საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

Nბს-204(კ-22) 11 მაისი, 2022 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ

შემდეგი შემადგენლობით:

თამარ ოქროპირიძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, გენადი მაკარიძე

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ზეპირი განხილვის გარეშე, შეამოწმა სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლების არსებობა, თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 8 ნოემბრის გადაწყვეტილებაზე (მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - შპს „...ა“; მე-3 პირი - საქართველოს მთავრობა).

აღწერილობითი ნაწილი:

2018 წლის 21 სექტემბერს თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას სარჩელით მიმართა შპს „...ამ“, მოპასუხე სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს მიმართ. მოსარჩელემ მოითხოვა სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების ბათილად ცნობა. თბილისის საქალაქო სასამართლოს 2018 წლის 24 სექტემბრის განჩინებით, შპს „...ას“ სარჩელი, გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების შესახებ შუამდგომლობასთან ერთად, განსჯადობით განსახილველად გადაეგზავნა მცხეთის რაიონულ სასამართლოს. მცხეთის რაიონული სასამართლოს 2018 წლის 28 სექტემბრის განჩინებით სარჩელი მიღებულ იქნა წარმოებაში. ამავე სასამართლოს 2018 წლის 5 ოქტომბრის განჩინებით არ დაკმაყოფილდა მოსარჩელის შუამდგომლობა, გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების თაობაზე.

მცხეთის რაიონული სასამართლოს 2020 წლის 28 ივლისის გადაწყვეტილებით შპს „...ას“ სარჩელი დაკმაყოფილდა; ბათილად იქნა ცნობილი სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება. აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა მოპასუხემ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2020 წლის 18 სექტემბრის განჩინებით წარმოებაში იქნა მიღებული სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს სააპელაციო საჩივარი. ამავე სასამართლოს 2021 წლის 28 იანვრის განჩინებით, ასკ-ის მე-16 მუხლის პირველი ნაწილის საფუძველზე, საქმეში მესამე პირად ჩაერთო საქართველოს მთავრობა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 8 ნოემბრის გადაწყვეტილებით ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს სააპელაციო საჩივარი; გაუქმდა მცხეთის რაიონული სასამართლოს 2020 წლის 28 ივლისის გადაწყვეტილება და მიღებული იქნა ახალი გადაწყვეტილება; შპს „...ას“ სარჩელი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება და მოპასუხეს დაევალა, საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ- სამართლებრივი აქტის გამოცემა, კანონით დადგენილ ვადაში.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონზე, რომელიც აწესრიგებს საქართველოს სახელმწიფო ქონების მართვასთან, განკარგვასთან და სარგებლობაში გადაცემასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს. მითითებული კანონის მე-7 მუხლის მე-3 პუნქტის შესაბამისად, სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული, იჯარით გაუცემელი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის პირდაპირი მიყიდვის ფორმითა და კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზება ხორციელდება საქართველოს პრეზიდენტის გადაწყვეტილების საფუძველზე, ხოლო მე-10 მუხლის პირველი და მეორეპუნქტების შესაბამისად, სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების მიზანია, საკუთრების უფლება გადაეცეს იმ მყიდველს, რომელიც სრულად და კეთილსინდისიერად შეასრულებს სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზებისათვის დადგენილ პირობას (პირობებს), ხოლო თუ პირდაპირი მიყიდვა ხორციელდება კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე - საკუთრების უფლება მიენიჭოს იმ დაინტერესებულ პირს (პოტენციურ ინვესტორს), რომელიც სრულად და კეთილსინდისიერად შეასრულებს სახელმწიფო ქონების კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზებისათვის დადგენილ პირობას (პირობებს). სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული, იჯარით გაუცემელი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის პირდაპირი მიყიდვა და კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვა ხორციელდება საქართველოს პრეზიდენტის გადაწყვეტილებით, სამინისტროს, ხოლო განსაკუთრებულ შემთხვევებში - საქართველოს მთავრობის წარდგინების საფუძველზე.

სააპელაციო სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ საქართველოს პრეზიდენტის 2012 წლის 26 იანვრის N26/01/01 განკარგულებით, „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-3 პუნქტისა და მე-10 მუხლის პირველი, მეორე პუნქტების შესაბამისად, მცხეთაში, ...ის მიმდებარედ, გზასა და ...ის არხს შორის მდებარე სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული 50 000 კვ.მ. სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი (საკადასტრო კოდი N...) პირდაპირი მიყიდვის ფორმით, 50 000 ლარად საკუთრებაში გადაეცა შპს „...ას“. საპრივატიზებო პირობებად განისაზღვრა 2013 წლის 15 დეკემბრამდე შესაბამისი ინფრასტრუქტურის მქონე სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის მოწყობა და ექსპლუატაციაში შეყვანა, საპრივატიზებო პირობების შესრულების მიზნით, არანაკლებ 1 000 000 ლარის ინვესტიციის განხორციელება.

სააპელაციო პალატამ ასევე მიუთითა სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქციის საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2010 წლის 16 სექტემბერის N1–1/1537 ბრძანებით დამტკიცებულ „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულებაზე“, რომელიც შემუშავებულია „სახელმწიფო ქონების შესახებ” საქართველოს კანონის შესაბამისად და განსაზღვრავს სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვისა და კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების წესს. მითითებული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, სამინისტრო სახელმწიფო ქონების შემძენთან ნასყიდობის ხელშეკრულებას დებს პირდაპირი მიყიდვის თაობაზე გადაწყვეტილების მიღებიდან არაუმეტეს 3 თვის ვადაში.

2012 წლის 25 აპრილს, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროსა და შპს „...ას“ შორის დაიდო ნასყიდობის ხელშეკრულება, რომლითაც გამყიდველმა გადასცა მყიდველს მცხეთაში, ...ის მიმდებარედ, გზასა და ...ის ...ს შორის მდებარე სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული 50 000 კვ.მ. სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი (ს/კ ....).

ნასყიდობის ხელშეკრულების 2.1 პუნქტით განისაზღვრა მყიდველის ვალდებულება, ხელშეკრულების გაფორმებიდან 30 კალენდარული დღის ვადაში, გადაიხადოს საპრივატიზებო საფასური, რომელიც ამ ხელშეკრულების მიზნებისათვის, შეადგენს მხოლოდ საპრივატიზებო შემოსულობას - 50 000 ლარს და წარუდგინოს გამყიდველს საპრივატიზებო საფასურის გადახდის დამადასტურებელი დოკუმენტი. ხელშეკრულების 3.1.2 პუნქტით, მყიდველი ვალდებულია, 2013 წლის 15 დეკემბრამდე, 1.1 პუნქტით გადაცემულ ქონებაზე უზრუნველყოს შესაბამისი ინფრასტრუქტურის მქონე სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის მოწყობა და ექსპლუატაციაში შეყვანა. ამავე ხელშეკრულების 3.1.3 პუნქტით მყიდველმა ხელშეკრულების 3.1.2 პუნქტით გათვალისწინებული საპრივატიზებო პირობის შესრულების მიზნით უნდა უზრუნველყოს არანაკლებ 1 000 000 ლარის ინვესტიციის განხორციელება.

ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტის თანახმად, ხელშეკრულებით გათვალისწინებული ვალდებულებების განმეორებით შეუსრულებლობა ან/და დაწესებულ ვადაში პირგასამტეხლოს გადაუხდელობა გამყიდველის მიერ განიხილება ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის საფუძვლად. ასეთ შემთხვევაში, პრივატიზებული ქონება უბრუნდება პრივატიზების განმახორციელებულ ორგანოს. სახელმწიფო ქონების შემძენს არ აუნაზღაურდება გადახდილი თანხები და გაწეული დანახარჯები.

