საქმე N:ბს-949(2კ-21)

საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-949(2კ-21) 17 იანვარი, 2023 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემდეგი შემადგენლობა:

ბიძინა სტურუა (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მაია ვაჩაძე, გენადი მაკარიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორები (მოწინააღმდეგე მხარეები) - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექცია

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - თ.ო-ე

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 3 თებერვლის განჩინება

დავის საგანი - ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი :

2019 წლის 17 აპრილს თ.ო-ემ სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხეების - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის მიმართ.

მოსარჩელემ დაზუსტებული სარჩელით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილების თ.ო-ისთვის ჯარიმის სახით 8000 ლარის დაკისრების ნაწილში და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 მარტის №220 ბრძანების მე-3 პუნქტის, რომლითაც ძალაში დარჩა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილების 8000 ლარიანი ჯარიმის ნაწილში, ბათილად ცნობა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციული საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილებით თ.ო-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილება „სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეზე“ თ.ო-ისთვის ჯარიმის სახით 8000 ლარის დაკისრების ნაწილში და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურ ინსპექციას დაევალა საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების შესწავლის, გამოკვლევისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცა; ბათილად იქნა ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 მარტის №220 ბრძანება იმ ნაწილში, რომლითაც ძალაში დარჩა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის N 002047 დადგენილება თ.ო-ის 8000 ლარით დაჯარიმების თაობაზე. აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურმა ინსპექციამ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 3 თებერვლის განჩინებით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის სააპელაციო საჩივრები არ დაკმაყოფილდა, უცვლელი დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციული საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილება. სააპელაციო სასამართლოს აღნიშნული განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურმა ინსპექციამ.

კასატორის - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის განმარტებით, საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის მე-9 მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, „ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის ჩამდენმა პასუხი უნდა აგოს სამართალდარღვევის ჩადენის დროს და ადგილას მოქმედი კანონმდებლობის საფუძველზე“. ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის მიხედვით, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა საქმეებს აწარმოებენ სამართალდარღვევის შესახებ საქმის განხილვის დროს და ადგილას მოქმედი კანონმდებლობის საფუძველზე“. მითითებული სამართლებრივი ნორმებიდან გამომდინარე, სამშენებლო სამართალდარღვევაზე საქმის წარმოება სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანომ უნდა განახორციელოს და სამართალდარღვევის შემადგენლობა შეადაროს დადგენილების გამოცემის დროისთვის მოქმედ კანონმდებლობას, ხოლო რაც შეეხება უშუალოდ განსახილველი სამშენებლო სამუშაოების დაქვემდებარებას არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების ან/და მშენებლობის ნებართვის აღების ვალდებულებასთან, აღნიშნული საკითხი უნდა შეფასდეს ქმედების განხორციელების დროისათვის მოქმედი კანონმდებლობით. სადავო დადგენილებით სამართალდარღვევის ობიექტად მიჩნეული ობიექტების მშენებლობის განხორციელება 2007 წლის 1 იანვრამდე დასტურდება არქიტექტურის სამსახურის მიერ მათი ლეგალიზებით. ვინაიდან, სადავო ობიექტები განთავსებულია 2007 წლის 1 იანვრამდე, კასატორის მოსაზრებით, აღნიშნული ქმედების (მშენებლობის) კანონიერება უნდა შეფასდეს სამშენებლო საქმიანობის სფეროში 2007 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით მოქმედი კანონმდებლობით. 2007 წლისთვის მოქმედი „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 11 აგვისტოს N140 დადგენილების (შემდგომში - „N140 დადგენილება“) მე-2 მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, „მშენებლობის ნებართვა გულისხმობს უფლებამოსილი ორგანოს მიერ კანონმდებლობით დადგენილი წესითა და ფორმით, გარკვეული ვადით მინიჭებულ უფლებას, რომელიც გაიცემა ობიექტზე და წარმოადგენს მშენებლობის განხორციელების სამართლებრივ საფუძველს“. ამავე მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის მიხედვით კი, „მშენებლობა არის შენობა-ნაგებობების და საკომუნიკაციო ქსელების აგების, რეკონსტრუქციისა და დემონტაჟის პროცესი“. ზემოაღნიშნული ნორმებიდან გამომდინარე, მშენებლობა არის შენობა-ნაგებობის აგება, რომელიც საჭიროებს შესაბამის სანებართვო დოკუმენტაციას. ამასთან, N140 დადგენილების მე-3 მუხლის პირველ პუნქტში მითითებულია იმ სამშენებლო სამუშაოების ჩამონათვალი, რომელიც არ საჭიროებს შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის არსებობას. ვინაიდან, განსახილველ შემთხვევაში განხორციელებული სამშენებლო სამუშაოები არ განეკუთვნება დადგენილების მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის ჩამონათვალს, სახეზეა უნებართვოდ განხორციელებული სამშენებლო სამუშაოები. სადავო სამშენებლო სამუშაოები, რომ უნებართვოდ არის განხორციელებული დასტურდება ასევე არქიტექტურის სამსახურის მიერ მათი ლეგალიზების ფაქტით.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კასატორის განმარტებით, სამშენებლო-სარეკონსტრუქციო სამუშაოების კანონიერად განხორციელების საფუძვლად კანონმდებლობა იმპერატიულად მიიჩნევს შესაბამის სანებართვო დოკუმენტაციას. ამდენად, პირი, რომელიც გეგმავს მშენებლობის განხორციელებას, ვალდებულია სამშენებლო სამუშაოები წარმართოს ზემოხსენებული დადგენილებით გათვალისწინებული მოთხოვნების დაცვით, წინააღმდეგ შემთხვევაში უნებართვო მშენებლობის სახით ადგილი ექნება სამშენებლო სამართალდარღვევას, რისთვისაც პასუხისმგებლობა, თავის მხრივ, პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის შესაბამისად განისაზღვრება. მოცემულ შემთხვევაში, სადავო სამშენებლო სამუშაოები ნაწარმოებია ისე, რომ საქმის მასალებში არ მოიპოვება მათი კანონიერების დამადასტურებელი დოკუმენტაცია.

