ბს-516(კს-21) 21 ივლისი, 2022 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ნუგზარ სხირტლაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, გოჩა აბუსერიძე

განხილვის ფორმა _ ზეპირი განხილვის გარეშე

კერძო საჩივრის ავტორი (მოპასუხე) - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - მ. მ-ი

მოპასუხე - ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდი

დავის საგანი _ ზიანის ანაზღაურება

გასაჩივრებული განჩინება _ თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 18.05.2021წ. განჩინება

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი

მ. მ-მა 24.01.2017წ. სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხეების ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის და ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდის მიმართ ზიანის - 727 000 ლარის ანაზღაურების სოლიდარულად დაკისრების მოთხოვნით. 02.07.2018წ. სასამართლო სხდომაზე მოსარჩელემ დააზუსტა სასარჩელო მოთხოვნა და მოითხოვა ზიანის - 180 000 აშშ დოლარის ანაზღაურების მოპასუხეებისათვის სოლიდარულად დაკისრება.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 27.11.2018წ. გადაწყვეტილებით მ. მ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ, მოპასუხეებს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას და ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდს მ. მ-ის სასარგებლოდ სოლიდარულად დაეკისრათ ზიანის ანაზღაურება 119 174 ლარის ოდენობით, სხვა ნაწილში სარჩელი არ დაკმაყოფილდა. აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გასაჩივრდა მ. მ-ის, ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდის და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიერ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 29.04.2021წ. განჩინებით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარზე დადგინდა ხარვეზი, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას დაევალა 7 დღის ვადაში სახელმწიფო ბაჟის, დავის საგნის ღირებულების 4 %-ის, მაგრამ არანაკლებ 150 ლარის ოდენობით გადახდის დამადასტურებელი დოკუმენტის დედნის თბილისის სააპელაციო სასამართლოში წარდგენა. პალატამ აღნიშნა, რომ „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის თანახმად, საერთო სასამართლოებში განსახილველ საქმეზე ბაჟის გადახდისაგან თავისუფლდებიან დაწესებულებები (ორგანიზაციები), რომელთა ხარჯები ფინანსდება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან - ყველა საქმეზე. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 92-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის შემოსავლები არ განისაზღვრება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებული თანხებით, თბილისის მერიას გააჩნია სხვა შემოსავლებიც. მუნიციპალიტეტი არ არის მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსებული სუბიექტი და არ აკმაყოფილებს „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის მე-5 მუხლის პირველი ნაწილის „უ“ ქვეპუნქტით განსაზღვრულ მოთხოვნებს. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, პალატამ მიიჩნია, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას სასამართლოს მიერ დადგენილ ვადაში უნდა გადაეხადა სახელმწიფო ბაჟი - დავის საგნის ღირებულების 4%-ის ოდენობით, მაგრამ არანაკლებ 150 ლარისა და სახელმწიფო ბაჟის გადახდის დამადასტურებელი ქვითრის დედანი უნდა წარედგინა სააპელაციო პალატაში.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 18.05.2021წ. განჩინებით მ. მ-ის და ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდის სააპელაციო საჩივრები მიღებული იქნა განსახილველად.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 18.05.2021წ. განჩინებით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარი განუხილველად იქნა დატოვებული დადგენილ ვადაში სახელმწიფო ბაჟის გადახდის დამადასტურებელი ქვითრის დედნის თბილისის სააპელაციო სასამართლოში წარუდგენლობის გამო. აღნიშნული განჩინება კერძო საჩივრით გასაჩივრდა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიერ.

