საქმე #ბს-1402(კს-22) 23 თებერვალი, 2023 წელი
ქ. თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემდეგი შემადგენლობით:
მაია ვაჩაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მოსამართლეები: გოჩა აბუსერიძე, ბიძინა სტურუა
საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე
კერძო საჩივრის ავტორი (მოსარჩელე) – მ. დ-ე
მოწინააღმდეგე მხარეები (მოპასუხეები) – 1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია; 2. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექცია
გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება
ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი :
2019 წლის 17 ოქტომბერს მ. დ-ემ სასარჩელო განცხადებით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხეების - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის მიმართ.
მოსარჩელემ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილებისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 ივლისის #1018 ბრძანების ბათილად ცნობა მოითხოვა.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 26 თებერვლის გადაწყვეტილებით მ. დ-ის სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 26 თებერვლის გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა მ. დ-ემ, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.
ამასთან, წარდგენილ სააპელაციო საჩივარში მ. დ-ემ, საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მოქმედების სრულად შეჩერება მოითხოვა.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინებით მ. დ-ის შუამდგომლობა ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების თაობაზე დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; შეჩერდა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების პირველი ნაწილის მოქმედება.
სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის პირველ ნაწილზე, რომელიც ადგენს, რომ სარჩელის მიღება სასამართლოში აჩერებს გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედებას. ამ ნორმით დადგენილი ზოგადი წესის მიხედვით, ინდივიდუალური აქტის მოქმედება ავტომატურად ჩერდება სასამართლოში სარჩელის წარდგენით, თუმცა, ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის „ვ“ ქვეპუნქტის შინაარსიდან გამომდინარე, აქტის მოქმედება ავტომატურად არ ჩერდება, თუ ეს გათვალისწინებულია კანონით.
სააპელაციო სასამართლომ აღნიშნა, რომ გასაჩივრებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილება გამოცემული იყო პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის საფუძველზე, რომლის 25-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, თუ უნებართვო მშენებლობის მწარმოებელი პირი დადგენილია და მიწის ნაკვეთი სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაა, უფლებამოსილი ორგანო მითითების გაცემისა და შემოწმების აქტის შედგენის საფუძველზე იღებს დადგენილებას უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟისა და დამრღვევისთვის საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული პასუხისმგებლობის დაკისრების შესახებ, რომლის გასაჩივრებაც არ აჩერებს აღნიშნული დადგენილების მოქმედებას დემონტაჟის ნაწილში.
აღნიშნული ნორმებიდან გამომდინარე, სააპელაციო პალატამ მიიჩნია, რომ ჯარიმის ნაწილში უნდა შეჩერებულიყო გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება. სააპელაციო პალატამ აღნიშნა, რომ დემონტაჟის ნაწილში სახეზე იყო ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის მე-2 ნაწილის „ვ“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული შემთხვევა, ვინაიდან, მოქმედი კანონმდებლობით, გასაჩივრება არ აჩერებს სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანოს დადგენილების აღსრულებას დემონტაჟის შეჩერების ნაწილში. შესაბამისად, ასეთი აქტის მოქმედების შეჩერების კანონისმიერ წინაპირობას წარმოადგენს ამ აქტის გადაუდებელი აღსრულებით დაინტერესებული პირის კანონიერი უფლების დაცვის შეუძლებლობაზე ან არსებითი ზიანის მიყენების თაობაზე დასაბუთებული ვარაუდის არსებობა.
სააპელაციო სასამართლოს განმარტებით, იმისათვის, რათა შეჩერდეს გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება, აუცილებელია, არსებობდეს დასაბუთებული ეჭვი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების თაობაზე. ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გადაუდებელი აღსრულება არსებით ზიანს უნდა აყენებდეს მხარეს ან შეუძლებელს ხდიდეს მისი კანონიერი უფლების ან ინტერესის დაცვას. ამასთან, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლით გათვალისწინებული ინსტიტუტი წარმოადგენს მატერიალური კანონმდებლობით დაცული უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების რეალური განხორციელების სწრაფ და ეფექტურ საპროცესო-სამართლებრივ გარანტიას.
