მიღებული თანხები, მათ შორის, შემოსავალი სახელმწიფო მიწის იჯარაში და მართვაში (უზუფრუქტი, ქირავნობა და სხვა) გადაცემიდან, რომელიც განლაგებულია მუნიციპალიტეტის (გარდა ავტონომიური რესპუბლიკების მუნიციპალიტეტებისა) ტერიტორიაზე და არ არის მუნიციპალიტეტების სარგებლობაში (35%); შემოსავალი სახელმწიფო ქონების (გარდა მიწისა) იჯარაში ან მართვაში (უზუფრუქტი, ქირავნობა და სხვა) გადაცემიდან, რომელიც განლაგებულია მუნიციპალიტეტების (გარდა ავტონომიური რესპუბლიკების მუნიციპალიტეტებისა) ტერიტორიაზე და სახელმწიფო სარგებლობაშია (35%); შემოსულობა არაფინანსური აქტივებიდან განლაგებულია მუნიციპალიტეტების (გარდა ავტონომიური რესპუბლიკების მუნიციპალიტეტებისა და „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებულ დასახლებათა ტერიტორიულ საზღვრებში არსებული ტყის პრივატიზებისა, რომლიდან შემოსული თანხაც სრულად ირიცხება მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში) ტერიტორიაზე (35%); შემოსულობა სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის გაყიდვიდან, რომელიც განლაგებულია მუნიციპალიტეტების (გარდა ავტონომიური რესპუბლიკების მუნიციპალიტეტებისა) ტერიტორიაზე (65 %) და ა.შ.

ამასთან, „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს კანონის (30 ოქტომბერი 2019 წ. №5243-Iს) საფუძველზე, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქონების მართვს სააგენტო, რომელიც შექმნილია ამ მუნიციპალიტეტის ქონების პრივატიზაციისა და სარგებლობის უფლებით გადაცემის პროცესის უზრუნველყოფის მიზნით, − ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ქონებასთან დაკავშირებულ დავებზე გათავისუფლდა სახელმწიფო ბაჟის გადახდის ვალდებულებისაგან. აღნიშნული ცვლილების განმარტებითი ბარათის თანახმად, ცვლილება ბიუჯეტის შემცირებას არ გამოიწვევდა, ვინაიდან, ცვლილების განხორციელებამდე სასამართლო დავებზე წარმომადგენლობას ახორციელებდა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია, რომელიც განთავისუფლებული იყო ბაჟის გადახდის ვალდებულებისგან. აღნიშნული გარემოება დამატებით მიუთითებს კანონმდებლის ნებაზე - მუნიციპალიტეტის მერიის ბაჟის გადახდისაგან განთავისუფლების შესახებ.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია როგორც ადგილობრივი ხელისუფლების განმახორციელებელი აღმასრულებელი ორგანო, ბიუჯეტის ფორმირებისა და მისი განკარგვის თავისებურების გათვალისწინებით წარმოადგენს „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებულ სუბიექტს.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კერძო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ, უნდა გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 15 დეკემბრის განჩინება და საქმე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების ეტაპიდან უნდა დაუბრუნდეს სააპელაციო სასამართლოს.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მეორე ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 46-ე, 368-ე, 419-ე, 420-ე მუხლებით, „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კერძო საჩივარი დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ;

2. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 15 დეკემბრის განჩინება და საქმე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების ეტაპიდან დაუბრუნდეს სააპელაციო სასამართლოს;

3. კერძო საჩივრის ავტორი განთავისუფლებულია სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან;

4. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე ქ. ცინცაძე

მოსამართლეები: ნ. ქადაგიძე

ნ. სხირტლაძე