კერძო საჩივრის ავტორმა აღნიშნა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 89.1 მუხლის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი არის შესაბამისი მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ დამტკიცებული, მუნიციპალიტეტის ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების ერთობლიობა. ამავე კოდექსის 92.1 მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის შემოსულობებია საანგარიშო პერიოდში ბიუჯეტში მიღებული ფულადი სახსრების ერთობლიობა: ა) შემოსავლები, ბ) არაფინანსური აქტივები (არაფინანსური აქტივებით განხორციელებული ოპერაციებიდან მიღებული სახსრები), გ) ფინანსური აქტივები (ფინანსური აქტივებით განხორციელებული ოპერაციებიდან მიღებული სახსრები, ნაშთის გამოყენების გარდა), დ) ვალდებულებები (ვალდებულებების აღების შედეგად მიღებული სახსრები). საბიუჯეტო კოდექსის მე-6 მუხლის „დ^1“ პუნქტის შესაბამისად, სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტი არის ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკების ერთიანი რესპუბლიკური და მუნიციპალიტეტების ერთიანი მუნიციპალური ბიუჯეტების კონსოლიდირებული ბიუჯეტი. სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტი არ ექვემდებარება არც ერთი ხელისუფლების წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ დამტკიცებას. ამავე კოდექსის 4.1 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტის თანახმად, საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის თითოეულმა მონაწილემ საბიუჯეტო პროცესის ყველა ეტაპზე უნდა დაიცვას ერთიანობა - საქართველოს ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ხელისუფლებების მიერ საერთო საფუძვლით, ერთიანი საბიუჯეტო კლასიფიკაციით, აღრიცხვის ერთიანი სისტემით, სახელმწიფო ფინანსური კონტროლის ერთიანი პრინციპებით ხელმძღვანელობა. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის თანახმად, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია წარმოადგენს საბიუჯეტო ორგანიზაციას, რომელიც უზრუნველყოფს თბილისის აღმასრულებელ-განმკარგულებელ საქმიანობას. საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა არის საქართველოს ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ხელისუფლებების ფუნქციების შესასრულებლად ფულადი სახსრების მობილიზებისა და გამოყენების მიზნით სამართლებრივი აქტებით რეგულირებულ საბიუჯეტო ურთიერთობათა ერთობლიობა. აღნიშნულიდან გამომდინარე ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია მოიაზრება იმ დაწესებულებებში, რომლებიც „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის საფუძველზე თავისუფლდებიან სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან. აღნიშნული კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტი მიუთითებს კონკრეტულად დაწესებულების (ორგანიზაციის) ხარჯებზე, ხარჯი არის ბიუჯეტის გადასახდელი, ხოლო შემოსულობები არის დამოუკიდებელი ცნება. კერძო საჩივრის ავტორმა მიუთითა 2019 წელს „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონში განხორციელებულ ცვლილებაზე, რომლითაც ამ კანონის 5.1 მუხლს დაემატა „უ¹“ ქვეპუნქტი, ცვლილების შედეგად სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლდა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ქონების პრივატიზაციისა და სარგებლობის უფლებით გადაცემის პროცესის უზრუველყოფის მიზნით შექმნილი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი მუნიციპალიტეტის ქონებასთან დაკავშირებულ დავებზე, ასევე 2020 წელს იმავე მუხლს დაემატა „ხ“ ქვეპუნქტი, რომლითაც სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლდა სსიპ აღსრულების ეროვნული ბიურო - სარჩელებზე სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის ან მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობისას. კერძო საჩივრის ავტორმა მიუთითა საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 28.05.2007წ. განჩინებაზე (საქმე №ას-110-455-07), რომლითაც სასამართლომ მიიჩნია, რომ ქ. თბილისის მერია არის ბიუჯეტის დაფინანსებაზე მყოფი დაწესებულება და თავისუფლდება სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან. კერძო საჩივრის ავტორის მოსაზრებით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისთვის სახელმწიფო ბაჟის დაკისრება და აქედან გამომდინარე სააპელაციო საჩივრის განუხილველად დატოვება, როგორც ფაქტობრივი, ისე სამართლებრივი თვალსაზრისით სრულიად დაუსაბუთებელია.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების შესწავლის, კერძო საჩივრის მოტივების საფუძვლიანობისა და გასაჩივრებული განჩინების კანონიერების შემოწმების შედეგად თვლის, რომ კერძო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ შემდეგ გარემოებათა გამო:

„სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის მე-3 მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტითა და სსკ-ის 38-ე მუხლის „ვ“ ქვეპუნქტით დადგენილია საერთო სასამართლოებში წარდგენილ საჩივრებზე, მათ შორის სააპელაციო საჩივარზე სახელმწიფო ბაჟის გადახდის საჭიროება. სახელმწიფო ბაჟი არის საქართველოს ბიუჯეტებში შენატანი, რომელსაც იხდიან ფიზიკური და იურიდიული პირები სახელმწიფოს მიერ მათი ინტერესების შესაბამისი იურიდიული მოქმედებების შესრულებისათვის და სათანადო საბუთების გაცემისათვის, სახელმწიფო ბაჟი გადაიხდევინება საერთო სასამართლოებში განსახილველ საქმეებზე - შესაბამისი განცხადებების, საჩივრების შეტანამდე („სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 1-ელი მუხ., 6.2 მუხ. „ა“ ქვ.პ.)). ამდენად, სახელმწიფო ბაჟის გადახდა არის შესაბამისი ინსტანციის სასამართლოში წარმოების დაწყების აუცილებელი ფორმალური წინაპირობა, სახელმწიფო ბაჟის გადაუხდელობა სახელდება სარჩელის, ასევე სააპელაციო და საკასაციო საჩივრების განსახილველად მიღებაზე უარის თქმის საფუძვლად (სსკ-ის 186.1 მუხ. „თ“ ქვ.პ., 368.5 მუხ., 396.3 მუხ.), თუმცა აღნიშნული ზოგადი წესიდან კანონმდებლობა ითვალისწინებს არაერთ გამონაკლისს, რომელთა არსებობის შემთხვევაში სარჩელისა და სააპელაციო/საკასაციო საჩივრების განხილვა დაშვებულია სახელმწიფო ბაჟის გადახდის გარეშე.

სახელმწიფო ბაჟისგან გათავისუფლების კანონმდებლობით გათვალისწინებული საფუძვლების კლასიფიცირება პირობითად შესაძლებელია ორ ჯგუფად: სახელმწიფო ბაჟისაგან გათავისუფლება მხარის მახასიათებლების ან დავის საგნის მიხედვით. მხარის მახასიათებლების მიხედვით სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლების შემთხვევაში გადამწყვეტია მხარის სტატუსი, მაგალითად: ორგანიზაციის ხარჯების მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსება („სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხ. „უ“ ქვ.პ.), მოსარჩელის სოციალურად დაუცველობა (სსკ-ის 46.1 მუხ. „ვ“ ქვ.პ.), მოქალაქის მძიმე ეკონომიკური მდგომარეობა (სსკ-ის 47.1 მუხ.), მხარის შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირის სტატუსი („სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხ. „მ“ ქვ.პ.) და სხვ.. ასეთ დროს მნიშვნელობა არ ენიჭება განსახილველი დავის საგანს, არსებულ სასარჩელო მოთხოვნას. სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლებისთვის უშუალოდ სასარჩელო მოთხოვნა და დავის შინაარსი მნიშვნელოვანია დავის საგნის მიხედვით სახელმწიფო ბაჟისაგან გათავისუფლების შემთხვევებში, მაგალითად, როგორებიცაა: სოციალური დავები (სასკ-ის 9.1 მუხ.), უკანონო მსჯავრდებით მიყენებული ზარალის ანაზღაურებასთან დაკავშირებული დავები (სსკ-ის 46.1 მუხ. „დ“ ქვ.პ.) და სხვ.. ზოგ შემთხვევაში სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლების ეს ორი საფუძველი გაერთიანებულია და კონკრეტული მხარე სახელმწიფო ბაჟისაგან თავისუფლდება მხოლოდ კონკრეტული დავის საგნის არსებობის შემთხვევაში, მაგალითად: სსიპ სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტო სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლებულია მხოლოდ სახელმწიფო ქონებასთან დაკავშირებულ დავებზე, სსიპ აღსრულების ეროვნული ბიურო - სახელმწიფო ან მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობისას წარდგენილ სარჩელებზე („სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხ. „ს1“, „ხ“ ქვ.პ.) და სხვ. (იხ. სუსგ 13.09.2021წ. საქმე №582(კს-21)).

ზოგადად სასამართლოსადმი ხელმისაწვდომობის გარკვეული საფასურის გადახდასთან დაკავშირება მიზნად ისახავს დაუსაბუთებელი სარჩელების შემცირებას და სასამართლოს თვითმიზნური გადატვირთვის პრევენციას, ხელს უწყობს მხარეების მიერ სარჩელის მხოლოდ რეალური საჭიროების პირობებში წარდგენას. ბაჟის დაწესებით სახელმწიფო ახალისებს სამართალწარმოების მხარეებს, იდავონ მხოლოდ მაშინ, როდესაც სამართლიანი სასამართლოს უფლების რეალიზება რეალურად სჭირდებათ. სასამართლოს გადატვირთვისგან დაცვა დავის გადაწყვეტის ალტერნატიული მექანიზმების შექმნითა თუ სხვა სამართლებრივი გზების გამოყენებით, თანამედროვე დემოკრატიული საზოგადოებაში მიღებულ და ამავე დროს საჭირო ღონისძიებას წარმოადგენს (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 29.12.2016წ. №2/6/623 გადაწყვეტილება საქმეზე „შპს „სადაზღვევო კომპანია უნისონი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II, §7, §15), თუმცა სახელმწიფო ბაჟის გადახდის ვალდებულება განსხვავებულად ვლინდება სახელმწიფო/მუნიციპალურ ორგანოებსა და კერძო პირებთან მიმართებით.

„სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან თავისუფლდებიან დაწესებულებები (ორგანიზაციები), რომელთა ხარჯები ფინანსდება მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან. საბიუჯეტო კოდექსის მე-6 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტის მიხედვით, სახელმწიფო ბიუჯეტი არის საქართველოს პარლამენტის მიერ დამტკიცებული, საქართველოს ცენტრალური ხელისუფლების ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების ერთობლიობა. ამდენად, სახელმწიფო ბიუჯეტი ორიენტირებულია ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოების მიერ თავისი ფუნქციების სათანადოდ განხორციელებაზე. „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის სიტყვა-სიტყვით განმარტების შემთხვევაში ნორმის გავრცელება შესაძლებელი იქნება მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებზე, რაც არ ემსახურება არსებული ნორმატიული მოწესრიგების მიზანს. სახელმწიფო ხელისუფლება ხორციელდება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე დაყრდნობით (საქართველოს კონსტიტუციის 4.3 მუხ.), როგორც ცენტრალური, ისე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებით. მიუხედავად იმისა, რომ მუნიციპალიტეტი - საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 2.2 მუხ.), ხოლო მუნიციპალიტეტის ორგანო - ადმინისტრაციული ორგანოა (სზაკ-ის 2.1 მუხ. „ა“ ქვ.პ.), მუნიციპალიტეტის სტატუსი მნიშვნელოვანი თავისებურებებით ხასიათდება, რაც სხვა ადმინისტრაციული ორგანოებისაგან მის განსხვავებას, სახელმწიფო ბაჟთან მიმართებით არაიდენტურ მიდგომას განაპირობებს. მართალია მუნიციპალური ბიუჯეტი დამოუკიდებელია სახელმწიფო ბიუჯეტისაგან და მუნიციპალიტეტის ორგანოების დამოუკიდებლობა საბიუჯეტო საქმიანობაში გარანტირებულია საკუთარი შემოსულობებით და საკუთარ უფლებამოსილებათა განხორციელებისათვის გადასახდელების გაწევის დამოუკიდებლად განსაზღვრით, აგრეთვე დელეგირებულ უფლებამოსილებათა ფარგლებში დამოუკიდებელი გადაწყვეტილებების მიღების უფლებით (საბიუჯეტო კოდექსის 65-ე მუხ. მე-2, მე-3 ნაწ., ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 90-ე მუხ.), თუმცა აღნიშნული იმთავითვე არ გულისხმობს სასამართლოში დავის წარმოებისას მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოს მიერ სახელმწიფო ბაჟის გადახდის საჭიროებას.