განსახილველ შემთხვევაში, სააპელაციო პალატამ მიიჩნია, რომ საქმეში წარმოდგენილი მტკიცებულებების ერთობლიობაში ანალიზის საფუძველზე, არ დასტურდებოდა, რომ გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის დემონტაჟის ნაწილში მოქმედების შეუჩერებლობით, მოსარჩელის უფლების რეალიზაცია მნიშვნელოვნად გართულდებოდა და მის კანონიერ უფლებას და ინტერესს მიადგებოდა მნიშვნელოვანი ზიანი, რაც შემდგომში შეუძლებელს გახდიდა მოსარჩელის კანონიერი უფლებისა და ინტერესების დაცვას. სააპელაციო პალატის შეფასებით, წარმოდგენილ შუამდგომლობაში დასახელებული ფაქტობრივი გარემოებების ანალიზით ცხადად არ დასტურდებოდა, რომ გასაჩივრებული აქტის აღსრულება არსებით და შეუქცევად ზიანს აყენებდა მოსარჩელეს და მისი კანონიერი უფლების ან ინტერესის დაცვას შეუძლებელს ხდიდა სარჩელის დაკმაყოფილების შემთხვევაში. აღნიშნული გარემოებების დასაბუთება აუცილებელ პირობას წარმოადგენდა სადავო აქტის მოქმედების შეჩერებისათვის.
რაც შეეხება გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერებას, სააპელაციო პალატამ მიუთითა, რომ აღნიშნული საკითხი უნდა გადაწყვეტილიყო საქმის არსებითი განხილვის შედეგად და ამ ეტაპზე არ არსებობდა აქტის უკანონობის მოტივით გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების საფუძველი.
სააპელაციო სასამართლომ განმეორებით მიუთითა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლზე, რომლის პირველი ნაწილის თანახმად, სარჩელის მიღება სასამართლოში აჩერებს გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედებას. სააპელაციო პალატის განმარტებით, ამ ნორმით დადგენილი ზოგადი წესის მიხედვით, ინდივიდუალური აქტის მოქმედება ავტომატურად ჩერდება სასამართლოში სარჩელის წარდგენით. შესაბამისად, შუამდგომლობის ავტორის მოთხოვნა ჯარიმის დაკისრების ნაწილში ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების თაობაზე უნდა დაკმაყოფილებულიყო და მისი მოქმედება საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის პირველი ნაწილის საფუძველზე უნდა შეჩერებულიყო.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება კერძო საჩივრით გაასაჩივრა მ. დ-ემ, რომელმაც გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი განჩინების მიღებით სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების სრულად შეჩერება მოითხოვა.
კერძო საჩივრის ავტორი მიუთითებს საქართველოს კონსტიტუციის პრეამბულის მე-5 მუხლზე, რომლის თანახმად, საქართველო არის სოციალური სახელმწიფო. კონსტიტუციის ერთ-ერთი უმთავრესი მიზანია უზრუნველყოს ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებული უფლებანი და თავისუფლებანი.
კერძო საჩივრის ავტორი, ასევე, ყურადღებას ამახვილებს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის I დამატებითი ოქმის პირველ მუხლზე, ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის 22-ე და 25-ე მუხლებზე და განმარტავს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არასწორად შეაფასა საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე მთელი რიგი გარემოებები. კერძო საჩივრის ავტორის მოსაზრებით, სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი დემონტაჟის ნაწილში აღსრულება გამოიწვევს მნიშვნელოვან ზიანს, კერძოდ, მისი და მისი შვილის ღია უსახლკაროდ დარჩენას. კერძო საჩივრის ავტორი, ასევე, მიუთითებს, რომ მას აქვს ჯანმრთელობის მძიმე მდგომარეობა.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 12 დეკემბრის განჩინებით მ. დ-ის კერძო საჩივარი წარმოებაში იქნა მიღებული.
ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი :
საქმის მასალების გაცნობის, წარმოდგენილი კერძო საჩივრის საფუძვლიანობისა და გასაჩივრებული განჩინების კანონიერება-დასაბუთებულობის შემოწმების შედეგად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მ. დ-ის კერძო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს შემდეგ გარემოებათა გამო:
საკასაციო სასამართლო, უპირველესად, მიზანშეწონილად მიიჩნევს ყურადღება გაამახვილოს საქმის მასალებით დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებზე, კერძოდ, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილებით (პირველი პუნქტი) მოქალაქე მ. დ-ე დაჯარიმდა 25 000 (ოცდახუთი ათასი) ლარით ქ. თბილისში, ...ო, #... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე (ქ. თბილისის თვითმმართველი ერთეულის საკუთრება; ჯიპიეს კოორდინატები: X:...; Y:...), შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე კაპიტალური შენობა-ნაგებობის მშენებლობისთვის და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის განთავსებისთვის. ამავე დადგენილებით (მე-2 პუნქტი) მოქალაქე მ. დ-ეს დაევალა ქ. თბილისში, ...ო, #... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე (ქ. თბილისის თვითმმართველი ერთეულის საკუთრება; ჯიპიეს კოორდინატები: X:...; Y:...) შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე აშენებული (განთავსებული) კაპიტალური შენობა-ნაგებობისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის დემონტაჟი.