კასატორის მითითებით, სადავო დადგენილების გამოცემის დროისათვის ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, შესახვევი ..., N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული უძრავი ნივთის მესაკუთრეს წარმოადგენდნენ თ.ო-ე და ნ.გ-ე. თ.ო-ის და ნ.გ-ის პასუხისმგებლობის საფუძვლებს წარმოშობს მათი უმოქმედობა, რამდენადაც მოსარჩელის, როგორც მესაკუთრის მიერ არ იქნა შესრულებული ზედამხედველობის სამსახურის მიერ გაცემული N002047 მითითების მოთხოვნები, კერძოდ, მესაკუთრემ არ განახორციელა მითითებაში აღნიშნული უნებართვოდ განხორციელებული სარეკონსტრუქციო სამუშაოების დემონტაჟი. აღნიშნულიდან გამომდინარე, კასატორის მიაჩნია, რომ პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის მე-14 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, მოცემული სამშენებლო სამართალდარღვევისთვის პასუხისმგებელია თ.ო-ე. მოსარჩელემ დადგენილ ვადაში არ აღმოფხვრა სამართალდარღვევა, კერძოდ, სადავო დადგენილების გამოცემის მომენტისთვის არ იქნა დემონტირებული უნებართვოდ განხორციელებული მშენებლობა და არც მშენებლობის კანონიერების დამადასტურებელი შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაცია იქნა წარდგენილი, რის გამოც კასატორის განმარტებით, სახეზეა სადავო დადგენილების გამოცემის დროისთვის მოქმედი რედაქციის, პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის 44-ე მუხლის პირველი ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის ფაქტობრივი შემადგენლობა. შესაბამისად, არსებობდა ზედამხედველობის სამსახურის მიერ სადავო დადგენილების გამოცემისა და თ.ო-ის 8 000 ლარის ოდენობით დაჯარიმების სამართლებრივი საფუძველი.

რაც შეეხება ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, შესახვევი ...-ში, N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული უძრავი ნივთის მესაკუთრეებისათვის ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანის დავალებას, კასატორის განმარტებით, მართებულია ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, შესახვევი ...-ში, N... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე მდებარე სადავო ობიექტის დემონტაჟის დავალება, ვინაიდან, უძრავი ნივთის მესაკუთრეები ფაქტობრივად ფლობენ სადავო ქონებას, რაც გულისხმობს იმას, რომ მესაკუთრის ნების გამოვლენის გარეშე, ვერ მოხდება მითითების პირობების შესრულება და ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანა, რაც მხოლოდ ნაწილობრივ შესრულდა.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კასატორმა გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით მოსარჩელისათვის სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვა.