საქართველოს კონსტიტუციის 7.4 მუხლის მიხედვით, საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად. კონსტიტუციის მეცხრე თავი ადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის გარანტიებს, განსაზღვრავს თვითმმართველი ერთეულის სტატუსს, განამტკიცებს ორგანიზაციული და საკადრო პოლიტიკის ავტონომიის პრინციპებს, ადგენს თანამშრომლობისა და გაერთიანების უფლებას, მოითხოვს კონსულტაციების გამართვას სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს შორის ადგილობრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებულ გადაწყვეტილებებზე და სხვ.. ადგილობრივი თვითმმართველოს ევროპული ქარტიის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტიდან გამომდინარე ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების არა მარტო უფლებას, არამედ რეალური შესაძლებლობასაც კანონის ფარგლებში საკუთარი პასუხისმგებლობით და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი ნაწილი. ადგილობრივი თვითმმართველობა არის საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით, ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 2.1 მუხ.), ასევე ადგილობრივი, იგივე მუნიციპალური თვითმმართველობა მოსახლეობის თვითორგანიზაციასთან დაკავშირებული საზოგადოებრივი ურთიერთობების სისტემაა, რომელიც წყვეტს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებს და ზრუნავს როგორც თვითმმართველობის ტერიტორიაზე მცხოვრები ცალკეული პირის, ისე ამ ტერიტორიაზე მცხოვრები მოსახლეობის ყოველდღიური საჭიროებების უზრუნველყოფაზე. მუნიციპალიტეტი უფლებამოსილია საკუთარი ინიციატივით გადაწყვიტოს ნებისმიერი საკითხი, რომლის გადაწყვეტაც საქართველოს კანონმდებლობით არ არის ხელისუფლების სხვა ორგანოს უფლებამოსილება და აკრძალული არ არის კანონით (ადგილობრივი თვითმართველობის კოდექსის 16.3 მუხ., „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტიის 4.2 მუხ.). ამდენად, სხვა ადმინისტრაციული ორგანოებისგან განსხვავებით, რომელთაც აქვთ მხოლოდ ის უფლებამოსილებები, რაც კანონით არის განსაზღვრული, ადგილობრივი თვითმმართველობა სარგებლობს თავისუფლების მკვეთრად ფართო არეალით და უფლება აქვს განახორციელოს ყველა ის უფლებამოსილება, რაც კანონით არ ეკრძალება ან სხვა ორგანოს კომპეტენციაში არ შედის. აღნიშნული კიდევ ერთხელ უსვამს ხაზს თვითმმართველობის ჩვეულებრივი ადმინისტრაცული ორგანოსგან განსხვავებას, სხვა ადმინისტრაციული ორგანოებისათვის დადგენილი სახელმწიფო ბაჟის გადახდის ვალდებულების თვითმმართველობის ორგანოზე ავტომატურად გავრცელების დაუშვებლობას.

სახელმწიფო ხელისუფლება ხორციელდება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე დაყრდნობით (საქართველოს კონსტიტუციის 4.3 მუხ.). ხელისუფლების დანაწილება ნიშნავს საჯარო ფუნქციების, კომპეტენციებისა და უფლებამოსილებების მკაფიო გამიჯვნას ხელისუფლების დონეებს შორის. ადგილობრივი თვითმმართველობის მიზანია ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში საზოგადოების ინტერესებზე დაფუძნებული მართვის პროცესის განხორციელება, რაც მოიცავს ადგილობრივი პოლიტიკის ფორმირების, დაგეგმილი საქმიანობებისათვის რესურსების განსაზღვრის, ადგილობრივი თვითმმართველობის ქონების მართვის, ადგილობრივი ბიუჯეტის შედგენის, განხილვის, დამტკიცების, ცენტრალური ხელისუფლების მიერ გადაცემული და სხვ. ფუნქციების განხორციელებას. ამდენად, ადგილობრივი ხელისუფლება მოკლებული იქნებოდა შესაძლებლობას შეესრულებინა ეს ფუნქციები, თუ მათ განსახორციელებლად ფინანსური რესურსები არ ექნებოდა. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროები თანაზომიერი უნდა იყოს კონსტიტუციითა და კანონით დადგენილ მათ უფლებამოვალეობებთან („ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტიის 9.2 მუხ.). ამ ნორმით გამყარებული პრინციპი მდგომარეობს იმაში, რომ უნდა არსებობდეს ადეკვატური კავშირი ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსურ რესურსებსა და იმ ფუნქციებს, უფლება-მოვალეობებს შორის, რომელსაც თვითმმართველი ერთეული ასრულებს. საბიუჯეტო სისტემა წარმოადგენს ქვეყნის ბიუჯეტების ერთიანობას, რომელიც ორგანიზაციულად აიგება კანონით დადგენილი პრინციპების შესაბამისად. საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა მოიცავს საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტს, ავტონომიური ერთეულების ბიუჯეტებს და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებს. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი ადგილობრივი თვითმმართველობის შემოსულობების, მათი ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით გასაწევი გადასახდელების ძირითადი საფინანსო გეგმაა, რომელსაც ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო - (საკრებულო) ამტკიცებს. თვითმმართველობის ბიუჯეტი ასახავს ადგილობრივი სოციალური და ეკონომიკური პოლიტიკის პრიორიტეტებს. იგი პირდაპირ ან ირიბად ახდენს გავლენას მოქალაქის კეთილდღეობაზე.

