საქართველოს უზენაესი სასამართლო
გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა
საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-405(კ-20) 22 თებერვალი, 2022 წელი
ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემდეგი შემადგენლობით:
ბიძინა სტურუა (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მაია ვაჩაძე, გოჩა აბუსერიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი (მოპასუხე) - საქართველოს მთავრობა

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - ნ. ხ-ი

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 23 იანვრის გაჩინება

დავის საგანი - ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ნაწილობრივ
ბათილად ცნობა

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2017 წლის 5 სექტემბერს ნ. ხ-მა სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას და სასარჩელო მოთხოვნათა და მოპასუხეთა წრის დაზუსტების შემდეგ, მოპასუხედ დაასახელა საქართველოს მთავრობა.

მოსარჩელის განმარტებით, მან განცხადებით მიმართა მცხეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობის საკუთრების უფლების აღიარების კომისიას, განცხადებას დაურთო შესაბამისი დოკუმენტაცია და მოითხოვა მის მიერ ფაქტობრივი ფლობით დაუფლებულ მიწასა და მასზე განთავსებულ შენობა-ნაგებობაზე საკუთრების უფლების მოწმობის გაცემა. 2016 წლის 26 დეკემბერს მცხეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობის საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის მიერ დაკმაყოფილდა ნ. ხ-ის განცხადება და გაცემულ იქნა საკუთრების უფლების მოწმობა N115, რომლის თანახმად, ნ. ხ-ს საკუთრებაში გადაეცა არასასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთი, ფართობით: 2895 კვ.მ. და 3 შენობა-ნაგებობა, ფართობით: 83 კვ.მ, 10 კვ.მ და 1 კვ.მ, აღნიშნული ქონება მდებარეობს მცხეთაში, ...ის ტერიტორიაზე.

მცხეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობის საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის მიერ 2017 წლის 31 მაისს N6 განკარგულებით ბათილად იქნა ცნობილი ზემოაღნიშნული საკუთრების უფლების მოწმობა N115, გაუქმების საფუძვლად მითითებულ იქნა საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილება ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“. მოსარჩელის განმარტებით, აღნიშნულ დადგენილებას არ აქვს შემხებლობა მის მიერ მოთხოვნილ უძრავ ქონებაზე საკუთრების უფლების აღიარებასთან. საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილება და მისი დანართი ერთმანეთთან წინააღმდეგობაშია იმ მიზეზის გამო, რომ მორატორიუმი დანართის (სადაც მოცემულია რუკა) საფუძველზე სცდება ქალაქ მცხეთას და მცხეთის მუნიციპალიტეტის საზღვრებზეც გადადის, სადაც მდებარეობს ზემოაღნიშნული ტერიტორია. მოსარჩელის განმარტებით, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილება ეხება მხოლოდ თვითმმართველ ქალაქს და არა თვითმმართველ თემს, შესაბამისად, ეს დადგენილება და მისი დანართი არ უნდა გამხდარიყო თვითმმართველი თემის ტერიტორიაზე გაცემული საკუთრების უფლების მოწმობის ბათილად ცნობის საფუძველი.

მოსარჩელემ საბოლოოდ, დაზუსტებული სარჩელით ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების მე-3 მუხლის იმ ნაწილის, რომლითაც აიკრძალა აღნიშნული დადგენილების დანართი N1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე საკუთრების უფლების აღიარება, ბათილად ცნობა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 14 მაისის გადაწყვეტილებით ნ. ხ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; ბათილად იქნა ცნობილი ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურულ მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების მე-3 მუხლის ის ნაწილი, რომლითაც აიკრძალა ნ. ხ-ის მიერ დაკავებულ ტერიტორიაზე საკუთრების უფლების აღიარება.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 14 მაისის გადაწყვეტილება სააპელაციო საჩივრით გაასაჩივრა საქართველოს მთავრობამ, რომლითაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 23 იანვრის განჩინებით საქართველოს მთავრობის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 14 მაისის გადაწყვეტილება.