მეორე კასატორმა - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურმა ინსპექციამ განმარტა, რომ სააპელაციო სასამართლოს მიერ არ ყოფილა გაანალიზებული ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის რეალური შინაარსი და საქართველოს უზენაესი სასამართლოს 2015 წლის 14 ივლისის გადაწყვეტილებაში (საქმე Nბს-311-307(2კ-14) დაფიქსირებული განმარტება ქვედა ინსტანციის სასამართლოთა მიერ გამოყენებული მუხლის შინაარსთან დაკავშირებით. სასამართლომ ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის საფუძველზე ბათილად ცნო გასაჩივრებული გადაწყვეტილება, ისეთ გარემოებებში, როცა თვითონ ჰქონდა შესაძლებლობა სრულად დაედგინა საქმის გადაწყვეტისთვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებები, კერძოდ, სასამართლოს შეეძლო შეეფასებინა ზედამხედველობის სამსახურის მიერ მითითებაში დემონტაჟის დავალების არ არსებობამ, რომელიც ფაქტობრივად არ შეიძლებოდა ყოფილიყო მითითებაში (რადგან საინვენტარიზაციო გეგმაზე არსებული შენობის დემონტაჟის დავალება კანონსაწინააღმდეგო იქნებოდა) რა გავლენა მოახდინა დადგენილების მიღებაზე. კასატორის მოსაზრებით, ასევე არარელევანტურია მშენებლობის წარმოების დროისა და მწარმოებლის დადგენის აუცილებლობაზე მითითება, რადგან მუნიციპალური ინსპექციის მოსაზრებით, სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოების მიზანი სამართალდარღვევის აღმოფხვრაა და არა მწარმოებლის დადგენაა.

მოცემულ შემთხვევაში, კასატორის განმარტებით, არ არსებობს ისეთი გარემოება, რომელიც შეიძლება დამატებით გამოიკვეთოს ან/და წარმოიქმნას ადმინისტრაციული წარმოების პროცესში, შესაბამისად, ამ მოცემულობაში სასამართლომ თავი აარიდა საკითხის სამართლებრივ შეფასებას და გადაწყვეტილება მიიღო, როგორც საპროცესო ასევე მატერიალური ნორმების დარღვევით, მაშინ როცა საქმეში დაცული მტკიცებულებები იძლეოდა სადავო საკითხის არსებითად გადაწყვეტის შესაძლებლობას.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 29 ოქტომბრის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლო გასაჩივრებული განჩინების გაცნობის, საქმის მასალების შესწავლის, საკასაციო საჩივრების დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დაშვების ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრების განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორები ვერ ასაბუთებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით.

კონკრეტულ შემთხვევაში დავის საგანია ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილების თ.ო-ისთვის ჯარიმის სახით 8000 ლარის დაკისრების ნაწილში და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 მარტის №220 ბრძანების მე-3 პუნქტის, რომლითაც ძალაში დარჩა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილების 8000 ლარიანი ჯარიმის ნაწილში, კანონიერების შემოწმება.

საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, სამშენებლო წესრიგის სამართალი არის მართლწესრიგის სამართლის მნიშვნელოვანი ნაწილი, რომელიც აწესრიგებს მართლწესრიგის სამართლით დაცული სიკეთეებისათვის სამშენებლო საქმიანობით გამოწვეული საფრთხის თავიდან აცილების საკითხებს. სამშენებლო წესრიგის სამართალი იყოფა პრევენციულ (სამშენებლო ნებართვების სამართალი და სამშენებლო ზედამხედველობა) და რეპრესიულ (დარღვევების გამოვლენა და რეაგირება) სამშენებლო წესრიგის სამართლად. სამშენებლო წესრიგის სამართლის მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია უნებართვო მშენებლობის აკრძალვა, როგორც საფრთხის თავიდან აცილების მნიშვნელოვანი პრევენციული ღონისძიება, რამდენადაც მშენებლობის დასრულების შემდეგ განხორციელებული ღონისძიება შეუძლებელს გახდის ან გაართულებს საფრთხის თავიდან აცილებას. მშენებლობის აკრძალვის საფუძველი – უნებართვო მშენებლობა ფორმალურად სახეზეა, როდესაც ის ხორციელდება სამშენებლო ნებართვის ან შეტყობინების გარეშე, რაც საკმარისი საფუძველია მის შესაჩერებლად. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სამშენებლო საქმიანობა ექვემდებარება ნებართვის მოპოვების ვალდებულებას, რაც აძლევს მშენებლობაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელ ორგანოს შესაძლებლობას, გადაამოწმოს მშენებლობის კანონმდებლობასთან შესაბამისობა.

