ბს-614(კ-20) 13 მაისი, 2022წ.

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ

შემდეგი შემადგენლობით:

ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, გიორგი გოგიაშვილი

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, ზეპირი განხილვის გარეშე, განიხილა საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლები თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 15.11.2019წ. გადაწყვეტილებაზე

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

ლ. ც-ემ 22.11.2017წ. სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხე საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს და დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს მიმართ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს 20.10.2017წ. N1-1/442 ბრძანების, საბჭოს 21.04.2016წ. N02/16 სხდომის ოქმის მოსარჩელის ნაწილში ბათილად ცნობის და საბჭოსათვის საცხოვრებელი კომპლექსის მშენებლობისათვის არქიტექტურული პროექტის შეთანხმებისა და მშენებლობის ნებართვის გაცემის თაობაზე თანხმობის გაცემის დავალების მოთხოვნით.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 27.11.2017წ. განჩინებით, სასკ-ის 16.2 მუხლის საფუძველზე, საქმეში მესამე პირად ჩაერთო ი. დ-ი.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 08.05.2018წ. გადაწყვეტილებით ლ. ც-ეის სარჩელი არ დაკმაყოფილდა, რაც მოსარჩელემ სააპელაციო წესით გაასაჩივრა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 10.07.2019წ. განჩინებით საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს ნაცვლად კანონისმიერი უფლებამონაცვლეობის საფუძველზე მოპასუხედ განისაზღვრა საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 15.11.2019წ. გადაწყვეტილებით ლ. ც-ეის სააპელაციო საჩივარი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა, გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 08.05.2018წ. გადაწყვეტილება და საქმეზე მიღებულ იქნა ახალი გადაწყვეტილება, ლ. ც-ეის სარჩელი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა, ბათილად იქნა ცნობილი დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 21.04.2016წ. N02/16 სხდომის ოქმი ლ. ც-ეის მოთხოვნის ნაწილში, ბათილად იქნა ცნობილი საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს 20.10.2017წ. N1-1/442 ბრძანება და საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს დაევალა ლ. ც-ეის განცხადების შესწავლის საფუძველზე საცხოვრებელი კომპლექსის მშენებლობისათვის არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების საკითხის განხილვა და ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა. პალატამ აღნიშნა, რომ „მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. N57 დადგენილების 3.43 მუხლის თანახმად, მშენებლობის ნებართვის გაცემა იყოფა სამ ურთიერთდამოკიდებულ, მაგრამ ადმინისტრაციული წარმოების თვალსაზრისით დამოუკიდებელ სტადიად: I სტადია – ქალაქთმშენებლობითი პირობების დადგენა (მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების დამტკიცება); II სტადია – არქიტექტურულ-სამშენებლო პროექტის შეთანხმება (არქიტექტურული პროექტის, კონსტრუქციული ან/და ტექნოლოგიური სქემის შეთანხმება); III სტადია –მშენებლობის ნებართვის გაცემა. სააპელაციო პალატამ არ უარყო პირველი ინსტანციის სასამართლოს მითითება იმის თაობაზე, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 16.2 მუხლის „ნ“ ქვეპუნქტის საფუძველზე მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე მშენებლობის ნებართვის გაცემა მიეკუთვნება მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებას, თუმცა პალატამ არ გაიზიარა მოსაზრება იმის შესახებ, რომ ვინაიდან ბორჯომის მუნიციპალიტეტი წარმოადგენს მშენებლობის ნებართვის გამცემ ორგანოს, უნდა გასაჩივრებულიყო სწორედ მისი უარი. პალატამ მიუთითა „მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. N57 დადგენილების 32-ე მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტზე, 52-ე მუხლის მე-3 პუნტზე და აღნიშნა, რომ მითითებული ნორმების თანახმად, არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების ან შეთანხმებაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო, პროექტის შეთანხმებასთან დაკავშირებით გადაწყვეტილების მიღება არის სამინისტროს, როგორც სხვა ადმინისტრაციული ორგანოს კომპეტენცია. ბორჯომის მუნიციპალიტეტი უფლებამოსილია გასცეს მშენებლობის ნებართვა იმ პირობებში, როდესაც უფლებამოსილი ორგანო თანახმაა შეითანხმოს პროექტი. პალატამ აღნიშნა, რომ მართალია პირველი და მეორე სტადიის შეთანხმებაზე უფლებამოსილ ორგანოდ განსაზღვრულია საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო და არა დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭო, რის გამოც დავის საგანს უნდა წარმოადგენდეს არა საბჭოს სხდომის ოქმი, არამედ საბჭოს რეკომენდაციის საფუძველზე სამინისტროს მიერ გამოცემული აქტი, თუმცა მნიშვნელოვანია ის გარემოება, რომ სამინისტროს წერილი, რომელიც ხელმოწერილია საბჭოს თავმჯდომარის მიერ, უთითებს მხოლოდ საბჭოს 21.04.2016 წ. N02/16 სხდომის ოქმზე და არის ფორმალური ხასიათის. ამდენად, განსახილველ შემთხვევაში მოსარჩელისათვის იურიდიული შედეგის დამდგენი ფაქტობრივად გახდა სწორედ საბჭოს გადაწყვეტილება, რის გამოც უარი საბჭოს გადაწყვეტილების ბათილად ცნობის შესახებ მოთხოვნის განხილვაზე, მხოლოდ იმ საფუძვლით, რომ საბჭო იღებს სარეკომენდაციო გადაწყვეტილებას, უფლებამოსილი ორგანოს უმოქმედობის პირობებში, არ შეიძლება ჩაითვალოს კანონშესაბამისად.