შპს „...ამ“ გადაიხადა საპრივატიზებო საფასური და იგი უძრავი ქონების (ს/კ ...) მესაკუთრედ აღირიცხა.

შპს „...ასა“ და სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოს შორის რამდენიმე წლის განმავლობაში მიმდინარეობდა მოლაპარაკება ხელშეკრულებით ნასკისრი ვალდებულებების შესრულებისა და ხელშეკრულების პირობების შეცვლის შესაძლებლობის შესახებ.

სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2016 წლის 25 მარტის წერილით მოსარჩელეს ეცნობა, რომ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისათვის შპს „...ას“ 2016 წლის 1 ივლისამდე დამატებით განესაზღვრა ვადა, რომლის უშედეგოდ გასვლის შემთხვევაში, ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტით, სააგენტო ცალმხრივად შეწყვეტდა ხელშეკრულებას.

სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2016 წლის 20 ოქტომბრის წერილით შპს „...ას“ კვლავ განემარტა, რომ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტით, სააგენტო ცალმხრივად შეწყვეტდა ხელშეკრულებას.

საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 7 მარტის N119 დადგენილებით „ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქმშენებლობის

რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს №411 დადგენილებაში შეტანილ იქნა ცვლილება.

სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს თავმჯდომარის 2018 წლის 18 სექტემბრის №1/1-2155 ბრძანებით ცალმხრივად შეწყდა საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროსა და შპს „...ას“ შორის 2012 წლის 25 აპრილს დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულება. ბრძანების სამართლებრივ საფუძვლად მითითებულ იქნა საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 405-ე მუხლი, საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 17 სექტემბრის N391 დადგენილებით დამტკიცებული „სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს დებულების“ მე-5 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტი, მხარეთა შორის დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტი, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2016 წლის 25 მარტის N4/14603 და 2016 წლის 20 ოქტომბრის N4/54108 წერილები.

საქართველოს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის სააგენტოს გენერალური დირექტორის 2019 წლის 27 თებერვლის N09/660 წერილის მიხედვით, N... უძრავი ქონება მდებარეობს მორატორიუმის საზღვრებში. N1 დანართით დადგენილია, რომ აღნიშნული უძრავი ქონება შედის განაშენიანების რეგულირების ზონაში.

მცხეთის მუნიციპალიტეტის მერიის 2021 წლის 12 თებერვლის N03-342104391 წერილის თანახმად, 2015 წლის 3 აგვისტოდან დღემდე, მცხეთის მუნიციპალიტეტის მერიას, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების N1 დანართში მითითებულ საზღვრებში სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის მოწყობაზე ნებართვა არ გაუცია.

სააპელაციო სასამართლომ ყურადღება გაამახვილა გასაჩივრებული სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების სამართლებრივ ბუნებაზე. სასამართლოს განმარტებით, მხარეთა შორის არსებული სახელშეკრულებო ურთიერთობის შეწყვეტა განხორციელდა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის პირველი მუხლის პირველ ნაწილზე, მეორე მუხლის პირველი ნაწილის ,,კ" ქვეპუნქტზე, მე-5, მე-13 მუხლებზე, 76-ე მუხლის პირველი ნაწილის ,,ბ" ქვეპუნქტზე და განმარტა, რომ დემოკრატიულ სახელმწიფოში საჯარო მმართველობითი გადაწვეტილებების მიღების სამართლებრივი ინსტრუმენტი ადმინისტრაციული წარმოებაა. ადმინისტრაციული წარმოება, როგორც საჯარო მმართველობის განხორციელების პროცესი, საფუძვლად უნდა დაედოს მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღებას, მათ შორის, ადმინისტრაციული ხელშეკრულების გაუქმების მიზნით, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას. ადმინისტრაციული წარმოების პროცესი, კანონიერების, თანასწორობის, კანონიერი ნდობის, თვითნებობის აკრძალვისა და სხვა პრინციპებზე დაყრდნობით უნდა განხროციელედეს. სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებით, მოპასუხე ადმინისტრაციულმა ორგანომ, ადმინისტრაციული წარმოების განხორციელების უგულებელყოფით დაარღვია ზემოაღნული მნიშვნელოვანი პრინციპები.

სააპელაციო სასამართლომ მნიშვნელოვნად მიიჩნია „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონის 49¹ მუხლი, რომლის თანახმად, სახელმწიფო ქონების შემძენი, მართვის უფლებით/სარგებლობის უფლებით მიმღები პირი უფლებამოსილია, საპრივატიზებო/მართვის უფლებით გადაცემის/სარგებლობაში გადაცემის პირობის შეცვლის ან გაუქმების ან/და ხელშეკრულების საფუძველზე დაკისრებული/დასაკისრებელი პირგასამტეხლოსაგან გათავისუფლების შესახებ დასაბუთებული თხოვნით მიმართოს ქონების მმართველს. მოცემული ნორმა, ერთი მხრივ, ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებას განსაზღვრავს, მეორე მხრივ კი, ეხმიანება საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-5 მუხლის სულისკვეთებას, რომლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა ან სხვა სახის ქმედება, რომელიც იწვევს ადამიანის საქართველოს კონსტიტუციით მინიჭებული უფლებების ან თავისუფლებების შეზღუდვას, დაიშვება მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავის შესაბამისად, კანონით ან მის საფუძველზე გამოცემული კანონქვემდებარე აქტით მინიჭებული უფლებამოსილების საფუძველზე.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მეორე მუხლის პირველი ნაწილის ,,ლ" ქვეპუნქტზე, მე-7 მუხლზე, 53-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და აღნიშნა, რომ გადაწყვეტილების დასაბუთებულობამ შესაძლებელი უნდა გახადოს იმ გზის სისწორის შეფასება, რომლითაც გადაწყვეტილების მიმღები პირი მივიდა ამ გადაწყვეტამდე. სააპელაციო სასამართლომ ასევე მიუთითა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 28 დეკემბრის N2/7/667 გადაწყვეტილებაზე (სს „ტელენეტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ), რომელიც ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციული უფლებამოსილების არსისა და მნიშვნელობის შესახებ ფართო განმარტებას შეიცავს.

საქმეში არსებული მასალებით და მხარეთა განმარტებებით სააპელაციო სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ 2013 წლიდან - 2015 წლამდე შპს „...ას“ და სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოს შორის მიმდინარეობდა მოლაპარაკება, 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისა და ხელშეკრულების პირობების შეცვლის შესაძლებლობის თაობაზე. ამასთან, მოწინააღმდეგე მხარის განმარტებით, ვინაიდან მხარეთა შორის მიმდინარეობდა მოლაპარაკება, მითითებული ხელშეკრულების გაფორმებიდან 2015 წლის 3 აგვისტომდე პერიოდში, მისი მხრიდან ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულება არ შესრულებულა. რაც შეეხება 2015 წლის 3 აგვისტოს შემდგომ პერიოდს, მოწინააღმდეგე მხარე მიუთითებს, რომ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული შეზღუდვა გამორიცხავდა მის მიერ 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულებას.