სასამართლოს მითითებით, საქართველოს ტერიტორიაზე მშენებლობასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს „მშენებლობის ნებართვების გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტის #57 დადგენილება არეგულირებს. დასახელებული დადგენილების 36-ე მუხლის მიხედვით, მშენებლობის განხორციელების სამართლებრივი საფუძველია კანონმდებლობით, მათ შორის, ამ დადგენილებით განსაზღვრულ შემთხვევებში სათანადო წესით მიღებული მშენებლობის ნებართვა, რომელიც გაიცემა: ა) ახალ მშენებლობაზე (მათ შორის მონტაჟზე), ბ) არსებული შენობა-ნაგებობის რეკონსტრუქციაზე, გ) არსებული შენობა-ნაგებობის დემონტაჟზე, დ) სამშენებლო დოკუმენტის ისეთ ცვლილებაზე, რომელიც საჭიროებს ახალ ნებართვას. მშენებლობის ნებართვას დაქვემდებარებული შენობა-ნაგებობების მშენებლობა მშენებლობის ნებართვის გარეშე, ან/და დროებითი შენობა-ნაგებობის განთავსება სანებართვო მოწმობით განსაზღვრული გამოყენების პერიოდის გასვლის შემდეგ წარმოადგენს უნებართვო მშენებლობას, თანახმად მითითებული დადგენილების მე-3 მუხლის 74-ე პუნქტისა.

პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის 25.1 მუხლის შესაბამისად, სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოებისას სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო ხელმძღვანელობს ამ კანონითა და საქართველოს სხვა საკანონმდებლო აქტებით. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო სამართალდარღვევის საქმის წარმოებას იწყებს დამრღვევის მიმართ მითითების გაცემით, გარდა ამ მუხლის 23-ე ნაწილით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. 25.5 მუხლის თანახმად, მითითებით განსაზღვრული ვადის გასვლის შემდეგ სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო ამოწმებს დამრღვევს, რაზედაც დგება შემოწმების აქტი. შემოწმების აქტში აისახება მშენებარე ობიექტის ფაქტობრივი მდგომარეობა მითითების პირობებთან მიმართებით, კერძოდ: ა) მითითება შესრულდა; ბ) მითითება არ შესრულდა; გ) მითითება არადროულად სრულდება. ამავე კოდექსის 25.9 მუხლის მიხედვით, თუ შემოწმების აქტში დაფიქსირებულია დარღვევა, აქტის საფუძველზე სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო იღებს დადგენილებას: ა) დამრღვევის დაჯარიმების შესახებ; ბ) დამრღვევის დაჯარიმებისა და საქართველოს კანონმდებლობის დარღვევით მიმდინარე უნებართვო მშენებლობისა და უნებართვო დემონტაჟის შეჩერების შესახებ; გ) დამრღვევის დაჯარიმებისა და საქართველოს კანონმდებლობის დარღვევით აშენებული შენობა-ნაგებობების მთლიანად ან ნაწილობრივ დემონტაჟის, მშენებარე შენობა-ნაგებობების მშენებლობის მთლიანად ან ნაწილობრივ შეჩერებისა და დემონტაჟის შესახებ. ამავე დადგენილების 25.13 მუხლის თანახმად, შემოწმების აქტის შედგენიდან 2 თვის ვადაში სამშენებლო საქმიანობაზე ზედამხედველობის ორგანო ვალდებულია სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეზე მიიღოს დადგენილება. საქმის განმხილველი თანამდებობის პირი უფლებამოსილია მოტივირებული საფუძვლით გააგრძელოს მისი განხილვის ვადა. საქმის განხილვის ვადა შეიძლება გაგრძელდეს არაუმეტეს 2 თვით. საქართველოს კანონის პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი 44-ე მუხლის ,,ბ’’ ქვეპუნქტის თანახმად (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია), უნებართვო მშენებლობის ან/და რეკონსტრუქციის წარმოება მშენებლობის განხორციელების სპეციალური რეჟიმის ზონაში, სადაც დადგენილია მშენებლობის განხორციელების განსაკუთრებული რეჟიმი, ტყის ფონდისა და ,,წყლის შესახებ’’ საქართველოს კანონით განსაზღვრულ ტერიტორიებზე, კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებსა და საკურორტო-სარეკრეაციო ზონებში და ქალაქ თბილისის ტერიტორიაზე, რომელიც იწვევს შენობა-ნაგებობის გაბარიტების ცვლილებას, გამოიწვევს დაჯარიმებას კერძო საკუთრებაში არსებულ უძრავ ქონებაზე - 8 000 ლარით.

საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევაზე რეაგირების მთავარი მიზანი არ არის დამრღვევის დასჯა. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 1-ლი მუხლის შესაბამისად, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა შესახებ საქართველოს კანონმდებლობის ამოცანას შეადგენს საკუთრების, მოქალაქეთა სოციალურ-ეკონომიკური, პოლიტიკური და პირადი უფლებებისა და თავისუფლებების, სახელმწიფო და საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვა, სამართალდარღვევათა თავიდან აცილების უზრუნველყოფა. ამ ამოცანის განსახორციელებლად კანონმდებლობა განსაზღვრავს, თუ რომელი მოქმედება ან უმოქმედობა წარმოადგენს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევას, რომელი ადმინისტრაციული სახდელი, რომელი ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ და რა წესით შეიძლება დაედოს სამართალდარღვევის ჩამდენს. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა ერთ-ერთი სახეა სამშენებლო სამართალდარღვევა - სამშენებლო სამუშაოების უნებართვოდ განხორციელება. ნორმატიულად კონკრეტული დარღვევისათვის სახდელის დაკისრების შესაძლებლობა კანონსაწინააღმდეგო ქმედების პრევენციის ფუნქციას ასრულებს და მიზნად ისახავს შესაძლო დარღვევების თავიდან აცილებას. სახდელის დაკისრების სწორედ აღნიშნული ფუნქციით არის განპირობებული პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსით სამშენებლო სამართალდარღვევაზე რეაგირების შესაბამისი პროცედურის გათვალისწინება, სავარაუდო დამრღვევს უნდა მიეცეს გონივრული, კონკრეტულად განსაზღვრული ვადა გადაცდომის გამოსასწორებლად. უკეთუ პირი დადგენილ ვადაში გამოასწორებს დარღვევას, მისთვის სახდელის დაკისრების წინაპირობა უქმდება, მიუხედავად იმისა, რომ მითითების მიცემისას გადაცდომა სახეზე იყო. სამართალდარღვევის საქმის წარმოება მიმართულია უკვე არსებულ ფაქტზე, ხდება ისეთ ქმედებაზე რეაგირება, რომელიც უკვე ჩადენილია. აღნიშნულის მიუხედავად არ ხდება დამრღვევისათვის სანქციის დაუყონებლივ შეფარდება, მოქმედი მოწესრიგების მიხედვით პირს ეძლევა სამშენებლო გადაცდომის გამოსწორების შესაძლებლობა. ამდენად, ცხადია, რომ კანონმდებლის უპირატესი მიზანია არსებული სამართალდარღვევის აღმოფხვრა, მისი გამოსწორება და არა დამრღვევის დასჯა.

საქმის მასალებით დადგენილია, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის მიერ თ.ო-ის მიმართ 2016 წლის 15 დეკემბერს შედგენილ იქნა მითითება №002047, რომლის თანახმად ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, ... შესახვევში, №18-ში ინდივიდუალურ საცხოვრებელ სახლზე განხორციელებულია სარეკონსტრუქციო სამუშაოები მიშენებით, ასევე ტერიტორიაზე მოწყობილია ცალკე მდგომი ნაგებობები. კერძოდ: 1. გენგეგმის მიხედვით ლიტ. ,,ბ’’ და ლიტ. ,,გ’’ შენობა-ნაგებობები არ არის დემონტირებული სრულად; 2. ტერიტორიაზე მოწყობილია კაპიტალური ნაგებობა (გენგეგმის მიხედვით ლიტ. ,,ვ’’); კაპიტალური გარე სველი წერტილი; კიბე; ლითონის მსუბუქი კონსტრუქციები; 3. გენგეგმის მიხედვით ლიტ. ,,ა’’ (6.70X9.30) შენობა-ნაგებობის უკანა ფასადზე მოწყობილია ორი ფანჯარა, აღნიშნული ნაგებობის წინა ორ გვერდზე მოწყობილია მიშენება კარებით და ფანჯრებით, ასევე, მიშენების ნაწილზე მოწყობილია სარდაფის სართული. ამავე მითითებით, დარღვევის გამოსწორების მიზნით, თ.ო-ეს დაევალა განხორციელებული მშენებლობის კანონიერების დამადასტურებელი დოკუმენტაციის წარდგენა ან ობიექტის პირვანდელ მდგომარეობაში მოყვანა, ხოლო დარღვევის გამოსასწორებლად განესაზღვრა 30 კალენდარული დღის ვადა.