ევროპული ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ (რატიფიცირებულია საქართველოს პარლამენტის 26.10.2004წ. №515-IIს დადგენილებით) განსაზღვრავს თვითმმართველობის განხორციელებისთვის აუცილებელ სამ მინიმალურ კომპონენტს – თვითმმართველ ერთეულში არჩევითი წარმომადგენლობითი ორგანოს არსებობას, თვითმმართველი ერთეულის მიერ დამოუკიდებელი ბიუჯეტის ქონას და კანონმდებლობის საფუძველზე თვითმმართველი ერთეულებისთვის ექსკლუზიური უფლებამოსილებების მინიჭებას. თვითმმართველობის, როგორც დეცენტრალიზებული საჯარო მმართველობის, ერთ-ერთი ფორმის ფუნქციონირება დაკავშირებულია სხვადასხვა საჯარო ფუნქციებისა და ამოცანების დამოუკიდებლად განხორციელებასთან, რომლის გარანტიც არის ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების სათანადოდ გათვალისწინება. მატერიალურ საფუძვლებში იგულისხმება ის ფინანსური რესურსები, უფლებამოსილებები და შესაძლებლობები, რომლებიც ქმნის პირობებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციების და ამოცანების რეალიზაციისთვის. მუნიციპალური ბიუჯეტი მართალია დამოუკიდებელია სახელმწიფო ბიუჯეტისაგან (საბიუჯეტო კოდექსის 65.2 მუხ.) და სახელმწიფო ხელისუფლებისა და თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებები გამიჯნულია (საქართველოს კონსტიტუციის 75.1 მუხ.), თუმცა მუნიციპალური ბიუჯეტი ახდენს ადგილობრივ დონეზე სახელმწიფოს ფუნქციების განხორციელების ფინანსურ უზრუნველყოფას, რაც სახელმწიფოსა და თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის არსობრივ მსგავსებაზე მიუთითებს. სახელმწიფოს და მუნიციპალური ბიუჯეტების გამიჯვნა, მათ გათიშვას არ ნიშნავს, საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა აგებულია ერთიანობის პრინციპზე, საქართველოს ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლება საერთო საფუძვლით, ერთიანი საბიუჯეტო კლასიფიკაციით, აღრიცხვის ერთიანი სისტემით, სახელმწიფო ფინანსური კონტროლის ერთიანი პრინციპებით ხელმძღვანელობს, სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტი ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკების ერთიანი რესპუბლიკური და მუნიციპალიტეტების ერთიანი მუნიციპალური ბიუჯეტების კონსოლიდირებული ბიუჯეტია (საბიუჯეტო კოდექსის 4.1 მუხ. „ე“ ქვ.პ., მე-6 მუხ. „დ¹“ ქვ.პ.). ამასთანავე, საქართველოს კონსტიტუციის 7.4 მუხლის თანახმად, სწორედ სახელმწიფო უზრუნველყოფს თვითმმართველი ერთეულის ფინანსური სახსრების შესაბამისობას მის უფლებამოსილებებთან (სუსგ 13.09.2021წ. საქმე №582(კს-21)). ამდენად, თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები ქვეყნის საბიუჯეტო სისტემის ნაწილია. მათზე ისევე, როგორც სახელმწიფო ბიუჯეტზე, ვრცელდება საბიუჯეტო სისტემის ერთიანობის, ბიუჯეტის ყოვლისმომცველობის, გამჭირვალობის, ანგარიშვალდებულების, დამოუკიდებლობის, უნივერსალურობისა და სხვ. პრინციპები. ადგილობრივი ბიუჯეტების ურთიერთობა ქვეყნის საბიუჯეტო სისტემაში შემავალ სხვა ბიუჯეტებთან უზრუნველყოფილია ერთიანი სამართლებრივი ბაზით, ფულადი სისტემის ერთიანობით, ერთიანი საგადასახადო და საფინანსო-საბიუჯეტო პოლიტიკით, საბიუჯეტო პროცესის ერთიანი პრინციპების და კლასიფიკაციის გამოყენებით, ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისა და მისი შესრულების ანგარიშების ერთგვაროვანი წესით, ასევე დამტკიცებული ბიუჯეტისა და მისი შესრულების შესახებ ინფორმაციის გადაცემის სავალდებულობით. მუნიციპალიტეტების ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების განხორციელების ძირითადი ინსტრუმენტი არის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტი. მისი მეშვეობით ხდება ადგილობრივი მოსახლეობის საჭიროებების დაკმაყოფილება, რაც გამოიხატება ხარისხიანი მუნიციპალური მომსახურების დანერგვასა და მიწოდებაში, ასევე ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოების მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის გადაცემული უფლებამოსილებების აღსრულებაში. საბიუჯეტო კოდექსის მე-6 მუხლის „ე“ და „თ“ ქვეპუნქტებით განმარტებულია სახელმწიფო ბიუჯეტისა და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის ცნებები, კერძოდ, სახელმწიფო ბიუჯეტი არის საქართველოს პარლამენტის მიერ დამტკიცებული, საქართველოს ცენტრალური ხელისუფლების ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების ერთობლიობა და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი არის მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანოს − საკრებულოს მიერ დამტკიცებული, მუნიციპალიტეტის ორგანოების ფუნქციებისა და ვალდებულებების შესრულების მიზნით მისაღები შემოსულობების, გასაწევი გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების ერთობლიობა. აღნიშნული ნორმათა დეფინიციის გათვალისწინებით, როგორც სახელმწიფო, ასევე მუნიციპალურ ბიუჯეტს, საერთო ზოგადი მიზნები გააჩნიათ. ამდენად, ხელისუფლების განხორციელება ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე ან მხოლოდ მის ნაწილში - ადგილობრივ დონეზე, არ იძლევა მნიშვნელოვან სხვაობას სახელმწიფო ბაჟის გადახდის მიზნებისთვის. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა თვლის, რომ „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის საფუძველზე ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია გათავისუფლებულია სახელმწიფო ბაჟის გადახდის ვალდებულებისაგან.

„სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლს 30.10.2019წ. №5243 კანონით დაემატა „უ¹“ ქვეპუნქტი, რომლის თანახმად ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ქონების პრივატიზაციისა და სარგებლობის უფლებით გადაცემის პროცესის უზრუნველყოფის მიზნით შექმნილი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი გათავისუფლდა სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ქონებასთან დაკავშირებულ დავებზე. აღნიშნული ცვლილების განმარტებით ბარათში მითითებულია, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლის „უ“ ქვეპუნქტის საფუძველზე გათავისუფლებულია სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან. გარდა ამისა „სახელმწიფო ბაჟის შესახებ“ კანონის 5.1 მუხლში 15.07.2020წ. №6984 კანონის დამატების თანახმად სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან გათავისუფლდა სსიპ აღსრულების ეროვნული ბიურო სარჩელებზე მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობისას. ვინაიდან სახელმწიფო ბაჟის გადამხდელი ადმინისტრაციული ორგანო - სსიპ აღსრულების ეროვნული ბიურო მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობის შემთხვევაში თავისუფლდება ბაჟის გადახდის ვალდებულებისაგან, მით უფრო უნდა გათავისუფლდეს ბაჟის გადახდისაგან მერია, რომელიც არის მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანო და უზრუნველყოფს მერის უფლებამოსილების განხორციელებას (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 50-ე მუხ.). თავის მხრივ მერის მთავარ უფლებამოსილებებს შორის სახელდება მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობა (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 48-ე მუხ.). ამასთანავე, სწორედ თბილისის აღმასრულებელი ორგანოების სისტემის - ქ. თბილისის მერიის მიერ ხორციელდება ქ. თბილისში ადგილობრივი თვითმმართველობა (ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 65-ე მუხ.). ამდენად, ცალსახაა კანონმდებლის ნება, რომ მუნიციპალიტეტის ორგანოს - განსახილველ შემთხვევაში ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია გათავისუფლებული იყოს სახელმწიფო ბაჟის გადახდისაგან.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია არ არის სახელმწიფო ბაჟის გადახდაზე ვალდებული სუბიექტი, რაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმების საფუძველს ქმნის.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 372-ე, 399-ე, 414-ე-420-ე მუხლებით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის კერძო საჩივარი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდეს;

2. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 18.05.2021წ. განჩინება, საქმე წარმოებაში მიღების საკითხის გადაწყვეტის ეტაპიდან დაუბრუნდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატას;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე: ნ. სხირტლაძე

მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე

გ. აბუსერიძე