ზემოაღნიშნულ საკითხთან დაკავშირებით, სააპელაციო პალატამ მიუთითა, რომ „ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების (2016 წლის 25 მარტის რედაქცია) პირველი მუხლის თანახმად, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავი ზონების ფარგლებში, კერძოდ, ამ დადგენილების N1 დანართში მითითებულ საზღვრებში, ტერიტორიების განვითარების შეზღუდვის მიზნით, უნდა ამოქმედდეს ქალაქთშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმი. ამავე კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის მეორე მუხლის შესაბამისად, განსაკუთრებული რეჟიმის მოქმედების პერიოდში, ამ დადგენილების N1 დანართში მოცემულ ტერიტორიებზე უნდა აიკრძალოს: ა) ისეთი ტერიტორიების განაშენიანება, რომლებიც ბოლო 100 წლის განმავლობაში არ ყოფილა განაშენიანებული, ასევე ქუჩათა ქსელის, რელიეფის შეცვლა, ნიშნულების პროფილის არსებითი ცვლილება; ბ) ახალმშენებლობები (მათ შორის, სამშენებლო დოკუმენტაციის შეთანხმება და ნებართვების გაცემა), გარდა ამ დადგენილების მე-4 და მე-5 მუხლებში მითითებული შემთხვევებისა; გ) შენობის მოცულობისა და გაბარიტების შეცვლა (მათ შორის, ახალი ნაწილის მიშენება ან დაშენება). ამავე დადგენილების მე-5 მუხლის თანახმად, დროებით რეჟიმი არ ვრცელდება იმ შენობებზე: ა) რომლებსაც აქვთ კულტურული მემკვიდრეობის ძეგლის ან კულტურული მემკვიდრეობის ობიექტის სტატუსი; ბ) რომელთა მშენებლობაც დაწყებულია ამ დადგენილების ამოქმედებამდე, კანონმდებლობით დადგენილი წესით გაცემული მშენებლობის ნებართვის საფუძველზე.

სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა საქართველოს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის სააგენტოს გენერალური დირექტორის 2019 წლის 27 თებერვლის N09/660, მცხეთის მუნიციპალიტეტის მერიის 2021 წლის 12 თებერვლის N03-342104391 და საქართველოს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ეროვნული სააგენტოს 2021 წლის 3 მარტის N09/599 წერილებზე, რომელთა მიხედვით, 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულების საგანი - N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული უძრავ ქონება მდებარეობს მორატორიუმის საზღვრებში და შედის განაშენიანების რეგულირების ზონაში. საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების N1 დანართში მითითებულ საზღვრებში სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის მოწყობაზე ნებართვა არ გაცემულა, ხოლო მითითებული დადგენილების მე-4 პუნქტით განსაზღვრული სამუშაოები არ ითვალისწინებს სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის ახალ მშენებლობას.

სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2010 წლის 16 სექტემბერის N1–1/1537 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ მე-4 პუნქტის მე-9 ქვეპუნქტის თანახმად, ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, სახელმწიფო ქონების შემძენი იღებს წერილობით გაფრთხილებას, რომელშიც მიეთითება დარღვევის გამოსწორების ვადა და პირგასამტეხლოს ოდენობა. პირგასამტეხლო განისაზღვრება ხელშეკრულებით, სახელშეკრულებო ვალდებულებებიდან გამომდინარე, კერძოდ: ა) საპრივატიზებო საფასურის გადაუხდელობის შემთხვევაში, გადაუხდელი თანხის 0,1%, დარღვევის დღიდან ყოველ ვადაგადაცილებულ დღეზე; ბ) საინვესტიციო ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, დარჩენილი განსახორციელებელი ინვესტიციის 0,1%, დარღვევის დღიდან ყოველ ვადაგადაცილებულ დღეზე. ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, მხარეთა შორის ხელშეკრულების გაფორმებამდე საქართველოს მთავრობის მიერ შეიძლება განისაზღვროს საინვესტიციო ვალდებულების შეუსრულებლობისათვის განსხვავებული პირობა; გ) მყიდველის მიერ პირდაპირი მიყიდვის (კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის საფუძველზე) და სახელშეკრულებო პირობების შეუსრულებლობის ან არაჯეროვანი შესრულების შემთხვევაში, პირგასამტეხლოს ფორმა, ოდენობა და გადახდის წესი განისაზღვრება ხელშეკრულებით. ამავე დებულების მე-10 პუნქტის შესაბამისად, ხელშეკრულებით გათვალისწინებული პირობების განმეორებით შეუსრულებლობის შემთხვევა ან/და დაწესებულ ვადაში პირგასამტეხლოს გადაუხდელობა, ქონების სააგენტოს მიერ განიხილება ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის საფუძვლად.

სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 65-ე მუხლის თანახმად, თუ კანონით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ურთიერთობის წარმოშობა, შეცვლა ან შეწყვეტა შესაძლებელია ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადების გზით. ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია, კონკრეტული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ურთიერთობა, რომლის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის გზით მოწესრიგების უფლებამოსილება მას კანონით აქვს მინიჭებული, მოაწესრიგოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადების გზით. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადებისას გამოიყენება ამ კოდექსის ნორმები და საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით გათვალისწინებული დამატებითი მოთხოვნები ხელშეკრულებათა შესახებ.

სააპელაციო პალატამ ასევე მიუთითა, რომ საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 17 სექტემბრის N391 დადგენილებით დამტკიცებული „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს დებულების“ მე-5 პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სააგენტოს თავმჯდომარე, მოქმედი კანონმდებლობის შესაბამისად, თავისი უფლებამოსილებების ფარგლებში, იღებს გადაწყვეტილებას სააგენტოს კომპეტენციას მიკუთვნებულ საკითხებზე და გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს. სასამართლოს განმარტებით, მოქმედი კანონმდებლობით, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, რომელიც გამოცემულია წერილობითი სახით, უნდა შეიცავდეს დასაბუთებას, მასში მითითებული უნდა იყოს ის სამართლებრივი და ფაქტობრივი წანამძღვრები, რომელთა საფუძველზეც გამოიცა იგი. იმ შემთხვევაშიც კი, თუ ადმინისტრაციული ორგანო მოქმედებს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, იგი ვალდებულია, აქტის დასაბუთებაში მიუთითოს იმ გარემოებებზე, რომლებიც საფუძვლად დაედო მის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებას.

სააპელაციო სასამართლოს განმარტებით, ადმინისტრაციული ორგანოს ნებისმიერი გადაწყვეტილება უნდა პასუხობდეს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტისათვის საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის VI თავით განსაზღვრულ მოთხოვნებს. მისი გამოცემა უნდა მოხდეს ამავე კოდექსის VI თავით განსაზღვრული მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების საფუძველზე. სწორედ ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარება მოიცავს ადმინისტრაციული ორგანოს უმნიშვნელოვანეს პროცედურულ ვალდებულებას - გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. მარტივი ადმინისტრაციული წარმოება გამოიყენება როგორც ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მომზადების, გამოცემის თუ აღსრულებისას, ისე იმ შემთხვევაში, როდესაც საქმე ეხება ადმინისტრაციული ხელშეკრულების მომზადებას, დადებას თუ გაუქმებას. ტერმინი „მარტივი" გულისხმობს არა ადმინისტრაციული ორგანოს კანონით ბოჭვის პრინციპის გამარტივებას, არამედ ასახავს საქმის ფაქტობრივი გარემოებების შესაბამისი გადაწყვეტილების ეფექტურად და ეკონომიურად მიღების მიზანს.

სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ დაინტერესებული მხარის მონაწილეობა ადმინისტრაციულ წარმოებაში ითვალისწინებს დაინტერესებული მხარის უფლებას, ჩაერთოს ადმინისტრაციულ წარმოებაში, ხოლო კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში, ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებას, უზრუნველყოს მისი მონაწილეობა ადმინისტრაციულ წარმოებაში. ეს ვალდებულება განსაკუთრებით ვრცელდება იმ შემთხვევაზე, როდესაც ადმინისტრაციული წარმოების შესაძლო შედეგი გულისხმობს დაინტერესებული მხარის სამართლებრივი მდგომარეობის გაუარესებას. დაინტერესებული მხარის მიერ საკუთარი აზრის გამოთქმის უფლება და ადმინისტრაციულ წარმოებაში მასალების გაცნობის უფლება, ის პროცედურული უფლებებია, რომლებიც ემსახურება მისი მატერიალურ-სამართლებრივი უფლების რეალიზაციას. პროცედურული უფლებები მნიშვნელოვანია სამართლებრივი დაცვის კუთხით, რამდენადაც სამართლებრივი დაცვა ხდება არა მარტო სასამართლოში, არამედ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში.

სააპელაციო სასამართლოს შეფასებით, სადავო სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს თავმჯდომარის 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების გამოცემისას, არ შესრულდა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნა ადმინისტრაციული წარმოების განხორციელებაზე, სათანადოდ არ იქნა გამოკვლეული და შეფასებული, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული რეგულაციის არსებობის პირობებში, გააჩნდა თუ არა შპს „...ას“ 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულების 3.1.2 პუნქტით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების ობიექტური (სამართლებრივი) შესაძლებლობა. სააგენტოს სადავო აქტის გამოცემისას არ უმსჯელია, არსებობდა თუ არა 2012 წლის 25 აპრილის ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის უტყუარი გარემოება. აღნიშნული ასევე დასტურდება იმ ფაქტით, რომ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული რეგულაციის არსებობის პირობებში, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2016 წლის 25 მარტის N4/14603 წერილით შპს „...ას“ დამატებით განესაზღვრა ვადა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისათვის, 2016 წლის პირველ ივლისამდე (რომლის უშედეგოდ გასვლის შემთხვევაში, ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტით სააგენტო ცალმხრივად შეწყვეტდა ხელშეკრულებას). იგივე განემარტა შპს „...ას“ 2016 წლის 20 ოქტომბრის N4/54108 წერილით. სწორედ მითითებული წერილები დაედო საფუძვლად სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს თავმჯდომარის 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 სადავო ბრძანების გამოცემას. ამასთან, სააპელაციო პალატის მოსაზრებით, მიუხედავად იმისა, რომ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების მიზნით, შპს „...ას“ ნებართვის მიღების მოთხოვნით შესაბამისი ორგანოსთვის არ მიუმართავს, აღნიშნული ვერ იქნება მიჩნეული სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოს მიერ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით არსებული რეგულაციის გათვალისწინებაზე უარის თქმის საფუძვლად. ზემოაღნიშნული გარემოების შეფასების უგულებელყოფის პირობებში, სააპელაციო სასამართლომ ასევე არამართებულად მიიჩნია აპელანტის მითითება, პირგასამტეხლოს გადაუხდელობის ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის საკმარის პირობად მიჩნევის თაობაზე. ამდენად, სააპელაციო პალატამ ჩათვალა, რომ სახელმწიფო ქონების ეროვნულმა სააგენტომ ხელახლა უნდა იმსჯელოს სადავო საკითხზე და გადაწყვეტილება მიიღოს ადმინისტრაციული წარმოების წესების დაცვით საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე, მათ შორის, „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონის 49¹ მუხლის არსებობის პირობებში.

სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და საქმის გარემოებების სამართლებრივი ანალიზის საფუძველზე, მიიჩნია, რომ სადავო აქტის გამოცემისას სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულმა სააგენტომ არ უზრუნველყო გარემოებების სათანადოდ გამოკვლევა და შეფასება. შესაბამისად, სახეზეა სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების ბათილად ცნობისა და მოპასუხისათვის, საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალების საფუძველი.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 8 ნოემბრის გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გაასაჩივრა სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულმა სააგენტომ. კასატორმა მოითხოვა გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილების მიღება, რომლითაც სარჩელი არ დაკმაყოფილდება.

კასატორის განმარტებით, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 გასაჩივრებული ბრძანება არ წარმოადგენს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, რის გამოც სასამართლოს გადაწყვეტილება გასაჩივრებული ბრძანების, როგორც ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად ცნობისა და ახალი აქტის გამოცემის დავალების შესახებ სრულიად უკანონოა. სასამართლომ გამოიყენა ასკ-ის 22-ე, 32-ე მუხლები, რომლებიც არ უნდა გამოეყენებინა. წარმოდგენილი სარჩელი გამომდინარეობდა ასკ-ის 25¹ მუხლიდან (სახელშეკრულებო დავები).

კასატორი მიუთითებს, რომ სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოსა და შპს "...ას" შორის 2012 წლის 25 აპრილს პირდაპირი მიყიდვის ფორმით დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულება, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებაა, რომელიც ემსახურება საჯარო მიზანს და ეფუძნება საჯარო კანონმდებლობას. აღნიშნულზე მიუთითებს საქართველოს უზენაესი სასამართლოს პრაქტიკაც (სუს 2016 წლის 14 ივნისის Nბს-265-263 (გ-16), 2017 წლის 20 აპრილის Nბს-128-126(გ-17), 2019 წლის 21 მარტის Nბს-711-711 (გ-18) გადაწყვეტილებები). ამდენად, ვინაიდან კონკრეტული სამართალურთიერთობა უკავშირდება ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებას, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოსა და შპს "...ას" შორის დადებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შეწყვეტასთან დაკავშირებული დავა განხილული უნდა ყოფილიყო ასკ-ის 25¹ მუხლით. ადმინისტრაციული ხელშეკრულების არსებობა იმთავითვე არ გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ამ ხელშეკრულების ფარგლებში ნების გამოვლენას ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ფორმით. მიღებული გადაწყვეტილების სათაურად "ბრძანების" მითითება არ მეტყველებს ავტომატურად მისი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბუნებაზე. უნდა შემოწმდეს მიღებული გადაწყვეტილების შინაარსობრივი მხარე.

კასატორი მიუთითებს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 65-ე მუხლის მეორე ნაწილზე და აღნიშნავს, რომ ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის (ხელშეკრულებიდან გასვლის) შესაბამისი კანონისმიერი საფუძვლები, გარდა "სახელმწიფო ქონების შესახებ" საქართველოს კანონისა და "სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე" საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2010 წლის 16 სექტემბრის №1-1/1537 ბრძანებისა, მოცემულია საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 352-ე, 405-ე მუხლებში. ხელშეკრულებიდან გასვლა ყოველთვის ერთი-ერთი მხარის ცალმხრივი ნების გამოვლენის შედეგად ხორციელდება. მისი კანონიერების დასადგენად, თუკი საქმე გვაქვს ადმინისტრაციულ ხელშეკრულებასთან, პირველ რიგში მოწმდება შესაბამისი ადმინისტრაციული კანონმდებლობა და შემდგომ, სამოქალაქო კოდექსის შესაბამისი ნორმები იმ სახეცვლილების გათვალისწინებით, რასაც საჯარო კანონმდებლობა სამოქალაქო კოდექსისაგან განსხვავებულად აწესრიგებს.

კასატორის მოსაზრებით, იმას, რომ გასაჩივრებული ბრძანება არ წარმოადგენს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს, მოწმობს მისი გასაჩივრების წესიც. იგი საჩივრდება საერთო სასამართლოებში, სხვა შემთხვევაში, „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს დებულების დამტკიცების შესახებ“საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 17 სექტემბრის N391 დადგენილების პირველი მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად (სადავო სამართალურთიერთობის დროს მოქმედი რედაქცია), სააგენტოს მიერ გამოცემული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები საჩივრდება სამინისტროში, ხოლო შემდგომ - სასამართლოში. ამდენად, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება წარმოადგენს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებიდან გასვლის თაობაზე ერთ-ერთი მხარის ცალმხრივი ნების გამოვლენას (გარიგებას), რომლის ბათილობასაც განსაზღვრავს "სახელმწიფო ქონების შესახებ" საქართველოს კანონით, შესაბამისი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებითა და სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი ხელშეკრულებიდან გასვლის შესაბამისი სამართლებრივი საფუძვლები.