სააპელაციო სასამართლოს განმარტებით, ,,სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონით მოპასუხე ადმინისტრაციულ ორგანოს - საქართველოს მთავრობას, ამავე კანონის აღსრულების მიზნით მიენიჭა კანონქვემდებარე აქტების გამოცემის უფლებამოსილება, მათ შორის, ტერიტორიებზე (დასახლებებში) მნიშვნელოვანი ქალაქთმშენებლობითი, გეგმარებითი, საზოგადოებრივი, ჰუმანიტარული, ეკონომიკური, თავდაცვითი და კულტურული ამოცანების გადასაწყვეტად ტერიტორიების განვითარების შეზღუდვის გამოცხადების შესახებ სპეციალური სამართლებრივი აქტის მიღების და შესაბამისად, ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის დადგენის უფლებამოსილება.

სააპელაციო პალატამ დადგენილად მიიჩნია, რომ საქართველოს მთავრობის მიერ 2015 წლის 3 აგვისტოს მიღებულ იქნა N411 დადგენილება ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“, რომლის თანახმად, ,,სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მე-7 და მე-8 პუნქტების საფუძველზე, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის მსოფლიო მემკვიდრეობის ძეგლების განსაკუთრებული ზოგადსაკაცობრიო მნიშვნელობის შენარჩუნებისა და დაცვის, ისტორიულ-კულტურულ ფასეულობებთან ურბანული პროცესების ჰარმონიზებისა და ისტორიულად ჩამოყალიბებულ კულტურულ ლანდშაფტთან თავსებადი განვითარების ხელშეწყობის მიზნით, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის სრული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის კანონმდებლობით დადგენილი წესით დამტკიცებამდე, დადგენილების მე-3 მუხლით განისაზღვრა, რომ ამ დადგენილების დანართ N1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე აიკრძალა საკუთრების უფლების აღიარება, ასევე სახელმწიფო და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების განკარგვა. 2016 წლის 26 დეკემბერს მცხეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობის საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის მიერ გაცემული საკუთრების უფლების მოწმობით, ნ. ხ-ისთვის საკუთრებაში გადაცემული არასასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთი, ფართობით: 2895 კვ.მ. და 3 შენობა-ნაგებობა, ფართობით: 83 კვ.მ, 10 კვ.მ და 1 კვ.მ, მდებარე მცხეთაში, ...ის ტერიტორიაზე, მოქცეულია საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების დანართი N1-ში მოცემული ტერიტორიების საზღვრებში. მითითებული დადგენილების მე-3 მუხლის თანახმად კი, დადგენილების დანართ N1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის მსოფლიო მემკვიდრეობის ძეგლების განსაკუთრებული ზოგადსაკაცობრიო მნიშვნელობის შენარჩუნებისა და დაცვის, ისტორიულ- კულტურულ ფასეულობებთან ურბანული პროცესების ჰარმონიზებისა და ისტორიულად ჩამოყალიბებულ კულტურულ ლანდშაფტთან თავსებადი განვითარების ხელშეწყობის მიზნით, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის სრული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის კანონმდებლობით დადგენილი წესით დამტკიცებამდე, საკუთრების უფლების აღიარება აკრძალულია.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა ,,ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირების მფლობელობაში (სარგებლობაში) არსებულ მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების აღიარების შესახებ“ საქართველოს კანონზე და განმარტა, რომ საკუთრების უფლების აღიარება წარმოადგენს ისეთ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ ინსტიტუტს, რომელიც ერთი მხრივ, ფიზიკურ და კერძო სამართლის იურიდიულ პირებს ანიჭებს უფლებას კანონით განსაზღვრული შესაბამისი პირობებისა და პროცედურების დაცვით, სახელმწიფოსგან მოითხოვონ მათ მფლობელობაში (სარგებლობაში) არსებული მიწის ნაკვეთების, სასყიდლიანი ან უსასყიდლო ფორმით საკუთრებაში გადაცემა, ხოლო მეორე მხრივ, სახელმწიფოს მიერ ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირების საკუთრების უფლების აღიარებით ხდება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწის ფონდის ათვისება და მიწის ბაზრის განვითარების ხელშეწყობა. მართალია, საკუთრების უფლების აღიარება გულისხმობს კონკრეტული ფიზიკური თუ კერძო სამართლის იურიდიული პირებისთვის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების საკუთრებაში გადაცემას, თუმცა საკუთრების უფლების აღიარება არ წარმოადგენს სახელმწიფო ქონების განკარგვას/გასხვისებას კლასიკური გაგებით, ვინაიდან შესაბამისი საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის მიერ კონკრეტულ მიწის ნაკვეთზე პირის საკუთრების უფლების აღიარებას საფუძვლად უდევს დაინტერესებული პირის ნება და კანონით დადგენილი შესაბამისი დოკუმენტაციის წარდგენა და არა სახელმწიფოს ნება - განკარგოს მის საკუთრებაში არსებული მიწა. ამდენად, საკუთრების უფლების აღიარების გზით სახელმწიფო ქონების განკარგვა უპირველესად დაინტერესებული პირის ინტერესების გათვალისწინებით ხორციელდება და მისი აკრძალვაც სწორედ დაინტერესებული პირის უფლებებსა და ინტერესებს ზღუდავს.

