საქმე №ბს-656(კ-19) 28 ოქტომბერი, 2021წ.
ქ. თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ
შემადგენლობა:
ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, გიორგი გოგიაშვილი
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, ზეპირი განხილვის გარეშე, განიხილა ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლები ქუთაისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 22.01.2019წ. განჩინებაზე
ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:
ჟ. ა-ამ 01.04.2017წ. სარჩელით მიმართა ბათუმის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხეების ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის მიმართ და მოითხოვა: „სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის გამო ჟ. ა-ას დაჯარიმების, უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერებისა და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის თაობაზე“ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილებისა და ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის ვიცე-მერის 17.03.2017წ. №02/67 ბრძანების ბათილად ცნობა.
ბათუმის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 16.03.2018წ. გადაწყვეტილებით ჟ. ა-ას სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ, ბათილად იქნა ცნობილი „სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის გამო ჟ. ა-ას დაჯარიმების, უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერებისა და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის თაობაზე“ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილება და ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის ვიცე-მერის 17.03.2017წ. №02/67 ბრძანება. აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გასაჩივრდა ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის მიერ.
ქუთაისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 22.01.2019წ. განჩინებით ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა, უცვლელად დარჩა ბათუმის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 16.03.2018წ. გადაწყვეტილება. სააპელაციო პალატამ გაიზიარა პირველი ინსტანციის სასამართლოს მიერ დადგენილი ფაქტობრივი გარემოებები და მათი სამართლებრივი შეფასებები. პალატამ დადგენილად მიიჩნია ჟ. ა-ას ქ. ბათუმში, ...ის ქუჩა №13-ში, საერთო საკუთრების ეზოში მდებარე საცხოვრებელ ფართში ცხოვრება. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 17.08.2016წ. №140 მითითების საფუძველზე დადგენილია აგრეთვე, რომ ზემოაღნიშნულ მისამართზე მოსარჩელემ ნებართვის გარეშე დააგო ბეტონის ფილა. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 17.08.2016წ. №140 მითითებით, გამოვლენილი დარღვევის ნებაყოფლობით გამოსასწორებლად - ბეტონის ფილის დემონტაჟისთვის, ჟ. ა-ას განესაზღვრა 5 დღის ვადა. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 07.12.2016წ. შემოწმების აქტით დადგენილია, რომ ჟ. ა-ამ არ უზრუნველყო ფილის დემონტაჟი. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის მიერ 23.01.2017წ. მიღებულ იქნა „სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის გამო ჟ. ა-ას დაჯარიმების, უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერებისა და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის თაობაზე“ №37 დადგენილება, რომლითაც, პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის 43-ე მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, ჟ. ა-ა დაჯარიმდა 3 000 ლარით, ამასთანავე მოსარჩელეს დაევალა უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერება და ფილის დემონტაჟი. ჟ. ა-ამ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილება 06.02.2017წ. გაასაჩივრა ადმინისტრაციული საჩივრით ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერთან. დადგენილია აგრეთვე, რომ მუნიციპალიტეტის ვიცე-მერის 17.03.2017წ. №02/67 ბრძანებით ჟ. ა-ას საჩივარი არ დაკმაყოფილდა. სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ სამშენებლო სამართალდარღვევა თავისი ბუნებით ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევას წარმოადგენს. პირის სამართალდამრღვევად მიჩნევისათვის სახეზე უნდა იყოს სამართალდარღვევის შემადგენლობა, წინააღმდეგ შემთხვევაში გამორიცხულია ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის დაკისრება. მართალია, სამშენებლო საქმიანობის კონტროლის რეგულაციები დადგენილია სპეციალური კანონით, მაგრამ ამ კანონით განსაზღვრული ქმედებები თავისი ბუნებით წარმოადგენს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევას და მასზე ვრცელდება ის ზოგადი ნორმები, რომელიც დადგენილია სამართალდარღვევისათვის. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის მე-8 მუხლის შესაბამისად, არავის შეიძლება შეეფარდოს ზემოქმედების ზომა ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის გამო, თუ არა კანონმდებლობით დადგენილ საფუძველზე და წესით. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა საქმეებს აწარმოებენ კანონიერების მკაცრი დაცვის საფუძველზე. საამისოდ უფლებამოსილი ორგანოები და თანამდებობის პირნი ადმინისტრაციულ ზემოქმედების ზომებს შეუფარდებენ თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში კანონმდებლობის ზუსტი შესაბამისობით. განსახილველ შემთხვევაში, ჟ. ა-ას სამართალდამრღვევად მიჩნევისა და მისთვის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილებით სახდელის დაკისრებისათვის სახეზე უნდა იყოს მის მიერ განხორციელებული მართლსაწინააღმდეგო ქმედება და ამასთან, კანონი უნდა ადგენდეს შესაბამის სახდელს. პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის მე-15 მუხლის „რ“ ქვეპუნქტით სამშენებლო სამართალდარღვევად მიიჩნევა საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი შესაბამისი მოთხოვნების დარღვევა ან/და შეუსრულებლობა. უნებართვო მშენებლობის, რეკონსტრუქციის ან/და დემონტაჟის წარმოება არის აღნიშნული კანონით გათვალისწინებული სამართალდარღვევა, რისთვისაც დადგენილია პასუხისმგებლობა (43-ე მუხ.). სააპელაციო პალატამ გაიზიარა პირველი ინსტანციის სასამართლოს მოსაზრება იმის შესახებ, რომ ჟ. ა-ას მიერ ნაწარმოები სამუშაოები, კერძოდ, ეზოში ბეტონის ფილის დასხმა, მოპასუხე ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ისე შეფასდა უნებართვო მშენებლობად, რომ ამისთვის არ მომხდარა აუცილებელი გარემოებების სრულყოფილი გამოკვლევა და სწორი სამართლებრივი ანალიზი, არ გამოკვლეულა ბეტონის ფილის დანიშნულება, არ განსაზღვრულა წარმოებულ სამუშაოთა სახეობა მშენებლობის კლასიფიკაციის თვალსაზრისით, ამასთანავე დასადგენია სამშენებლო სამუშაოს განხორციელების პერიოდი. მოსარჩელის მითითებით, საკუთარ სახლში შესასვლელი კიბის წინ 2007 წლამდე (2005 წელს) მოაწყო ბეტონის ფილა, რაც წარმოადგენს მიწის ზედაპირიდან მხოლოდ კიბის საფეხურამდე ამაღლებას, არ არის დასაბუთებული რის საფუძველზეა მიჩნეული ასეთი სახით ფილის დასხმა „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტი №57 დადგენილების 4.2 მუხლით განსაზღვრულ ახალ მშენებლობად. „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოებისას სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო ხელმძღვანელობს ამ კანონითა და საქართველოს სხვა საკანონმდებლო აქტებით. პალატამ აღნიშნა, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53.1-53.4 მუხლების მიხედვით, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, რომელიც გამოცემულია წერილობითი სახით, აუცილებელია შეიცავდეს დასაბუთებას, კერძოდ, მასში მითითებული უნდა იყოს ის სამართლებრივი და ფაქტობრივი წანამძღვრები, რომელთა საფუძველზეც გამოიცა იგი. იმ შემთხვევაშიც კი, თუ ადმინისტრაციული ორგანო მოქმედებს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, იგი ვალდებულია აქტის დასაბუთებაში მიუთითოს იმ გარემოებებზე, რომლებიც საფუძვლად დაედო მის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებას. ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის წერილობით დასაბუთებაში მიეთითება ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას, ხოლო ამავე კოდექსის 53.5 მუხლით, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილი არ არის თავისი გადაწყვეტილება დააფუძნოს იმ გარემოებებზე, ფაქტებზე, მტკიცებულებებზე ან არგუმენტებზე, რომლებიც არ იქნა გამოკვლეული და შესწავლილი ადმინისტრაციული წარმოების დროს. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96.1 მუხლის შესაბამისად, ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებაა საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებათა გამოკვლევა. სწორედ საქმის გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე უნდა იქნეს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ გადაწყვეტილება მიღებული. პალატამ აღნიშნა, რომ მოცემულ შემთხვევაში ქ. ბათუმის მერიის ზედამხედველობის სამსახურმა და ქ. ბათუმის მერიამ ისე განიხილეს ჟ. ა-ას მიმართ ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის საქმე და მისთვის ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის შეფარდების საკითხი, რომ არ გამოუკვლევიათ და სამართლებრივად არ შეუფასებიათ საქმისათვის მნიშვნელოვანი გარემოებები. შესაბამისად, ქ. ბათუმის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილება ჟ. ა-ასთვის ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის დაკისრების შესახებ ეწინააღმდეგება საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსისა და პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის მოთხოვნებს და არღვევს მოსარჩელის კანონიერ უფლებებსა და ინტერესს. აღნიშნული განჩინება საკასაციო წესით გასაჩივრდა ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის მიერ.