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 15.11.2019წ. გადაწყვეტილება საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ საკასაციო წესით გაასაჩივრა. კასატორმა მიუთითა, რომ საბჭოს სხდომის ოქმში ასახული გადაწყვეტილება იყო სარეკომენდაციო ხასიათის, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 08.04.2016წ. N1-1/196 ბრძანებით დამტკიცებული „დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს დებულების“ მე-2 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, საბჭოს კომპეტენციას განეკუთვნებოდა ბაკურიანის, ბახმაროს, ურეკის, გუდაურის სარეკრეაციო ტერიტორიებზე, ასევე ქ. ბორჯომის ტერიტორიაზე განსაკუთრებული სამშენებლო რეგულირების ზონებში მშენებლობის ნებართვის გაცემის პირველ და მეორე სტადიაზე, მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოდან სამინისტროში შესული არქიტექტურული პროექტის განხილვა და რეკომენდაციების მომზადება. ამდენად, დგინდება, რომ საბჭოს გადაწყვეტილება დამოუკიდებლად ვერ წარმოშობდა რაიმე სამართლებრივ შედეგს. მშენებლობის ნებართვის გაცემა მუნიციპალური ორგანოების კომპეტენციაა.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაცნობის, საქმის მასალების შესწავლის, საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დაშვების ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე სააპელაციო ინსტანციის სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ზოგადი წესის მიხედვით, სასამართლოში ცალკე დავის საგანს არ წარმოადგენს ადმინისტრაციული წარმოების საკითხთან დაკავშირებით მიღებული ადმინისტრაციული ორგანოს შუალედური გადაწყვეტილება ან მოქმედება. მმართველობითი აპარატის ოპერატიულობის უზრუნველყოფის მოსაზრებებიდან გამომდინარე, ამგვარი აქტის/ქმედების გასაჩივრება შესაძლებელია მხოლოდ ადმინისტრაციული წარმოების შედეგად გამოცემულ, მხარისათვის უშუალო შედეგის წარმომშობ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტთან ერთად. ადმინისტრაციული წარმოების საკითხთან დაკავშირებით მიღებული ადმინისტრაციული ორგანოს შუალედური გადაწყვეტილება ან მოქმედება არ წარმოადგენს დავის საგანს, გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული კანონით ან შესაბამისი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტისგან დამოუკიდებლად არღვევს პირის უფლებას ან კანონიერ ინტერესს. მართალია დასახლებათა რეგულირების საკითხთა საბჭოს 21.04.2016წ. N02/16 საოქმო გადაწყვეტილება იყო სარეკომენდაციო ხასიათის და შესაბამისად, უშუალო სამართლებრივი შედეგი არ უნდა წარმოეშვა, თუმცა განსახილველ შემთხვევაში ერთმნიშვნელოვნად დგინდება, რომ საბჭოს გადაწყვეტილებას ფაქტობრივად სამართლებრივი შედეგის წარმომშობი აქტის ძალა მიენიჭა, მხარის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის ერთადერთ საფუძვლად სწორედ აღნიშნული საოქმო გადაწყვეტილება იქცა, არ წარმოდგენილა რაიმე სხვა დოკუმენტი, რომელმაც განმცხადებელ ლ. ც-ეის მოთხოვნაზე უარის თქმა განაპირობა, სამინისტროს ან მუნიციპალიტეტს რაიმე აქტი არ გამოუცია. ამდენად, მიუხედავად იმისა, რომ საბჭოს საოქმო გადაწყვეტილებას უშუალო სამართლებრივი შედეგი ლ. ც-ეისათვის არ უნდა წარმოეშვა, რეალურად მან წარმოშვა ასეთი შედეგი, რის გამო მისი ბათილად ცნობის მოთხოვნით წარდგენილი სარჩელის დასაშვებად მიჩნევა მართებულია. აღნიშნული გარემოება ქმნის არა მხოლოდ სარჩელის დასაშვებად მიჩნევის, არამედ ასევე საბჭოს გადაწყვეტილების უკანონობის დადგენის საფუძველს, რადგან სადავო 21.04.2016წ. გადაწყვეტილების გამოცემისას მოქმედი რედაქციით „მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24.03.2009წ. N57 დადგენილების 52.3 მუხლის მიხედვით, არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების ან შეთანხმებაზე უარის თქმის შესახებ გადაწყვეტილება უნდა გამოეტანა სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოს, რომელიც ბაკურიანის, ბახმაროს, ურეკის სარეკრეაციო ტერიტორიებისათვის, ასევე ქ. ბორჯომის ტერიტორიაზე განსაკუთრებული სამშენებლო რეგულირების ზონებისათვის იყო საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო (32.1 მუხ. „ბ“ ქვ.პ.). ამდენად, არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების მოთხოვნასთან დაკავშირებით სათანადო სამართლებრივი შედეგი უნდა წარმოეშვა სამინისტროს გადაწყვეტილებას და არა საბჭოს საოქმო გადაწყვეტილებას, თუმცა სამინისტროს შესაბამისი აქტი არ მიუღია, ლ. ც-ეის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის საკმარის საფუძვლად საბჭოს საოქმო გადაწყვეტილება იქნა მიჩნეული, რის გამო საბჭოს გადაწყვეტილებას მიენიჭა არსებულ მოწესრიგებასთან შეუსაბამო მნიშვნელობა, საბჭოს გადაწყვეტილება თავად ადმინისტრაციული ორგანოს ქმედების/უმოქმედობის შედეგად დაიტვირთა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მახასიათებლებით.