სააპელაციო პალატის მითითებით, განსახილველ შემთხვევაში დადგენილია, რომ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების მე-3 მუხლით, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის სრული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაციის კანონმდებლობით დადგენილი წესით დამტკიცებამდე, ამ დადგენილების დანართ N1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე აიკრძალა საკუთრების უფლების აღიარება.

2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების დანართ N1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე, საქართველოს მთავრობამ ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმი (საკუთრების უფლების აღიარების აკრძალვა) დაადგინა ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის მსოფლიო მემკვიდრეობის ძეგლების განსაკუთრებული ზოგადსაკაცობრიო მნიშვნელობის შენარჩუნებისა და დაცვის, ისტორიულ-კულტურულ ფასეულობებთან ურბანული პროცესების ჰარმონიზებისა და ისტორიულად ჩამოყალიბებულ კულტურულ ლანდშაფტთან თავსებადი განვითარების ხელშეწყობის მიზნით. ამდენად, პალატის განმარტებით, ცალსახაა, რომ კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის უზრუნველსაყოფად, სახელმწიფოს შეუძლია უარი უთხრას პირს საკუთრების უფლების აღიარებაზე, იმ ტერიტორიაზე, სადაც კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ვალდებულება არსებობს, მაგრამ უარი უნდა იყოს არგუმენტირებული და დასაბუთებული.

სააპელაციო პალატამ გაიზიარა საქალაქო სასამართლოს განმარტება, რომ არ იყო დასაბუთებული, რატომ ეწინააღმდეგება ნ. ხ-ის მფლობელობაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე მისთვის საკუთრების უფლების აღიარება ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის მსოფლიო მემკვიდრეობის ძეგლების განსაკუთრებული ზოგადსაკაცობრიო მნიშვნელობის შენარჩუნებისა და დაცვის ან ისტორიულ-კულტურულ ფასეულობებთან ურბანული პროცესების ჰარმონიზებასა და ისტორიულად ჩამოყალიბებულ კულტურულ ლანდშაფტთან თავსებადი განვითარების ხელშეწყობის მიზანს, მაშინ, როცა საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების მე-2 მუხლის თანახმად, განსაკუთრებული რეჟიმის მოქმედების პერიოდში ამ დადგენილების დანართ №1-ში მოცემულ ტერიტორიებზე აიკრძალა: ა) ისეთი ტერიტორიების განაშენიანება, რომლებიც ბოლო 100 წლის განმავლობაში არ ყოფილა განაშენიანებული, ასევე ქუჩათა ქსელის, რელიეფის შეცვლა, ნიშნულების პროფილის არსებითი ცვლილება; ბ) სამშენებლო სამუშაოები (მათ შორის, სამშენებლო დოკუმენტაციის შეთანხმება და ნებართვების გაცემა), გარდა ამ დადგენილების მე-4 − მე-5 მუხლებში მითითებული შემთხვევებისა; გ) შენობის მოცულობისა და გაბარიტების შეცვლა (მათ შორის, ახალი ნაწილის მიშენება ან დაშენება). ამდენად, საკუთრების უფლების აღიარების შემთხვევაში ნ. ხ-ს არ ექნება უფლება რაიმე ფორმით შეცვალოს მის საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონების ვიზუალური მხარე.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 23 იანვრის განჩინება საკასაციო საჩივრით გაასაჩივრა საქართველოს მთავრობამ, რომლითაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვა.