დადგენილია ასევე, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის მიერ 2017 წლის 23 იანვარს და 9 თებერვალს შედგა შემოწმების აქტები №002047, რომლითაც დადგინდა, რომ თ.ო-ის მიერ არ იქნა შესრულებული 2016 წლის 15 დეკემბრის №002047 მითითების პირობები.

თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის მიერ 2017 წლის 23 მარტს მიღებული იქნა №002047 დადგენილება ,,სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმეზე“, რომლის თანახმად თ.ო-ე და ნ.გ-ე დაჯარიმდნენ 8 000 (რვა ათასი) ლარით ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, ... შესახვევში, №18-ში (ს/კ: №...) შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე განხორციელებული სამშენებლო სამუშაოებისთვის (ლიტ. ,,ბ’’ და ,,გ’’ (დემონტირებული ნაწილობრივ), ასევე ლიტ. ,,ვ’’), კაპიტალური სველი წერტილი, კიბე და ლითონის მსუბუქი კონსტრუქციები. ლიტ. ,,ა’’ (6.70X9.30) შენობა-ნაგებობის უკანა ფასადზე მოწყობილია ორი ფანჯარა, წინა ორ გვერდზე მიშენებულია ფართი კარებით და ფანჯრებით, ასევე, მიშენების ნაწილზე მოწყობილია სარდაფის სართული).

ამავე დადგენილებით, ქ. თბილისში, ...ის ქუჩა, ... შესახვევში, №18-ში (ს/კ: №...) არსებული ობიექტის მესაკუთრეებს დაევალათ შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე განხორციელებული სამშენებლო სამუშაოების დემონტაჟი (ობიექტის საინვენტარიზაციო გეგმასთან შესაბამისობაში მოყვანა).

სასამართლო მიუთითებს საქართველოს კანონის პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის მე-15 მუხლის ,,ღ’’ ქვეპუნქტზე, რომლის თანახმად, მითითება არის საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - ტექნიკური და სამშენებლო ზედამხედველობის სააგენტოს მიერ სამშენებლო საქმიანობაზე დამრღვევის მიმართ გაცემული შენიშვნა შეუსაბამობაზე და მოთხოვნა, რომელიც განსაზღვრავს გონივრულ ვადას, რომელშიც დამრღვევმა უნდა შეასრულოს მითითებაში მოცემული პირობები სამშენებლო სამართალდარღვევის გამოსასწორებლად. აღნიშნული ნორმის შინაარსიდან გამომდინარე, მითითების გაცემით ხდება სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოების დაწყება, რომლის სწორად და გარკვევით შედგენაც არსებითი მნიშვნელობის მქონეა, რამეთუ მასში ზუსტად უნდა იყოს ასახული სამშენებლო საქმიანობაზე დამრღვევის მიმართ გაცემული შენიშვნა შეუსაბამობაზე და მოთხოვნა, რომელიც განსაზღვრავს გონივრულ ვადას, რომელშიც დამრღვევმა უნდა შეასრულოს სწორედ მითითებაში მოცემული კონკრეტული პირობები სამშენებლო სამართალდარღვევის გამოსასწორებლად.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2016 წლის 15 დეკემბერს შედგენილ №002047 მითითებაში არ იყო მოთხოვნილი დემონტაჟი. აღნიშნულზე მითითება არ ყოფილა ასევე შემოწმების აქტში, რაც მისცემდა საშუალებას მოსარჩელეს აქტის შედგენიდან დადგენილების მიღებამდე მაინც გამოესწორებინა დარღვევები. ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია დამრღვევის მიმართ შედგენილ მითითებაში ზუსტად ასახოს დარღვევები და მისი აღმოფხვრის გზები, რაც მოცემულ შემთხვევაში არ განხორციელებულა. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების განმარტებას, რომ იმ პირობებში, როდესაც თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის მიერ თ.ო-ის მიმართ 2016 წლის 15 დეკემბრის მითითებაში არ იყო მითითება დემონტაჟზე, მოპასუხის აპელირება იმ გარემოებაზე, რომ თითქოს მესაკუთრემ არ შეასრულა მითითების მოთხოვნები, კერძოდ კი არ განახორციელა მითითებაში აღნიშნული უნებართვო სარეკონსტრუქციო სამუშაოების დემონტაჟი, მოკლებულია სამართლებრივ საფუძველს.