კასატორი მიუთითებს, რომ ხელშეკრულებიდან გასვლა ყოველთვის ერთი-ერთი მხარის ცალმხრივი ნების გამოვლენის შედეგად ხორციელდება და მისი კანონიერების დასადგენად, თუ სახეზეა ადმინისტრაციული ხელშეკრულება, პირველ რიგში, მოწმდება შესაბამისი ადმინისტრაციული კანონმდებლობა, ხოლო შემდგომ - სამოქალაქო კოდექსის შესაბამისი ნორმები. გასაჩივრებულ გადაწყვეტილებაში სასამართლომ მიუთითა, რომ განსაკუთრებული რეჟიმის მოქმედების პერიოდში, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების N1 დანართში მოცემულ ტერიტორიებზე აიკრძალა ისეთი სამშენებლო სამუშაოების ჩატარება, როგორსაც ითვალისწინებდა შპს "...ას" მიერ ნაკისრი ვალდებულება. შესაბამისად, 2015 წლის 3 აგვისტოდან კომპანია ვეღარ შეასრულებდა ხელშეკრულებით ნაკისრ ვალდებულებას.

კასატორის განმარტებით, პირდაპირი მიყიდვის ფორმით შპს "...ასთან" გაფორმებული ნასყიდობის ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტას საფუძვლად დაედო არა მხოლოდ ხელშეკრულების 3.1.2 და 3.1.3 პუნქტებით გათვალისწინებული ვალდებულებების შეუსრულებლობა, არამედ პირგასამტეხლოს გადაუხდელობა. აღნიშნული დამოუკიდებლად ქმნიდა ხელშეკრულების შეწყვეტის საფუძველს. ამრიგად, მხოლოდ პირგასამტეხლოს გადაუხდელობა, მოქმედი საჯარო და სპეციალური კანონმდებლობით, წარმოადგენდა სახელმწიფო ქონებაზე გაფორმებული ნასყიდობის ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის უპირობო საფუძვლად.

კასატორის მოსაზრებით, ხელშეკრულების 3.1.2 და 3.1.3 პუნქტებით გათვალისწინებული ვალდებულების შეუსრულებლობა მოსარჩელის მიერ შეთავაზებული საფუძვლით, არ წარმოადგენს ხელშეკრულებით გათვალისწინებული ვალდებულების მყიდველისაგან დამოუკიდებელი მიზეზებით შეუსრულებლობის შემთხვევას. მითითებული პუნქტებით გათვალისწინებული ვალდებულების შესრულების ვადად გათვალისწინებული იყო 2013 წლის 15 დეკემბერი. აღნიშნული ვადა არასდროს შეცვლილა. შესაბამისად, ამ პერიოდიდან, მხარის მიერ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებები უკვე მიიჩნეოდა დარღვეულად და მას ეკისრებოდა პირგასამტეხლო. 2013 წლის 15 დეკემბრიდან არსებობდა ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის საფუძველი, რაზეც გავლენას ვერ მოახდენდა 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილება. ამასთანავე, შპს "...ას" არცერთი ღონისძიებისათვის არ მიუმართავს, რათა ეცადა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულება. ამას მოწმობს ის გარემოებაც, რომ ხელშეკრულების გაფორმებიდან მისი შესრულების ვადის ამოწურვამდე - 2013 წლის 15 დეკემბრამდე და არც შემდგომ, შპს "...ას" მშენებლობის ნებართვის გაცემის მოთხოვნით არ მიუმართავს.

კასატორი მნიშვნელოვნად მიიჩნევს იმ გარემოებას, რომ საქმეზე წარმოდგენილი სააგენტოს 2015 წლის 18 სექტემბრის N4/55640 წერილის მიხედვით, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს დადგენილების მიღებამდე, კომპანიის მიერ დასმული საკითხი არაერთხელ განიხილა „სახელმწიფო ქონების განკარგვის მიზნით დადებულ ხელშეკრულებებთან დაკავშირებული საკითხების შემსწავლელი კომისიის შექმნისა და დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 28 მარტის N67 დადგენილებით შექმნილმა კომისიამ, რომელმაც თავისი კომპეტენციის ფარგლებში, კერძო და საჯარო ინტერესების პრინციპის გათვალისწინებით, არაერთხელ იმსჯელა და გასცა შესაბამისი დადებითი რეკომენდაციები (17.07.2013წ. სხდომა (ოქმი N4); 16.08.2013წ. სხდომა (ოქმი N5); 15.01.2014წ. სხდომა (ოქმი N11); 30.05.2014წ. სხდომა (ოქმი N15)), რასაც არ დაეთანხმა კომპანია. საბოლოოდ, ამავე კომისიამ საკითხზე იმსჯელა 2015 წლის 7 ივლისის 28-ე სხდომაზე და სააგენტოს 2015 წლის 22 ივლისის N4/44785 წერილით შპს „...ას“ გაეგზავნა კომისიის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება. ხსენებულ პირობებზე კომპანიის მხრიდან თანხმობის გაცხადების შემთხვევაში, სააგენტოს შესაძლებლობა ჰქონდა, მისი კომპეტენციის ფარგლებში, განეხორციელებინა კანონით გათვალისწინებული ღონისძიებები, რათა საკითხი წარდგენილი ყოფილიყო საქართველოს მთავრობის წინაშე, შემდგომი გადაწყვეტილების მიღების მიზნით. დადგენილ ვადაში კომპანიის თანხმობის წარუდგენლობის შემთხვევაში, შპს „...ას“ მიერ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობის ან/და პირგასამტეხლოს გადაუხდელობის საფუძველზე, სააგენტოს უფლება ჰქონდა, ემოქმედა საქართველოს კანონმდებლობისა და შესაბამისი ხელშეკრულების საფუძველზე, მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში. ამდენად, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს დადგენილების ამოქმედებამდე, მოსარჩელეს არაერთხელ მიეცა შესაძლებლობა, შეესრულებინა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებები. მისი მხრიდან უმოქმედობა ხაზს უსვამს ვალდებულების შეუსრულებლობის არასაპატიო მიზეზებს. გასათვალისწინებელია, რომ 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული შეზღუდვა არ შეეხებოდა ისეთ ობიექტებს, რომელთა მშენებლობაც დაწყებული იყო ამ დადგენილების ამოქმედებამდე, კანონით დადგენილი წესით გაცემული მშენებლობის ნებართვის საფუძველზე.