კასატორის განმარტებით, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული ისტორიული ძეგლები, რომლებსაც 1994 წლიდან UNESCO-ს მსოფლიო მემკვიდრეობის ძეგლის სტატუსი ჰქონდათ მინიჭებული, 2009 წელს საფრთხის ქვეშ მყოფი მსოფლიო მემკვიდრეობის ნუსხაში იქნა შეტანილი. სწორედ აღნიშნულიდან გამომდინარე, მცხეთის ისტორიული ძეგლების მდგომარეობის გაუმჯობესების მიზნით, მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის სრული ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტაციის დამტკიცებამდე ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ" საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების N1 დანართში აღნიშნულ ტერიტორიაზე (რომელიც მოიცავს ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის არქეოლოგიურ დაცვის, ლანდშაფტის დაცვის ზონის, ასევე განაშენიანების რეგულირების ზონის ნაწილსა და მათ მიღმა არსებულ ტერიტორიებს, რომლებზეც განაშენიანების შეჩერება მოთხოვნილია UNESCO-ს რეკომენდაციით) ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის შემოღება და UNESCO-ს რეკომენდაციების შესაბამისად, მორატორიუმის გამოცხადება, როგორც ახალმშენებლობაზე, ასევე სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწების პრივატიზებაზე. კასატორის მითითებით, იმ შემთხვევაში, როდესაც კონკრეტული მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეა სახელმწიფო, მას აკისრია ვალდებულება კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის და მისი ჰარმონიული განვითარების უზრუნველსაყოფად. სახელმწიფო იღებს გადაწყვეტილებას ესა თუ ის მიწის ნაკვეთი როგორ იქნეს გამოყენებული, ხოლო იმ პირობებში, როდესაც კონკრეტულ მიწის ნაკვეთს ჰყავს მესაკუთრე კერძო პირის სახით, სახელმწიფომ კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის უზრუნველსაყოფად უნდა შეზღუდოს მესაკუთრის უფლება და არ მისცეს მას საკუთარი შეხედულებისამებრ უძრავი ქონების განვითარების შესაძლებლობა.

კასატორის განმარტებით, სადავო დადგენილების სამართლებრივი საფუძველი იყო ,,სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ" საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მე-7 და მე-8 პუნქტები. აღნიშნული მუხლის მე-7 პუნქტის თანახმად: ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოებს საქართველოს მთავრობასთან შეთანხმებით და საქართველოს მთავრობას უფლება აქვთ, ტერიტორიებზე (დასახლებებში) მნიშვნელოვანი ქალაქთმშენებლობითი, გეგმარებითი, საზოგადოებრივი, ჰუმანიტარული, ეკონომიკური, თავდაცვითი და კულტურული ამოცანების გადასაწყვეტად სპეციალური სამართლებრივი აქტით დადგენილი ვადით გამოაცხადონ ტერიტორიების განვითარების შეზღუდვა,“ ხოლო მე-8 პუნქტის შესაბამისად, ,,ტერიტორიების განვითარების შეზღუდვის პერიოდისათვის დგინდება ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმი". აღნიშნული საკანონმდებლო ნორმის საფუძველზე, საქართველოს მთავრობამ გამოსცა შესაბამისი ნორმატიული აქტი N411 დადგენილების სახით, შესაბამისად, კასატორის მოსაზრებით, გაუგებარია რატომ არის სასამართლოს მიერ უკანონოდ აღიარებული (ბათილად გამოცხადებული) N411 დადგენილების მე-3 მუხლის ის ნაწილი, რომლითაც მოსარჩელეს შეეზღუდა კონკრეტულ მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარება. ამასთან, საგულისხმოა ის ფაქტი, რომ სასამართლო სადავო გადაწყვეტილებაში საერთოდ არ მსჯელობს საკანონმდებლო აქტის მიზნებსა და ამოცანებზე, ასევე იმაზე, რამდენად თავსებადია კანონის ნორმასთან საქართველოს მთავრობის N411 დადგენილება ან/და ამ დადგენილების მე-3 მუხლი.