კასატორი აღნიშნავს, რომ ჟ. ა-ას მიერ წარმოებული მშენებლობით განხორციელდა შენობა-ნაგებობის ახალი მშენებლობა, რომელიც „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. №57 დადგენილების 36.2 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის შესაბამისად საჭიროებს მშენებლობის ნებართვას. კასატორი მიუთითებს იმ გარემოებაზე, რომ „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. №57 დადგენილების 33.1 მუხლის თანახმად, მშენებლობის განხორციელების სამართლებრივი საფუძველია ამ დადგენილების შესაბამისად გაცემული მშენებლობის ნებართვა, რაც ჟ. ა-ას არ გააჩნდა, მის მიერ უნებართვოდ განხორციელდა ფილის მოწყობა. კასატორი აღნიშნავს აგრეთვე, რომ დაუსაბუთებელია მოსაზრება სადავო სამშენებლო სამუშაოების 2006 წელს განხორციელებასთან დაკავშირებით, რამეთუ აღნიშნულის დამადასტურებელი მტკიცებულება მოსარჩელეს არ წარმოუდგენია. კასატორის მოსაზრებით, საფუძველსაა მოკლებული მოსარჩელის ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობისგან გათავისუფლება საქართველოს პრეზიდენტის 24.11.2007წ. №660 ბრძანებულებით დამტკიცებული „პროექტის შემთანხმებელი და მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტების ან მათი ნაწილების ლეგალიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების წესის“ საფუძველზე, რამდენადაც, საქმის მასალებით არ დასტურდება ჟ. ა-ას მიერ უნებართვოდ მოწყობილი ფილის ლეგალიზების შესახებ შესაბამისი ორგანოსადმი მიმართვა.
ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლო გასაჩივრებული განჩინების გაცნობის, საქმის მასალების შესწავლის, საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დაშვების ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.
საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.
საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე სააპელაციო ინსტანციის სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.
საქმის მასალებით დადგენილია, რომ ჟ. ა-ამ ქ. ბათუმში, ...ის ქუჩა №13-ში, საერთო საკუთრების ეზოში აწარმოა სამშენებლო საქმიანობა - ბეტონის ფილის დასხმა. აღნიშნულთან დაკავშირებით ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის მიერ 17.08.2016წ. შედგენილ იქნა №140 მითითება, რომლითაც ხსენებული სამშენებლო საქმიანობა მიჩნეულ იქნა უნებართვო მშენებლობად, დაიწყო სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოება და ჟ. ა-ას ფილის დემონტაჟისთვის განესაზღვრა 5 დღის ვადა. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 07.12.2016წ. შემოწმების აქტის შესაბამისად დადგენილია, რომ ჟ. ა-ამ არ შეასრულა 17.08.2016წ. №140 მითითების პირობები (ფილის დემონტაჟი). ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის მიერ 23.01.2017წ. მიღებულ იქნა „სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის გამო ჟ. ა-ას დაჯარიმების, უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერებისა და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის თაობაზე“ №37 დადგენილება, რომლითაც უნებართვო მშენებლობისა და 17.08.2016წ. №140 მითითების პირობების შეუსრულებლობისათვის, პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის 43-ე მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, ჟ. ა-ა დაჯარიმდა 3 000 ლარით, ამასთან მოსარჩელეს დაევალა უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერება და ფილის დემონტაჟი (ს.ფ.18-20).
მართებულია ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მოსაზრება სასკ-ის 32.4 მუხლის საფუძველზე სადავო აქტების ბათილად ცნობის შესახებ, რადგან ადმინისტრაციულ პროცესში მოქმედი ინკვიზიციურობის პრინციპის გათვალისწინებით (სასკ-ის მე-4, მე-19 მუხ.), მართალია, სასამართლოს აქვს შესაძლებლობა ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილად გამოკვლევის მიზნით შეაგროვოს დამატებითი მტკიცებულებები, თუმცა აღნიშნული უზრუნველყოფს ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში დაშვებული ხარვეზების აღმოფხვრას და არა ორგანოში განსახორციელებელი წარმოების ჩანაცვლებას. საკასაციო პალატა იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მოსაზრებას იმის შესახებ, რომ განსახილველ შემთხვევაში სადავო აქტები გამოიცა საკითხის გადაწყვეტისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების გამოკვლევის გარეშე, ადმინისტრაციულ ორგანოს არ შეუფასებია სამშენებლო სამუშაოს კონკრეტული სახე და ამ მშენებლობის განხორციელების პერიოდი.