კასატორი მიუთითებს საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2010 წლის 16 სექტემბრის N1-1/1537 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ მე-4 მუხლის მე-9 პუნქტზე, მე-10 მუხლზე, ასევე „სახელმწიფო ქონების შესახებ" საქართველოს კანონის მე-20 მუხლის მე-6 პუნქტზე და აღნიშნავს, რომ ხელშეკრულების გაფორმებიდან შეწყვეტამდე პერიოდში, სააგენტომ არაერთი გაფრთხილება გაუგზავნა მყიდველს, რაც რეაგირების გარეშე დარჩა. მითითებული 2010 წლის 16 სექტემბრის N1-1/1537 ბრძანებით დამტკიცებული დებულების მე-4 მუხლის მე-8 პუნქტის თანახმად, ვალდებულების შესრულების დამადასტურებელი დოკუმენტის წარდგენის შემთხვევაში, პრივატიზების განმახორციელებელი ორგანო 30 კალენდარული დღის ვადაში გასცემს ვალდებულების სრულად ან მისი ნაწილის შესრულების წერილობით ან ელექტრონულად დადასტურებას, რომელიც არის შესაბამის მარეგისტრირებელ ორგანოში ვალდებულების გაუქმების ან მასში ცვლილების რეგისტრაციის საფუძველი. მოცემულ შემთხვევაში, მყიდველს არ შეუსრულებია ხელშეკრულებით გათვალისწინებული ვალდებულებები, შესაბამისად, არც სააგენტოს გაუცია ვალდებულების შესრულების წერილობითი დადასტურება. ვალდებულებების დარღვევა მყიდველის ბრალით, უპირობოდ ქმნიდა ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის კანონისმიერ საფუძვლებს.

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, კასატორის მოსაზრებით, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება გამოცემულია მხარეთა შორის გაფორმებული ნასყიდობის ხელშეკრულებისა და კანონის მოთხოვნათა დაცვით. შესაბამისად, არ არსებობდა მისი ბათილად ცნობის ფაქტობრივი და სამართლებრივი საფუძვლები.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 10 მარტის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საქმის მასალების შესწავლის და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას, შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არცერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით, ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი პარაგრაფი ავალდებულებს სასამართლოს, დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, N7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).

განსახილველ საქმეზე დავის საგანს წარმოადგენს სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების ბათილად ცნობა, რომლითაც სააგენტომ ცალმხრივად შეწყვიტა შპს „...ასთან“ 2012 წლის 25 აპრილს გაფორმებული ნასყიდობის ხელშეკრულება და სააგენტოს იურიდიულ დეპარტამენტს დაავალა პირგასამტეხლოს ანაზღაურებასთან დაკავშირებული, კანონმდებლობით გათვალისწინებული შესაბამისი ღონისძიებების განხორციელება.

საკასაციო პალატა თვლის, რომ სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილებისა და საკასაციო საჩივრის ძირითადი მოტივების გათვალისწინებით, უნდა შეფასდეს: სწორად გამოიყენა თუ არა სააპელაციო სასამართლომ მოცემულ შემთხვევასთან მიმართებაში ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილი, ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის შესახებ სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების გამოცემის ფაქტობრივი საფუძვლების არსებობის გამოსაკვლევად. ამასთანავე, საკასაციო საჩივარში ასახული მოსაზრებებიდან გამომდინარე, უნდა შეფასდეს - წარმოადგენს თუ არა გასაჩივრებული 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს და შესაძლებელი იყო თუ არა ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის შესახებ ნების გამოხატვა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ფორმით.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ რამდენადაც სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტო წარმოადგენს საჯარო-სამართლებრივი უფლებამოსილებების განმახორციელებელ ადმინისტრაციულ ორგანოს, მასზე ვრცელდება ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი წესები და სააგენტოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების სამართლებრივი ბუნება უნდა შეფასდეს სწორედ ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში მოცემული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის განმარტებიდან გამომდინარე. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მეორე მუხლის პირველი ნაწილის „დ” ქვეპუნქტის თანახმად, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი არის ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციული კანონმდებლობის საფუძველზე გამოცემული სამართლებრივი აქტი, რომელიც აწესებს, ცვლის, წყვეტს ან ადასტურებს პირის ან პირთა შეზღუდული წრის უფლებებსა და მოვალეობებს. ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტად ჩაითვლება აგრეთვე ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება მის უფლებამოსილებას მიკუთვნებული საკითხის დაკმაყოფილებაზე განმცხადებლისათვის უარის თქმის შესახებ, ასევე ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ გამოცემული ან დადასტურებული დოკუმენტი, რომელსაც შეიძლება მოჰყვეს სამართლებრივი შედეგი. ამდენად, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი სახეზეა, როდესაც იგი მიმართულია ურთიერთობის სამართლებრივი მოწესრიგებისაკენ და აწესებს, ცვლის, წყვეტს ან ადასტურებს პირის სამართლებრივ მდგომარეობას. ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემით განხორციელებულმა ღონისძიებამ უშუალო სამართლებრივი შედეგი უნდა წარმოშვას. „..აქტის ეს აუცილებელი ელემენტი სახეზე არ არის მაშინ, როდესაც ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ განხორციელებული საჯარო-სამართლებრივი ღონისძიება ემსახურება მხოლოდ ინფორმაციის მიწოდებას ან ადგილი აქვს ფაქტობრივ გარემოებათა დადგენის მიზნით განსახორციელებელ მოქმედებას..“(სუს 23.07.2020წ. Nბს-38(კ-20) გადაწყვეტილება).

კასატორმა სწორად აღნიშნა, რომ სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოსა და შპს "...ას" შორის 2012 წლის 25 აპრილს პირდაპირი მიყიდვის ფორმით დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულება, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებაა, რომელიც ემსახურება საჯარო მიზანს და ეფუძნება საჯარო კანონმდებლობას. თუმცა, უსაფუძვლოა სააგენტოს მოსაზრება იმასთან დაკავშირებით, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების არსებობის პირობებში, დაუშვებელი იყო მისი ცალმხრივად მოშლის შესახებ ნების გამოხატვა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ფორმით.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მეორე მუხლის პირველი ნაწილის „ზ“ ქვეპუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით ფიზიკურ ან იურიდიულ პირთან, აგრეთვე სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან დადებული სამოქალაქოსამართლებრივი ხელშეკრულებაა. ამდენად, ადმინისტრაციული ხელშეკრულება ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის საჯაროსამართლებრივ ფორმას წარმოადგენს, რომლითაც ადმინისტრაციული ორგანო თავის ფუნქციებს ახორციელებს. შესაბამისად, საჯაროსამართლებრივი უფლებამოსილების ფარგლებში ადმინისტრაციული ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტა შესაძლებელია განხორციელდეს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემით. ადმინისტრაციული ხელშეკრულების საჯაროსამართლებრივი ფორმით შეწყვეტის შესაძლებლობას ადასტურებს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მეორე მუხლის პირველი ნაწილის ,,კ“ ქვეპუნქტი, რომლის თანახმად, ადმინისტრაციული წარმოება არის ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მომზადების, გამოცემისა და აღსრულების, ადმინისტრაციული საჩივრის გადაწყვეტის, აგრეთვე ადმინისტრაციული ხელშეკრულების მომზადების, დადების ან გაუქმების მიზნით. მნიშვნელოვანია, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შესაწყვეტად, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის მიზნით ჩატარებული წარმოების პროცესში ხელშეკრულების მეორე მხარის მონაწილეობით დაცულ იქნეს მისი ინტერესებიც, რაც შეამცირებს შესაბამისი პირის აზრის გაცნობის გარეშე ადმინისტრაციული ხელშეკრულების შეწყვეტის რისკს.

ამდენად, მოცემულ შემთხვევაში, მოპასუხე ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილი იყო, ადმინისტრაციული ხელშეკრულების მოშლის მიზნით, გამოეყენებინა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ფორმა, შესაბამისი წარმოების ჩატარებით და ხელშეკრულების მონაწილე მხარის სათანადო ჩართულობით. გასაჩივრებული ბრძანება საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით განსაზღვრული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტია და სააპელაციო სასამართლო უფლებამოსილი იყო, ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის საფუძველზე, ემსჯელა მისი სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად ცნობის შესაძლებლობაზე.