ამასთან, კასატორის განმარტებით, ამჟამად მოქმედი საქართველოს კანონის ,,საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის" 36-ე მუხლი ადგენს განსაკუთრებული რეგულირების ტერიტორიებზე, განსაკუთრებული რეგულირების ზონებში სივრცითი დაგეგმვის წესებს, კერძოდ, აღნიშნული მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად: ,,საქართველოს მთავრობის სამართლებრივი აქტით დასახლებას შეიძლება მიენიჭოს განსაკუთრებული რეგულირების (სარეკრეაციო, საკურორტო, თავდაცვითი და სხვა) ტერიტორიის სტატუსი, ხოლო მუნიციპალიტეტს ან მისი ტერიტორიის ნაწილს, მაღალი მნიშვნელობის საზოგადოებრივი, ეკონომიკური, ეკოლოგიური, ჰუმანიტარული, თავდაცვითი, სპორტულ - გამაჯანსაღებელი და სარეკრეაციო, კულტურული ან/და სხვა ფაქტორიდან გამომდინარე – განსაკუთრებული რეგულირების ზონის სტატუსი. სპორტულ - გამაჯანსაღებელ და სარეკრეაციო ზონებთან დაკავშირებული საკითხები წესრიგდება სპეციალური კანონმდებლობით. ხოლო მე-2 ნაწილის თანახმად, ამ მუხლის პირველი ნაწილით განსაზღვრული ტერიტორიისათვის საქართველოს მთავრობა ამტკიცებს შესაბამის ქალაქთმშენებლობით გეგმას. მისი შემუშავებისას მოქმედებს ამ კოდექსით ქალაქთმშენებლობითი გეგმის შემუშავებისთვის დადგენილი მოთხოვნები". ამდენად, როგორც ძველ, ასევე ახალ საკანონმდებლო აქტში პირდაპირ არის მითითებული საქართველოს მთავრობის უფლებამოსილება - განსაზღვრულ ტერიტორიებთან დაკავშირებით გამოსცეს სამართლებრივი აქტი, რაც საქართველოს მთავრობის მიერ რეალიზებული იქნა N411 დადგენილების გამოცემით, შესაბამისად, არ არსებობს მისი სრულად ან ნაწილობრივ გაუქმების (ბათილად ცნობის) ფორმალური და მატერიალური სამართლებრივი საფუძველი.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 2 ივლისის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული საქართველოს მთავრობის საკასაციო საჩივარი.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 16 ნოემბრის განჩინებით დასაშვებად იქნა ცნობილი საქართველოს მთავრობის საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო, საქმის მასალებისა და საკასაციო საჩივრის საფუძვლების შესწავლის შედეგად, მიიჩნევს, რომ საქართველოს მთავრობის საკასაციო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ და საქმე ხელახალი განხილვისთვის უნდა დაუბრუნდეს სააპელაციო სასამართლოს შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, თუ ამ კოდექსით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში გამოიყენება საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის დებულებანი.

მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით, სასამართლოს არაკანონიერი შემადგენლობა სახეზეა, როდესაც გადაწყვეტილების მიღებაში მონაწილეობდა მოსამართლე, რომელსაც კანონის თანახმად, უფლება არ ჰქონდა, მონაწილეობა მიეღო საქმის განხილვაში. საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, საპროცესო კანონმდებლობით გათვალისწინებული საქმის განმხილველი შემადგენლობის აცილების საფუძვლები პირობითად შეიძლება დავყოთ ობიექტურ და სუბიექტურ კრიტერიუმებად, თუმცა, ისეთ ვითარებაში, როდესაც უტყუარად დგინდება მიკერძოების, თუნდაც სუბიექტური წინაპირობის არსებობა (მაგ: სსსკ-ის 29.1 მუხლი), სასამართლო ყოველთვისაა ვალდებული, განაცხადოს თვითაცილება, მიუხედავად იმისა, მხარე გამოხატავს თუ არა უნდობლობას მის მიმართ. მოსამართლის აცილების საკითხის განხილვისას უფრო მნიშვნელოვან გარანტიებს აწესებს ობიექტური მიუკერძოებლობის მოთხოვნა. იმ საქმეების უდიდეს უმრავლესობაზე, რომლებიც მიკერძოებულობის საკითხს ეხება, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო აქცენტს სწორედ ობიექტურობის ტესტზე აკეთებს. ობიექტურობის ტესტით უნდა დადგინდეს, თუ რამდენად აქვს ადგილი დადასტურებად ფაქტებს მოსამართლის ქცევისაგან დამოუკიდებლად, რომლებიც ეჭვს ბადებს ამ უკანასკნელის მიუკერძოებლობაში. იმის გადასაწყვეტად, არსებობს თუ არა კონკრეტულ საქმეში ლეგიტიმური ეჭვი მოსამართლის ან საქმის განმხილველი ორგანოს მიუკერძოებლობის თაობაზე, მოცემული პირის პოზიცია არ არის გადამწყვეტი. გადამწყვეტი ამ შემთხვევაში არის ის, თუ რამდენად არის პირის ეჭვი მიკერძოების შესახებ ობიექტურად გამართლებადი (იხ. "ვეტსტაინი შვეიცარიის" წინააღმდეგ, ECHR 2000 წლის 21 დეკემბრის გადაწყვეტილება; "მიქალეფი მალტის წინააღმდეგ", ECHR 2009 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილება; "პადოვანი იტალიის წინააღმდეგ", ECHR 1993 წლის 26 თებერვლის გადაწყვეტილება; "პესკადორ ვალერო ესპანეთის წინააღმდეგ", ECHR 2003 წლის 17 ივნისის გადაწყვეტილება). ნიშანდობლივია, რომ ობიექტურობის ტესტი უმეტესწილად ეხება იერარქიულ ან სხვა კავშირებს მოსამართლესა და სამართალწარმოების სხვა მონაწილეებს შორის (იხ. მილერი და სხვები გაერთიანებული სამეფოს წინააღმდეგ, ECHR 2004 წლის 26 ოქტომბრის გადაწყვეტილება).