საკასაციო პალატა ყურადღებას ამახვილებს აგრეთვე იმ გარემოებაზე, რომ საბჭოს საოქმო გადაწყვეტილება არ შეიცავს სათანადო დასაბუთებას და არ პასუხობს განმცხადებლის მოთხოვნას. საქმის მასალების თანახმად, 2016 წელს მუნიციპალურ ორგანოში წარდგენილი განცხადებით ლ. ც-ე ითხოვდა საცხოვრებელი (დასასვენებელი კოტეჯების) კომპლექსის მშენებლობისათვის არქიტექტურული პროექტისა და მშენებლობის ნებართვის გაცემას. ბორჯომის მუნიციპალიტეტის გამგებლის 11.05.2016წ. წერილით ლ. ც-ეს განემარტა, რომ მისი განცხადება და თანდართული საპროექტო დოკუმენტაცია გადაგზავნილ იქნა საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროში არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების მიზნით. ამის მიუხედავად საბჭომ პოზიცია დააფიქსირა არა მშენებლობის ნებართვის გაცემის მეორე სტადიის - არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების საკითხთან დაკავშრებით, არამედ პირველი სტადიის - სასტუმროს ტიპის საცხოვრებელი სახლის მშენებლობისათვის მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების გაცემასთან დაკავშირებით, რაც არ შეადგენდა მხარის მოთხოვნას. ამასთანავე, საქმის მასალებით არ იკვეთება, რომ ლ. ც-ემ წარმოების მიმდინარეობისას დააზუსტა თავისი მოთხოვნა. გასათვალისწინებელია აგრეთვე, რომ საბჭოს მითითებები განაშენიანების რეგულირების გეგმის შემუშავების საჭიროების შესახებ არ არის დასაბუთებული სათანადო ფაქტობრივ და სამართლებრივ საფუძვლებზე მითითებით.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილი ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით საკასაციო პალატა თვლის, რომ კასატორის მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის საფუძველს. საკასაციო სასამართლო თვლის, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა. ამდენად, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ემუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2.უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 15.11.2019წ. გადაწყვეტილება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე ნ. სხირტლაძე

მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე

გ. გოგიაშვილი