რაც შეეხება მოცემული საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებებს და სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების ბათილად ცნობის პირობებში, მოპასუხე ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან მათი გამოკვლევის აუცილებლობას:

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 65-ე მუხლიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია, კონკრეტული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ურთიერთობა, რომლის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის გზით მოწესრიგების უფლებამოსილება მას კანონით აქვს მინიჭებული, მოაწესრიგოს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადების გზით. ამასთანავე, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადებისას გამოიყენება ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ნორმები და საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით გათვალისწინებული დამატებითი მოთხოვნები ხელშეკრულებათა შესახებ.

დადგენილია, რომ სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოსა და შპს „...ას“ შორის შორის 2012 წლის 25 აპრილს ადმინისტრაციული ხელშეკრულების გაფორმების წინაპირობა გახდა „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ კანონის საფუძველზე გამოცემული საქართველოს პრეზიდენტის 2012 წლის 26 იანვრის N26/01/01 განკარგულება, სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ. თავის მხრივ, მითითებული ადმინისტრაციული ხელშეკრულების დადებისას, გათვალისწინებულ იქნა საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით გათვალისწინებული დამატებითი პირობები, მათ შორის - ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, პირგასამტეხლოს დაკისრებისა და ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის პირობები. ამდენად, სადავო სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანება, რომლითაც შპს „...ასთან“ ცალმხრივად შეწყდა 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულება და დადგინდა პირგასამტეხლოს ანაზღაურებასთან დაკავშირებული ღონისძიებების განხორციელების აუცილებლობა, მოცემულ სამართალურთიერთობასთან დაკავშირებულ სპეციალურ საჯაროსამართლებრივ ნორმებთან ერთად, ეფუძნება სამოქალაქო კოდექსის ნორმებს, რომლებიც ერთ-ერთი მხარის მიერ ორმხრივი ხელშეკრულებიდან გამომდინარე ვალდებულების დარღვევის შემთხვევაში, ხელშეკრულებაზე უარის თქმას და პირგასამტეხლოს დაკისრების შესაძლებლობას შეეხება.

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ სახელშეკრულებო მოთხოვნათა შეუსრულებლობა ვალდებულების დარღვევაა, რისთვისაც სახელშეკრულებო ურთიერთობის მონაწილე პასუხს აგებს დაზარალებულის წინაშე. ამასთანავე, ხელშეკრულება არ წარმოადგენს მოთხოვნის საფუძველს. მოთხოვნის საფუძველი მხოლოდ კანონშია მოცემული, ხელშეკრულება კი, მოთხოვნის წარმოშობის წინაპირობაა.

საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 405-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, თუ ხელშეკრულების ერთი მხარე არღვევს ორმხრივი ხელშეკრულებიდან გამომდინარე ვალდებულებას, მაშინ ხელშეკრულების მეორე მხარეს შეუძლია უარი თქვას ხელშეკრულებაზე ვალდებულების შესრულებისათვის მის მიერ დამატებით განსაზღვრული ვადის უშედეგოდ გასვლის შემდეგ. თუ ვალდებულების დარღვევის ხასიათიდან გამომდინარე, არ გამოიყენება დამატებითი ვადა, მაშინ დამატებითი ვადის განსაზღვრას უთანაბრდება გაფრთხილება. ამავე კოდექსის 352-ე მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, თუ ხელშეკრულების ერთ-ერთი მხარე 405-ე მუხლით გათვალისწინებული პირობების არსებობისას უარს იტყვის ხელშეკრულებაზე, მაშინ მიღებული შესრულება და სარგებელი მხარეებს უბრუნდებათ (ნატურით დაბრუნება).

მითითებული ნორმებიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა განმარტავს, რომ ხელშეკრულებიდან გასვლის უფლება, ხელშეკრულების ერთ-ერთი მხარისათვის მინიჭებული უფლებაა და ამისთვის არ არის აუცილებელი მეორე მხარის თანხმობა. ამასთანავე, „..სახელშეკრულებო ვალდებულების დარღვევა თავისთავად არ აფუძნებს ხელშეკრულებიდან გასვლის უფლებას. ვალდებულების დარღვევა ობიექტური მასშტაბით უნდა გაიზომოს..“ (სუსგ Nას-249-2019, 30 სექტემბერი, 2019 წელი; Nას-779-746-2014, 30 აპრილი, 2015 წელი). „..ვალდებულება, რომლის დარღვევაც ხელშეკრულების შეწყვეტის საფუძველს წარმოადგენს, უნდა იყოს ნამდვილი, ვადამოსული და უპრეტენზიო..“. „..ხელშეკრულების შეწყვეტა, შესაძლებელია, განხორციელდეს მხოლოდ მაშინ, თუ იგი ხელშეკრულების ადაპტაციასთან შედარებით უკეთესად უზრუნველყოფს მხარეთა ორმხრივ ინტერესებს და ამასთან, შეწყვეტით ზიანი არ ადგება საჯარო ან მესამე პირების ინტერესებს..“(სუს 2021 წლის 23 დეკემბრის Nას-1069-2021 განჩინება).

საკასაციო პალატა თვლის, რომ მოცემულ შემთხვევაში, საქმის მასალებისა და მოსარჩელის მიერ მითითებული გარემოებების გათვალისწინებით, განსახილველი დავის სწორად გადაწყვეტის მიზნით, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნულმა სააგენტომ უნდა შეაფასოს სახელშეკრულებო ვალდებულების დარღვევის რეალურად არსებობა და მოსარჩელესთან ხელშეკრულების შეწყვეტის მართლზომიერება.

საკასაციო სასამართლო საყურადღებოდ მიიჩნევს, რომ 2013 წლიდან - 2015 წლამდე შპს „...ას“ და სახელმწიფო ქონების ეროვნულ სააგენტოს შორის მიმდინარეობდა მოლაპარაკება, 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისა და ხელშეკრულების პირობების შეცვლის შესაძლებლობის თაობაზე. მოსარჩელე მიუთითებს, რომ სწორედ მოლაპარაკების მიმდინარეობამ განაპირობა მისი მხრიდან, ხელშეკრულების გაფორმებიდან 2015 წლის 3 აგვისტომდე პერიოდში, ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულები შეუსრულებლობა. რაც შეეხება 2015 წლის 3 აგვისტოს შემდგომ პერიოდს, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების შინაარსიდან გამომდინარე, დადგენილებით გათვალისწინებული შეზღუდვა გამორიცხავდა შპს „...ას“ მიერ 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულებას. კერძოდ, „ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებში ქალაქთმშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმის ამოქმედების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების (2016 წლის 25 მარტის რედაქცია) პირველი მუხლის თანახმად, ქ. მცხეთის მუნიციპალიტეტის კულტურული მემკვიდრეობის დამცავი ზონების ფარგლებში, კერძოდ, ამ დადგენილების N1 დანართში მითითებულ საზღვრებში, ტერიტორიების განვითარების შეზღუდვის მიზნით, უნდა ამოქმედდეს ქალაქთშენებლობის რეგულირების განსაკუთრებული რეჟიმი. ამავე კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის მეორე მუხლის შესაბამისად, განსაკუთრებული რეჟიმის მოქმედების პერიოდში, ამ დადგენილების N1 დანართში მოცემულ ტერიტორიებზე უნდა აიკრძალოს: ა) ისეთი ტერიტორიების განაშენიანება, რომლებიც ბოლო 100 წლის განმავლობაში არ ყოფილა განაშენიანებული, ასევე ქუჩათა ქსელის, რელიეფის შეცვლა, ნიშნულების პროფილის არსებითი ცვლილება; ბ) ახალმშენებლობები (მათ შორის, სამშენებლო დოკუმენტაციის შეთანხმება და ნებართვების გაცემა), გარდა ამ დადგენილების მე-4 და მე-5 მუხლებში მითითებული შემთხვევებისა; გ) შენობის მოცულობისა და გაბარიტების შეცვლა (მათ შორის, ახალი ნაწილის მიშენება ან დაშენება). ამავე დადგენილების მე-5 მუხლის თანახმად, დროებით რეჟიმი არ ვრცელდება იმ შენობებზე: ა) რომლებსაც აქვთ კულტურული მემკვიდრეობის ძეგლის ან კულტურული მემკვიდრეობის ობიექტის სტატუსი; ბ) რომელთა მშენებლობაც დაწყებულია ამ დადგენილების ამოქმედებამდე, კანონმდებლობით დადგენილი წესით გაცემული მშენებლობის ნებართვის საფუძველზე.