საქმის მასალებით დადგენილია, რომ 2017 წლის 5 სექტემბერს ნ. ხ-მა სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხე საქართველოს მთავრობის მიმართ. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2017 წლის 8 სექტემბრის განჩინებით ნ. ხ-ის სარჩელი სასამართლო წარმოებაში მიიღო და იმ ეტაპზე დასაშვებად ცნო მოსამართლე თ. ო-ემ. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 4 ივნისის განჩინებით ნ. ხ-ს დაზუსტებულ სარჩელზე დაუდგინდა ხარვეზი და ხარვეზის გამოსასწორებლად დაუდგინდა ვადა. მოსამართლე თ. ო-ის შვებულებაში ყოფნის გამო ადმინისტრაციული საქმე ნ. ხ-ის სარჩელისა გამო გადაეცა მოსამართლე ნ. ბ-ეს. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 18 ივლისის განჩინებით ნ. ხ-ს ხარვეზის შესავსებად დადგენილი ვადა გაუგრძელა მოსამართლე ნ. ბ-ემ. მოსამართლე ნ. ბ-ის შვებულებაში ყოფნის გამო ადმინისტრაციული საქმე ნ. ხ-ის სარჩელისა გამო 2018 წლის 10 აგვისტოს გადაეცა მოსამართლე ხ. ა-ს (ტ.1, გვ. 347). თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 13 აგვისტოს განჩინებით ნ. ხ-ის სარჩელი ხარვეზის გამოსაწორების შედეგად სასამართლო წარმოებაში მიიღო და იმ ეტაპზე დასაშვებად ცნო მოსამართლე ხ. ა-მა (ტ. 1, გვ. 351). 2018 წლის 18 სექტემბრს ზემოაღნიშნული საქმე კვლავ გადაეცა მოსამართლე თ. ო-ეს. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 14 მაისის გადაწყვეტილებით ნ. ხ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; ბათილად იქნა ცნობილი ,,ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურულ მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების მე-3 მუხლის ის ნაწილი, რომლითაც აიკრძალა ნ. ხ-ის მიერ დაკავებულ ტერიტორიაზე საკუთრების უფლების აღიარება. გადაწყვეტილება მიიღო მოსამართლე თ. ო-ემ. აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო საჩივრით გაასაჩივრა საქართველოს მთავრობამ. სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის მიერ სააპელაციო საჩივარი მიღებულ იქნა წარმოებაში და საქმე განხილულ იქნა ზეპირი მოსმენით პირველ ინსტანციაში საქმეში მონაწილე მოსამართლის – ხ. ა-ის თავმჯდომარეობით (ტ. 2, გვ. 44.).

სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლით განსაზღვრულია საქმის განხილვაში მოსამართლის განმეორებითი მონაწილეობის შეზღუდვის იერარქიული პირობა, კერძოდ, ამავე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, მოსამართლე, რომელიც მონაწილეობდა საქმის პირველი ინსტანციით განხილვაში, ვერ მიიღებს მონაწილეობას ამ საქმის განხილვაში სააპელაციო ინსტანციის ან/და საკასაციო ინსტანციის სასამართლოში. განსახილველ შემთხვევაში სარჩელის წარმოებაში მიღების და დასაშვებად ცნობის ეტაპზე, მოსამართლემ შეისწავლა საქმის მასალები, შეამოწმა სარჩელის ფორმალური მხარე და შეაფასა სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს აყენებდა თუ არა მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს ან უკანონოდ თუ იზღუდებოდა მისი უფლება, რითაც მონაწილეობა მიიღო საქმის განხილვაში.

სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 394-ე მუხლის ,,ზ“ ქვეპუნქტის თანახმად, გადაწყვეტილება ყოველთვის ჩაითვლება კანონის დარღვევით მიღებულად, თუ გადაწყვეტილება გამოტანილია იმ მოსამართლეების მიერ, რომლებიც ამ საქმის განხილვაში ადრე მონაწილეობდნენ.

საკასაციო სასამართლო აქვე განმარტავს, რომ როგორც საქართველოს კონსტიტუციით, ისე ეროვნული კანონმდებლობითა და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლით იმპერატიულადაა განსაზღვრული საქმის დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი განხილვის უფლება, რომელიც ფართო ინტერპრეტაციას ექვემდებარება და თავის თავში მოიცავს საქმის განხილვისას ყველა იმ გონივრული ეჭვის გაქარწყლების აუცილებლობას, რომელმაც საშუალო წინდახედულობის ადამიანში შეიძლება გამოიწვიოს მოსამართლის მიუკერძოებლობაში ეჭვის შეტანის საფუძველი. კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრული „მიუკერძოებლობის“ მოთხოვნა ორი ასპექტისაგან შედგება: პირველი - სასამართლო სუბიექტურად თავისუფალი უნდა იყოს პიროვნული ზრახვებისა და მიდრეკილებებისაგან; მეორე - იგი ასევე მიუკერძოებელი უნდა იყოს ობიექტური თვალსაზრისით, ანუ მან უნდა უზრუნველყოს საკმარისი გარანტიები ამ თვალსაზრისით ნებისმიერი კანონიერი ეჭვის გამოსარიცხად (იხ. "გოტრინი და სხვები საფრანგეთის წინააღმდეგ", 1998 წლის 20 მაისის გადაწყვეტილება, Reports of Judgments and Decisions 1998-III, გვ. 1030-31, §58; "მორისი გაერთიანებული სამეფოს წინააღმდეგ", №38784/97, §58, ECHR 2002-I). რაც შეეხება სუბიექტურობას, მოსამართლე პიროვნულად მიუკერძოებლად უნდა იქნეს მიჩნეული, ვიდრე ამის საწინააღმდეგო არ დამტკიცდება (იხ. "ჰაუსშიდტი დანიის წინააღმდეგ", 1989 წლის 24 მაისის გადაწყვეტილება, სერია A №154, გვ. 21, §47).

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, მოსამართლე ხ. ა-ის მიერ ნ. ხ-ის სარჩელი წარმოებაში იქნა მიღებული საქალაქო სასამართლოში და მის მიერვე იქნა არსებითად განხილული საქართველოს მთავრობის სააპელაციო საჩივარი სააპელაციო ინსტანციის სასამართლოში. შესაბამისად, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ აღნიშნული გარემოება, პირველ და სააპელაციო ინსტანციებში ერთი და იმავე მოსამართლის მონაწილეობით საქმის განხილვა, წარმოადგენს სსსკ-ის 394-ე მუხლის ,,ზ” ქვეპუნქტით გათვალისწინებულ გასაჩივრებული განჩინების გაუქმების აბსოლუტურ საფუძველს.

ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 412-ე მუხლის თანახმად, ზემოთ აღნიშნული გარემოება გასაჩივრებული განჩინების გაუქმებისა და საქმის ხელახალი განხილვისათვის დაბრუნების საფუძველია.


ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი :

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 412-ე მუხლით,


დ ა ა დ გ ი ნ ა :

1. საქართველოს მთავრობის საკასაციო საჩივარი დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ;

2. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 23 იანვრის განჩინება და საქმე ხელახლა განსახილველად დაუბრუნდეს იმავე სასამართლოს სხვა შემადგენლობას.

3. სასამართლო ხარჯების განაწილების საკითხი გადაწყდეს საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებისას;

4. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.


თავმჯდომარე ბ. სტურუა


მოსამართლეები: მ. ვაჩაძე


გ. აბუსერიძე