მოსარჩელე მ. დ-ის სასარჩელო მოთხოვნას წარმოადგენს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების, ასევე, „მ. დ-ის ადმინისტრაციული საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის თაობაზე“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 19 ივლისის #1018 ბრძანების ბათილად ცნობა.
საკასაციო სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს იმ გარემოებაზე, რომ თბილისის საქალაქო სასამართლოს გადაწყვეტილების (რომლითაც სარჩელი არ დაკმაყოფილდა) სააპელაციო წესით გასაჩივრებისას, წარდგენილ სააპელაციო საჩივარში მ. დ-ემ გასაჩივრებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მოქმედების შეჩერების თაობაზე იშუამდგომლა. შუამდგომლობა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინებით დაკმაყოფილდა მხოლოდ ნაწილობრივ, კერძოდ, მოცემულ საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე, შეჩერდა მითითებული დადგენილების მხოლოდ პირველი პუნქტის მოქმედება, რომლითაც მოსარჩელე მ. დ-ე დაჯარიმდა უნებართვოდ სამშენებლო სამუშაოების წარმოებისათვის და მას დაეკისრა 25 000 ლარის ოდენობით ჯარიმის გადახდა. თავის მხრივ, მოსარჩელეს უარი ეთქვა დემონტაჟის ნაწილში (დადგენილების მე-2 პუნქტი) სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერებაზე.
ზემოხსენებული განჩინება კერძო საჩივრით გასაჩივრდა მხოლოდ მ. დ-ის მიერ. კერძო საჩივრის ავტორი გასაჩივრებული განჩინების გაუქმებას და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მოქმედების სრულად შეჩერებას მოითხოვს.
შესაბამისად, წარმოდგენილი კერძო საჩივრის ფარგლებიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლოს მსჯელობის საგანს წარმოადგენს იმ საკითხის გამორკვევა, თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინებით რამდენად მართებულად ეთქვა უარი მოსარჩელე მ. დ-ეს საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მე-2 პუნქტის (ქალაქ თბილისის თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებად რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე აშენებული (განთავსებული) კაპიტალური შენობა-ნაგებობისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის დემონტაჟის დავალების ნაწილში) მოქმედების შეჩერებაზე.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველ პუნქტზე, რომლის თანახმად, ყოველ ადამიანს აქვს უფლება თავის უფლებათა დასაცავად მიმართოს სასამართლოს. საქმის სამართლიანი და დროული განხილვის უფლება უზრუნველყოფილია.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ სარჩელის უზრუნველყოფის ღონისძიებებთან მიმართებით გაკეთებულ განმარტებაზე, რომლის თანახმად, „სარჩელის უზრუნველყოფის ღონისძიების მიზანია გადაწყვეტილების აღსრულების შეფერხების პრევენცია. იგი ქმნის მხარის მოლოდინს, რომ მის სასარგებლოდ გამოტანილ სასამართლო გადაწყვეტილებას ექნება შესაბამისი ეფექტი, არ დაბრკოლდება მისი აღსრულება. საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის თანახმად, სამართლიანი სასამართლოს უფლება, როგორც ინსტრუმენტული უფლება, მოიცავს არამხოლოდ სასამართლოსადმი ფორმალურად მიმართვას, არამედ სასამართლოს შესაძლებლობას უფლების დარღვევის ფაქტზე მოახდინოს ეფექტური რეაგირება. სამართლიანი სასამართლოს უფლება თავის თავში გულისხმობს სახელმწიფოს მხრიდან იმგვარი რეგულაციის შექმნის ვალდებულებას, რომელიც უზრუნველყოფს სასამართლოს გადაწყვეტილების ეფექტურ აღსრულებას (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 1 დეკემბრის #2/6/746 გადაწყვეტილება საქმეზე - შპს „ჯორჯიან მანგანეზი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, II-6).
საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული სასამართლოსადმი მიმართვის უფლება... უნდა იყოს არა ილუზორული, არამედ ქმნიდეს პირის უფლებებში ჯეროვნად აღდგენის რეალურ შესაძლებლობას და წარმოადგენდეს უფლების დაცვის ეფექტურ საშუალებას.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 დეკემბრის #3/2/577გადაწყვეტილება საქმეზე „ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)“ და საქართველოს მოქალაქე ვახუშტი მენაბდე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-30). „საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი ქმნის სამართლიანი სასამართლოს კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას და მოიაზრებს ყველა სამართლებრივ მექანიზმს, რომელიც უზრუნველყოფს უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების სასამართლო წესით სრულყოფილი და ეფექტური დაცვის შესაძლებლობას“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 დეკემბრის #3/3/601 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს უზენაესი სასამართლოს კონსტიტუციური წარდგინება საქართველოს 1998 წლის 20 თებერვლის სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 546-ე მუხლის და ამავე კოდექსის 518-ე მუხლის პირველი ნაწილის კონსტიტუციურობის თაობაზე“, II-9).
ამდენად, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ სამართლიანი სასამართლოს უფლების ეფექტური რეალიზების უზრუნველყოფისათვის არ არის საკმარისი სახელმწიფოს მხრიდან ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა ფორმალური დეკლარირება. გადამწყვეტია, რომ ისეთ ინსტრუმენტულ კონსტიტუციურ უფლებას, როგორიცაა სამართლიანი სასამართლოს უფლება, გააჩნდეს უფლების რეალიზაციის ეფექტური, ქმედითი მექანიზმი. თუმცა სამართლიანი სასამართლოს უფლების მხოლოდ კონსტიტუციური მოწესრიგება ვერ უზრუნველყოფს ზემოაღნიშნული მიზნის მიღწევას. არსებითია, რომ სახელმწიფომ შექმნას ისეთი ლეგიტიმური მექანიზმი, რომელიც სამართლიანი სასამართლოს უფლების პრაქტიკული გამოყენების გზით შესაძლებელს გახდის პირის მხრიდან დარღვეული უფლების როგორც რეპრესიულ, აგრეთვე, პრევენციულ დაცვას. ამასთან, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ სამართლიანი სასამართლო განხილვის უფლება არ წარმოადგენს თეორიულ უფლებას და არ უზრუნველყოფს უფლების აღიარებას მხოლოდ საბოლოო გადაწყვეტილების არსებობით. საქმეში „აპოსტოლი საქართველოს წინააღმდეგ“ ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ განმარტა, რომ სასამართლოსადმი მიმართვის უფლება, ასევე, შეიცავს ლეგიტიმურ მოლოდინს იმასთან დაკავშირებით, რომ გადაწყვეტილება აღსრულდება.
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის კანონიერი ინტერესებისა და უფლებების დაცვის მიზნით სამართლიანი სასამართლოს უფლების სრულყოფილი რეალიზაციის პირობების უზრუნველსაყოფად, ადმინისტრაციული საპროცესო კანონმდებლობა ითვალისწინებს უფლების როგორც რეპრესიული, აგრეთვე, პრევენციული დაცვის საშუალებებს. უფრო კონკრეტულად, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსი სარჩელის სხვადასხვა ფორმას იცნობს. თუმცა რეპრესიული ღონისძიებების ადმინისტრაციულ საპროცესო კანონმდებლობაში იმპლემენტაციის მიუხედავად, პირთა უფლებების ეფექტური დაცვა მთელ რიგ შემთხვევებში, აგრეთვე, უფლების დაცვის დროებითი, პრევენციული საშუალებების ქმედით გამოყენებას უკავშირდება. ამდენად, ადმინისტრაციულმა საპროცესო კანონმდებლობამ თითოეულ სასარჩელო მოთხოვნასთან მიმართებით ადმინისტრაციული სამართალწარმოების მიზნებისათვის გაითვალისწინა უფლების დაცვის პრევენციული საშუალებებიც, რომელთა მიზანი დაინტერესებული მხარის ინტერესების ადმინისტრაციული სამართალწარმოების დამთავრებამდე დაცვის უზრუნველყოფაა. მაშასადამე, უფლების დაცვის პრევენციულ საშუალებებს აქვთ დარღვეული უფლების აღდგენის დაცვის წინასწარი უზრუნველყოფის, გარანტიის ფუნქცია.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ ადმინისტრაციული საპროცესო კანონმდებლობით გათვალისწინებულია პრევენციული დაცვის ისეთი ღონისძიებები, როგორებიცაა გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერება და დროებითი განჩინება. საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ სარჩელის უზრუნველყოფის ღონისძიება წარმოადგენს მხარის ინტერესების დაცვის მნიშვნელოვან ინსტიტუტს, რომელიც მას შესაძლებლობას აძლევს, დროებითი ღონისძიების გამოყენებით, დავის საბოლოოდ დასრულებამდე, დააზღვიოს სამართლიანი სასამართლოს უფლებით ეფექტურ სარგებლობასთან დაკავშირებული რისკები. ამდენად, პრევენციული ღონისძიებების დანიშნულება სასამართლო გადაწყვეტილების რეალურად აღსრულებისათვის მოსალოდნელი დაბრკოლების თავიდან აცილებაა. მათი მიზანია ხელი შეუწყოს გადაწყვეტილების აღსრულების პროცესს, შესაბამისად, მისი გამოყენება მიმართული უნდა იყოს გადაწყვეტილების აღსრულების გაძნელების ან მისი შეუძლებლობის თავიდან აცილებისკენ მხოლოდ დავის საგანთან დაკავშირებით და არსებული მდგომარეობის შენარჩუნების უზრუნველსაყოფად.
საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის პირველი ნაწილით სარჩელის სუსპენზიური ეფექტის სახით გათვალისწინებულია უფლების დაცვის ერთ-ერთი პრევენციული საშუალება, რომლის მეშვეობითაც ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება, მისი ნამდვილობა ავტომატურად, დროებით ჩერდება სასამართლოში სარჩელის წარდგენის გზით. სუსპენზიური ეფექტის მთავარ მიზანს წარმოადგენს საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე პირის დაცვა არასასურველი მმართველობითი ღონისძიებების განხორციელებისაგან, რაც გულისხმობს იმ მდგომარეობის შენარჩუნებას, რაც სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემამდე არსებობდა.
თუმცა ზემოხსენებული მუხლის მე-2 ნაწილი ითვალისწინებს გარკვეულ შეზღუდვებს, როდესაც სასამართლოში სარჩელის წარდგენა ავტომატურად არ აჩერებს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედებას. კერძოდ, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება არ შეჩერდება, თუ: ა) ეს დაკავშირებულია სახელმწიფო ან ადგილობრივი გადასახადების, მოსაკრებლების ან სხვა გადასახდელების გადახდასთან; ბ) აღსრულების გადადება გამოიწვევს მნიშვნელოვან მატერიალურ ზიანს, ან მნიშვნელოვან საფრთხეს შეუქმნის საზოგადოებრივ წესრიგს ან უსაფრთხოებას; გ) იგი გამოცემულია შესაბამისი კანონის საფუძველზე გამოცხადებული საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის დროს; დ) ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მიღებულია წერილობითი დასაბუთებული გადაწყვეტილება დაუყოვნებელი აღსრულების შესახებ, თუ არსებობს გადაუდებელი აღსრულების აუცილებლობა; ე) ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი აღსრულებულია ან იგი წარმოადგენს აღმჭურველ აქტს და მისი შეჩერება მნიშვნელოვან ზიანს მიაყენებს სხვა პირის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს; ვ) ეს გათვალისწინებულია კანონით. ამასთან, ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის თანახმად, მხარის მოთხოვნით, სასამართლოს შეუძლია შეაჩეროს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ან მისი ნაწილის მოქმედება ამ მუხლის მე-2 ნაწილით გათვალისწინებულ შემთხვევაში, თუ არსებობს დასაბუთებული ეჭვი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების თაობაზე ან თუ მისი გადაუდებელი აღსრულება არსებით ზიანს აყენებს მხარეს ან შეუძლებელს გახდის მისი კანონიერი უფლების ან ინტერესის დაცვას. სასამართლო უფლებამოსილია განსაზღვროს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ან მისი ნაწილის მოქმედების შეჩერების ვადა. ამდენად, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებულ შემთხვევაში და მითითებული მუხლის მოთხოვნათა დაცვით, სასამართლოს მხარის ინიციატივით შეუძლია შეაჩეროს გასაჩივრებული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება.