საკასაციო პალატა მიუთითებს „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 11.08.2005წ. №140 დადგენილებაზე, რომელიც არეგულირებდა საქართველოს ტერიტორიაზე მშენებლობის ნებართვის გაცემის პროცესს, მათ შორის, ქალაქთმშენებლობითი პირობების დადგენას, არქიტექტურულ-სამშენებლო პროექტის შეთანხმებასა და მშენებლობის ნებართვის გაცემას. „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. №57 დადგენილებით, ამ დადგენილების ამოქმედებისთანავე, ძალადაკარგულად გამოცხადდა „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 11.08.2005წ. №140 დადგენილება. გასათვალისწინებელია, რომ „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 11.08.2005წ. №140 დადგენილების თავდაპირველი ვერსიით, გარკვეული ტიპის მშენებლობები, რომლებიც არ საჭიროებდნენ მშენებლობის ნებართვას, იმავდროულად არ საჭიროებდნენ ადმინისტრაციული ორგანოსადმი შეტყობინებასაც. აღნიშნულის თაობაზე ცვლილება ძალაში შევიდა საქართველოს მთავრობის 27.10.2008წ. დადგენილებით, რომლის თანახმად, სავალდებულო გახდა დაინტერესებული პირის მიერ მშენებლობის ნებართვის გამცემ ორგანოში სამშენებლო საქმიანობის განხორციელების შესახებ შეტყობინების გაგზავნა (მე-60 მუხლის „ა“ ქვეპ.). საკასაციო პალატა იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მითითებას სამშენებლო საქმიანობის განხორციელების პერიოდის დადგენის საჭიროების შესახებ და აღნიშნავს, რომ აღნიშნული საკითხის გამოკვლევისა და შეფასების მიზანია სადავო პერიოდში კონკრეტული სამუშაოსათვის ნებართვის გაცემის ან ორგანოსათვის შეტყობინების ვალდებულების ნორმატიულად არსებობის დადგენა.
საკასაციო პალატა არ იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების იმ მოსაზრებას, რომ სადავო მშენებლობის 2007 წლამდე განხორციელების შემთხვევაში, მოსარჩელე იმთავითვე თავისუფლდება ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობისგან საქართველოს პრეზიდენტის 24.11.2007წ. №660 ბრძანებულებით დამტკიცებული „პროექტის შემთანხმებელი და მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტების ან მათი ნაწილების ლეგალიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების წესის“ საფუძველზე. ხსენებული ბრძანებულების თანახმად, მშენებლობის დაკანონების ერთ-ერთი საშუალებაა საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული მშენებლობის ნებართვის გამცემი შესაბამისი ორგანოს გადაწყვეტილება 2007 წლის პირველ იანვრამდე უნებართვოდ აშენებული ობიექტების ან მათი ნაწილების ლეგალიზების შესახებ (1.2 მუხ., 1.3 მუხ., მე-2 მუხ.), რომელიც გამოიცემა შესაბამისი ორგანოსადმი ლეგალიზების თაობაზე ობიექტის მესაკუთრის ან სხვა უფლებამოსილი პირის განცხადების საფუძველზე (3.1 მუხ.). საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ საქმის მასალებით არ დასტურდება ჟ. ა-ას ან სხვა უფლებამოსილი პირის მიერ შესაბამისი ორგანოსადმი მიმართვა, საქმეში არ მოიპოვება აგრეთვე მშენებლობის ლეგალიზების შესახებ ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილება. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ კანონის 2.3 მუხლის თანახმად, ნორმატიული აქტი შეიცავს მრავალჯერადი გამოყენების ქცევის ზოგად წესს. კანონი, როგორც ნორმატიული აქტი, ითვალისწინებს პირთა სამართლებრივი მდგომარეობისა და აბსტრაქტული შემთხვევის მოწესრიგებას. კანონით განსაზღვრული აბსტრაქტულ-გენერალური მოწესრიგება საჭიროებს მისი კონკრეტულ-ინდივიდუალური შემთხვევისადმი მისადაგებას ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის მეშვეობით. ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მატერიალურ-სამართლებრივი მნიშვნელობა ვლინდება სწორედ იმაში, რომ ის არის კანონის მოთხოვნების ცალკეულ შემთხვევებსა და ინდივიდუალურ პირებზე გავრცელების საშუალება. ამდენად, საფუძველსაა მოკლებული ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მოსაზრება იმის შესახებ, რომ მშენებლობის ლეგალიზების შესახებ ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილების გარეშე, 2007 წლის პირველ იანვრამდე უნებართვოდ აშენებული ობიექტების მშენებლობა იმთავითვე შეიძენს ლეგალურ ხასიათს და მშენებლობის განმახორციელებელი პირი გათავისუფლდება ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობისგან მხოლოდ ზემოაღნიშნული ბრძანებულების ჩანაწერის საფუძველზე.