საკასაციო პალატა ასევე მნიშვნელოვნად მიიჩნევს, რომ საქმეში არსებული საქართველოს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის სააგენტოს გენერალური დირექტორის 2019 წლის 27 თებერვლის N09/660, მცხეთის მუნიციპალიტეტის მერიის 2021 წლის 12 თებერვლის N03-342104391 და საქართველოს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ეროვნული სააგენტოს 2021 წლის 3 მარტის N09/599 წერილების შინაარსიდან გამომდინარე, 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულების საგანი - N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული უძრავ ქონება მდებარეობს მორატორიუმის საზღვრებში და შედის განაშენიანების რეგულირების ზონაში. საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილების N1 დანართში მითითებულ საზღვრებში სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის მოწყობაზე ნებართვა არ გაცემულა, ხოლო მითითებული დადგენილების მე-4 პუნქტით განსაზღვრული სამუშაოები არ ითვალისწინებს სასათბურე მეურნეობისა და ფერმის ახალ მშენებლობას.

ზემოაღნიშნული ფაქტობრივი გარემოებებიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა მართებულად მიიჩნევს სააპელაციო სასამართლოს დასკვნას, რომ სადავო სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს თავმჯდომარის 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების გამოცემისას, არ შესრულდა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნები: სათანადოდ არ იქნა გამოკვლეული და შეფასებული, საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული რეგულაციის არსებობის პირობებში, გააჩნდა თუ არა შპს „...ას“ 2012 წლის 25 აპრილის ნასყიდობის ხელშეკრულების 3.1.2 პუნქტით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების ობიექტური (სამართლებრივი) შესაძლებლობა. სააგენტოს სადავო აქტის გამოცემისას არ უმსჯელია, არსებობდა თუ არა 2012 წლის 25 აპრილის ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის უტყუარი გარემოება. საყურადღებოა, რომ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 3 აგვისტოს N411 დადგენილებით გათვალისწინებული რეგულაციის არსებობის პირობებში, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2016 წლის 25 მარტის N4/14603 წერილით შპს „...ას“ დამატებით განესაზღვრა ვადა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისათვის, 2016 წლის პირველ ივლისამდე (რომლის უშედეგოდ გასვლის შემთხვევაში, ნასყიდობის ხელშეკრულების 5.4 პუნქტით სააგენტო ცალმხრივად შეწყვეტდა ხელშეკრულებას). იგივე განემარტა შპს „...ას“ 2016 წლის 20 ოქტომბრის N4/54108 წერილითაც. საბოლოოდ, სწორედ მითითებული წერილები დაედო საფუძვლად სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს თავმჯდომარის 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 სადავო ბრძანების გამოცემას.

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი ადმინისტრაციული წარმოების წესი მოიცავს როგორც ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მომზადების, გამოცემისა და აღსრულების, ისე ადმინისტრაციული ხელშეკრულების მომზადების, დადებისა და გაუქმების პროცედურას. მნიშვნელოვანია, რომ დაინტერესებული მხარის მონაწილეობა ადმინისტრაციულ წარმოებაში გულისხმობს მის უფლებას, ჩაერთოს ადმინისტრაციულ წარმოებაში, ხოლო კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში - ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებას, უზრუნველყოს მისი მონაწილეობა ადმინისტრაციულ წარმოებაში. ეს ვალდებულება ვრცელდება იმ შემთხვევაზე, როდესაც ადმინისტრაციული წარმოების შესაძლო შედეგი გულისხმობს დაინტერესებული მხარის სამართლებრივი მდგომარეობის გაუარესებას.

ზემოაღნიშნული მსჯელობის გათვალისწინებით, მართებულია სააპელაციო სასამართლოს დასკვნა, რომ მოცემულ შემთხვევაში, ადმინისტრაციულმა ორგანომ ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის შესახებ გადაწყვეტილება მიიღო საქმის გარემოებათა ობიექტურად გამოკვლევის გარეშე. ადმინისტრაციულმა ორგანომ წარმოება ჩაატარა არასათანადოდ, არ შეაფასა ის გარემოებები, რომლებზეც მოსარჩელე მიუთითებდა. შესაბამისად, სახეზეა სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს 2018 წლის 18 სექტემბრის N1/1-2155 ბრძანების ბათილად ცნობისა და მოპასუხისათვის, საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალების საფუძველი.

საკასაციო პალატა არ იზიარებს კასატორის მოსაზრებას, რომ პირგასამტეხლოს გადაუხდელობა, შპს "...ასთან" გაფორმებული ნასყიდობის ხელშეკრულების ცალმხრივად შეწყვეტის დამოუკიდებელ საფუძვლად უნდა შეფასდეს.

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ სამოქალაქო კანონმდებლობა ვალდებულების დარღვევის პრევენციისათვის ითვალისწინებს ვალდებულების უზრუნველყოფის დამატებით საშუალებას - პირგასამტეხლოს. საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 417-ე მუხლის შესაბამისად, პირგასამტეხლო, როგორც მხარეთა შეთანხმებით განსაზღვრული ფულადი თანხა, მოვალემ უნდა გადაიხადოს ვალდებულების შეუსრულებლობის ან არაჯეროვნად შესრულებისათვის. ამდენად, პირგასამტეხლოს დაკისრების სამართლებრივ წინაპირობას წარმოადგენს ხელშეკრულების ერთ-ერთი მხარის მიერ ნაკისრი ვალდებულების დარღვევა. ხელშეკრულების შესრულების ვალდებულება, პირველ რიგში, ხელშეკრულებით გათვალისწინებული შედეგის დადგომას გულისხმობს. ამავდროულად, პირველადი ვალდებულების შეუსრულებლობისას წარმოიშობა ნაწარმოები შესრულების ვალდებულება. „..პირგასამტეხლო დამატებითი (აქცესორული) ვალდებულებაა, რაც იმას ნიშნავს, რომ მისი წარმოშობა და ნამდვილობა ძირითადი ვალდებულების არსებობაზეა დამოკიდებული..“ (სუს 17.12.2021წ. Nას-1056-2021 განჩინება).

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატის მოსაზრებით, მოცემულ შემთხვევაში, შეუძლებელია, შეფასდეს სადავო ბრძანების კანონიერება მოსარჩელისათვის პირგასამტეხლოს დაკისრების ნაწილში, იმ პირობებში, როდესაც შესაბამისი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის მიზნით, ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან ახალი წარმოების ჩატარებით გამოკვლევას უნდა დაექვემდებაროს პირველადი სახელშეკრულებო ვალდებულების დარღვევის რეალურად არსებობა და ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლის შესაძლებლობა.

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ კასატორის მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის საფუძველს, მოცემულ საქმეს არ გააჩნია პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა. ამდენად, სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ უნდა იქნეს დაუშვებლად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 8 ნოემბრის გადაწყვეტილება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე: თამარ ოქროპირიძე

მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე

გენადი მაკარიძე