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96.1 მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასების და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. ამავე მუხლის მეორე ნაწილის თანახმად, დაუშვებელია ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ.

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის თანახმად, თუ სასამართლო მიიჩნევს, რომ ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი გამოცემულია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის გარემოების გამოკვლევისა და შეფასების გარეშე, უფლებამოსილია, სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად, ბათილად ცნოს იგი და ადმინისტრაციულ ორგანოს დაავალოს, ამ გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ გამოსცეს ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი. საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის გამოყენების აუცილებელ წინაპირობას წარმოადგენს სასამართლოს მხრიდან საქმის გარემოებების გამოკვლევისა და სადავო საკითხის არსებითად გადაწყვეტის შეუძლებლობა. კონკრეტული გარემოებების გამოკვლევა და შეფასება შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებას უნდა წარმოადგენდეს. „..საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილით მინიჭებულ უფლებამოსილებას სასამართლო იყენებს იმ შემთხვევაში, როცა სასამართლო წესით ვერ ხერხდება ფაქტობრივი გარემოებების დადგენა და შეფასება. მათი დადგენა მხოლოდ ადმინისტრაციულ ორგანოს შეუძლია მისთვის კანონით მინიჭებული უფლებამოსილებიდან გამომდინარე ან აღნიშნული საკითხი მის დისკრეციას განეკუთვნება. შესაბამისად, შეუძლებელი ხდება სასამართლოს მიერ სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მატერიალური კანონიერების შეფასება..“ (სუსგ Nბს-681-681(კ-18), 13.12.2018წ.).

საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ მოცემულ შემთხვევაში სახეზეა ასკ-ის 32.4 მუხლის გამოყენების წინაპირობები: გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილება გამოცემულია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების სათანადოდ გამოკვლევისა და შეფასების გარეშე, ამასთან, სასამართლო წესით ვერ ხერხდება ფაქტობრივი გარემოებების დადგენა და შეფასება, რამდენადაც აღნიშნული წარმოადგენს ადმინისტრაციული ორგანოს დისკრეციულ უფლებამოსილებას. ამდენად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილება, სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად უნდა იქნეს ცნობილი და უნდა დაევალოს ადმინისტრაციულ ორგანოს, გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა.

საკასაციო სასამართლო ასევე იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მოსაზრებას, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 მარტის №220 ბრძანების ბათილად ცნობის თაობაზე და განმარტავს, რომ ადმინისტრაციულ საჩივარს, როგორც უფლების დაცვის საშუალებას, მხარისათვის განსაკუთრებული ინტერესი გააჩნია. ადმინისტრაციული წარმოება ადმინისტრაციულ საჩივართან დაკავშირებით გულისხმობს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების გადამოწმებას როგორც ფორმალური, ისე მატერიალური თვალსაზრისით. ამდენად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას, როგორც ადმინისტრაციული საჩივრის განმხილველ ორგანოს, გასაჩივრებული აქტის კანონიერებისა და მიზანშეწონილობის გადამოწმების ვალდებულება წარმოეშვა მაღალი ხარისხით, თუმცა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ ისე უთხრა უარი თ.ო-ეს ადმინისტრაციული საჩივრის სრულად დაკმაყოფილებაზე, რომ არ გამოიკვლია საქმეში არსებული მტკიცებულებები, დამატებით არ შეაფასა საქმის ფაქტობრივი გარემოებები, არ იმსჯელა საჩივრის ავტორის არგუმენტებზე და არ გააკეთა დასაბუთებული სამართლებრივი შეფასება ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 23 მარტის №002047 დადგენილების ბათილად ცნობასთან დაკავშირებით. ამდენად, საკასაციო სასამართლოს მიაჩნია, რომ სახეზეა ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 მარტის №220 ბრძანების ბათილად ცნობის საფუძველი.

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ კასატორების მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საკასაციო საჩივრების დასაშვებად ცნობის საფუძველს. მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრების დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივრები არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით,

დ ა ა დ გ ი ნ ა

1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 3 თებერვლის განჩინება;

3. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

მოსამართლეები ბ. სტურუა

მ. ვაჩაძე

გ. მაკარიძე