სამშენებლო საქმიანობის პერიოდის დადგენის აუცილებლობას ადასტურებს ის გარემოებაც აგრეთვე, რომ მშენებლობის სახე და მშენებლობის ნებართვის საჭიროება უნდა შეფასდეს ამ სამუშაოების წარმოების პერიოდში მოქმედი კანონმდებლობის საფუძველზე, რაც, ამასთანავე, მნიშვნელოვანია ჟ. ა-ას მიმართ დაკისრებული ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის მართლზომიერების შესაფასებლად. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევაზე რეაგირების მთავარი მიზანი არ არის დამრღვევის დასჯა. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა შესახებ საქართველოს კანომდებლობის ამოცანას შეადგენს საკუთრების, მოქალაქეთა სოციალურ-ეკონომიკური, პოლიტიკური და პირადი უფლებებისა და თავისუფლებების, სახელმწიფო და საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვა, სამართალდარღვევათა თავიდან აცილების უზრუნველყოფა. ამ ამოცანის განსახორციელებლად კანონმდებლობა განსაზღვრავს, თუ რომელი მოქმედება ან უმოქმედობა წარმოადგენს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევას, რომელი ადმინისტრაციული სახდელი, რომელი ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ და რა წესით შეიძლება დაედოს სამართალდარღვევის ჩამდენს (ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 1-ლი მუხ.). ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა ერთ-ერთი სახეა სამშენებლო სამართალდარღვევა - სამშენებლო სამუშაოების უნებართვოდ განხორციელება. ნორმატიულად კონკრეტული დარღვევისათვის სახდელის დაკისრების შესაძლებლობა კანონსაწინააღმდეგო ქმედების პრევენციის ფუნქციას ასრულებს და მიზნად ისახავს შესაძლო დარღვევების თავიდან აცილებას. საკასაციო პალატა იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებას იმის შესახებ, რომ ჟ. ა-ას სამართალდამრღვევად მიჩნევისა და მისთვის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილებით სახდელის დაკისრების მართლზომიერად მიჩნევისათვის სახეზე უნდა იყოს მოსარჩელის მიერ განხორციელებული მართლსაწინააღმდეგო ქმედება, ამასთანავე, კანონი უნდა ადგენდეს შესაბამის სახდელს. პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი უნებართვო მშენებლობისა და რეკონსტრუქციის მიმართ რეაგირების მიზნით განსაზღვრავს სანქციის სხვადასხვა ოდენობას მშენებლობის განხორციელების და მშენებლობის შედეგად არსებული გაბარიტის ცვლილების მიხედვით. ამავე კოდექსის 14.4 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილებაში მოსარჩელისთვის ჯარიმის სახით 3 000 ლარის დაკისრების სამართლებრივ საფუძვლად მითითებული 43-ე მუხლის „ა“ ქვეპუნქტი არ ვრცელდება ისეთ სამშენებლო საქმიანობაზე, რომელიც არ საჭიროებს მშენებლობის ნებართვას. ამდენად, იმის დადგენა, თუ მშენებლობის რომელ სახეს მიეკუთვნება ჟ. ა-ას მიერ განხორციელებული სამშენებლო საქმიანობა და საჭიროებდა თუ არა ის მშენებლობის ნებართვას, არსებითია მოსარჩელის მიმართ დაკისრებული ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის და შესაბამისად, სადავო აქტების მართლზომიერების შესაფასებლად.
საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს, მათ შორის სამართალდარღვევის საქმის წარმოებისას, უწევს ორმაგი ფუნქციის შესრულება, ერთი მხრივ, იგი არის საჯარო ინტერესების გამტარებელი, სამართალდარღვევაზე რეაგირების განმახორციელებელი, სანქციის დამკისრებელი სუბიექტი, ხოლო მეორე მხრივ, მას ეკისრება აქტის ადრესატის ინტერესების დაცვის ვალდებულება. ამდენად, ადმინისტრაციულმა ორგანომ, როგორც საჯარო მმართველობის განმახორციელებელმა სუბიექტმა, უნდა გაითვალისწინოს როგორც საჯარო, ასევე კერძო პირის ინდივიდუალური ინტერესები. ადმინისტრაციულმა ორგანომ ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემა უნდა უზრუნველყოს თანაზომიერების პრინციპის დაცვით, საჯარო და კერძო ინტერესების ურთიერთშეპირისპირების შედეგად. ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარება უნდა განხორციელდეს არა მხოლოდ ფორმალური წესების დაცვით, არამედ მიზნად უნდა ისახავდეს საქმის გარემოებათა ყოველმხრივ გამოკვლევას, სადავო საკითხზე შესაბამისი, დასაბუთებული გადაწყვეტილების მიღებას. გადაწყვეტილების დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღების დროსაც კი, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია, აქტის დასაბუთებაში მიუთითოს იმ გარემოებებზე, რომლებიც საფუძვლად დაედო მის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებას.
სზაკ-ის 5.1 მუხლის შესაბამისად, ადმინისტრაციული ორგანო შეზღუდულია კანონმდებლობის მოთხოვნების საწინააღმდეგოდ რაიმე ქმედების განხორციელებისაგან. ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე (სზაკ-ის 96.1 მუხ.). დაუშვებელია, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ (სზაკ-ის 96.2 მუხ.). კასატორის მიერ მხოლოდ იმ გარემოებაზე მითითება, რომ ჟ. ა-ას მიერ განხორციელებული სამშენებლო საქმიანობა ახალი მშენებლობის სახეს წარმოადგენს და საჭიროებდა მშენებლობის ნებართვას, იმთავითვე არ ქმნის მოსარჩელის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საფუძველს, რამეთუ საქმეში არ მოიპოვება აღნიშნულის დამადასტურებელი დოკუმენტაცია. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სამართალწარმოება მიმდინარეობს შეჯიბრებითობის საფუძველზე. მხარეები თვითონვე განსაზღვრავენ, თუ რომელი ფაქტები უნდა დაედოს საფუძვლად მათ მოთხოვნებს ან რომელი მტკიცებულებებით უნდა იქნეს დადასტურებული ეს ფაქტები (სასკ-ის მე-4 მუხ.; სსკ-ის მე-4 მუხ.). თითოეულმა მხარემ შესაბამისი მკტიცებულებებით უნდა დაასაბუთოს გარემოებანი, რომელზედაც ამყარებს თავის სარჩელსა თუ შესაგებელს (სსკ-ის 102.1 მუხ.; სასკ-ის 17.1 მუხ.). ამ გარემოებათა დამტკიცება შეიძლება თვით მხარეთა (მესამე პირთა) ახსნა-განმარტებით, მოწმეთა ჩვენებით, ფაქტების კონსტატაციის მასალებით, წერილობითი თუ ნივთიერი მტკიცებულებებითა და ექსპერტთა დასკვნებით (სსკ-ის 102.2 მუხ.). მოცემულ შემთხვევაში, კასატორი ყოველგვარი მტკიცებულებისა და დასაბუთების გარეშე მიუთითებს, რომ ჟ. ა-ას მიერ განხორციელებული სამშენებლო საქმიანობა ,,მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. №57 დადგენილების 4.2 მუხლით გათვალისწინებული ახალი მშენებლობის სახეობას განეკუთვნება. საქმის მასალებით არ დასტურდება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციული წარმოების განხორციელებისას ზემოაღნიშნული გარემოებების გამოკვლევისა და შეფასების ფაქტი.
ამდენად, განსახილველ შემთხვევაში არსებობს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის შესაბამისად, „სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის გამო ჟ. ა-ას დაჯარიმების, უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობის შეჩერებისა და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის თაობაზე“ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის სამსახურის 23.01.2017წ. №37 დადგენილების, ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის ვიცე-მერის 17.03.2017წ. №02/67 ბრძანების ბათილად ცნობისა და ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიისთვის, საქმისთვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების შესწავლის, გამოკვლევისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე ქ. ბათუმში, ...ის ქუჩა №13-ში განხორციელებულ სამშენებლო საქმიანობასთან დაკავშირებით ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალების საფუძველი.
ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილი ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა თვლის, რომ კასატორის მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის საფუძველს. საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა. ამდენად, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.
ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ემუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა:
1. ქ. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;
2. უცვლელად დარჩეს ქუთაისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 22.01.2019წ. განჩინება;
3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.
თავმჯდომარე: ნ. სხირტლაძე
მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე
გ. გოგიაშვილი