საკასაციო სასამართლო აქვე განმარტავს, რომ ისეთ შემთხვევებში, როდესაც გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერება საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის პირველი ნაწილით არის უზრუნველყოფილი, აღარ დგას სასამართლოს მხრიდან სარჩელის უზრუნველყოფის ღონისძიების მითითებული სახის დამატებით გამოყენების საჭიროება, რამდენადაც მისი მოქმედება შეჩერებულია კანონისმიერად, სასამართლოს მხრიდან საპროცესო მოქმედების შესრულებისაგან დამოუკიდებლად. ადმინისტრაციულ საპროცესო კანონმდებლობაში სუსპენზიური ეფექტის გათვალისწინების უმთავრესი ფუნქციაც სწორედ იმაში ვლინდება, რომ მხარის მოთხოვნის გარეშე, კანონის საფუძველზე იქნეს უზრუნველყოფილი სარჩელის დაკმაყოფილების შემთხვევაში გადაწყვეტილების სათანადო აღსრულების ხელშეწყობა. თავის მხრივ, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების ავტომატური შეჩერება გამოირიცხება მაშინ, როდესაც სახეზეა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის მე-2 ნაწილით გათვალისწინებული შემთხვევები. სწორედ ასეთ პირობებში წარმოიშვება სასამართლოს ჩართულობის და უშუალოდ მის მიერ გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეჩერების საჭიროება, კერძოდ, ზემოხსენებული ნორმით დადგენილი პირობების არსებობის მიუხედავად, სასამართლო უფლებამოსილია მხარის შუამდგომლობის საფუძველზე, ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის გამოყენებით შეაჩეროს გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედება, თუკი არსებობს დასაბუთებული ეჭვი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების შესახებ ან თუ მისი გადაუდებელი აღსრულება არსებით ზიანს აყენებს მხარეს ან შეუძლებელს ხდის მისი კანონიერი უფლების ან ინტერესის დაცვას.
საკასაციო სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს განსახილველ საქმეზე სადავოდ ქცეული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების შინაარსზე, კერძოდ, მითითებული დადგენილებით მოსარჩელე მ. დ-ე ცნობილ იქნა სამართალდამრღვევად უნებართვო სამშენებლო სამუშაოების წარმოებისათვის, რის გამოც მას დაეკისრა ჯარიმა 25 000 ლარის ოდენობით და უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟი. საგულისხმოა, რომ დადგენილება გასაჩივრებულია სრულად, ამასთან, სააპელაციო სასამართლოში მ. დ-ის მიერ მოთხოვნილია საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე ხსენებული დადგენილების მოქმედების სრულად შეჩერება.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის 128-ე მუხლის მე-3 ნაწილზე, რომლის თანახმად, მშენებლობის საჯარო ზედამხედველობის ორგანოს მიერ მიღებული დადგენილება შეიძლება გასაჩივრდეს მისი გაცნობიდან 15 კალენდარული დღის ვადაში, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით. ამასთანავე, სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანოს დადგენილების გასაჩივრება არ აჩერებს მის აღსრულებას მშენებლობის ან დემონტაჟის შეჩერების ნაწილში.
ამავე შინაარსის დათქმას ითვალისწინებს პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის 25-ე მუხლის მე-3 და მე-4 ნაწილები, რომელთა თანახმად, თუ ვერ დგინდება უნებართვო მშენებლობის მწარმოებელი პირი და მიწის ნაკვეთი სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაა, უფლებამოსილი ორგანო მითითების გაცემის გარეშე იღებს დადგენილებას უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟის შესახებ, რომლის გასაჩივრებაც არ აჩერებს აღნიშნული დადგენილების მოქმედებას. ამასთან, თუ უნებართვო მშენებლობის მწარმოებელი პირი დადგენილია და მიწის ნაკვეთი სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაა, უფლებამოსილი ორგანო მითითების გაცემისა და შემოწმების აქტის შედგენის საფუძველზე იღებს დადგენილებას უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟისა და დამრღვევისთვის საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული პასუხისმგებლობის დაკისრების შესახებ, რომლის გასაჩივრებაც არ აჩერებს აღნიშნული დადგენილების მოქმედებას დემონტაჟის ნაწილში.
ზემოაღნიშნულ სამართლებრივ საფუძვლებზე დაყრნდობით, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ პირის სამართალდამრღვევად ცნობის, დაჯარიმებისა და მისთვის უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟის დავალების თაობაზე დადგენილების გასაჩივრება ავტომატურად აჩერებს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედებას მხოლოდ პირის დაჯარიმების ნაწილში. ამ თვალსაზრისით, საკასაციო პალატა ვერ დაეთანხმება სააპელაციო პალატის შეფასებას, რომელმაც მიუხედავად ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გასაჩივრებით გამოწვეული სუსპენზიური ეფექტისა და აქტის მოქმედების კანონისმიერი საფუძვლებით შეჩერებისა, განჩინების მიღებით შეაჩერა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების პირველი პუნქტის მოქმედება.
რაც შეეხება სადავო დადგენილების მოქმედების შეჩერებაზე უარის თქმას მისი მეორე პუნქტის - მ. დ-ისათვის უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟის დავალების ნაწილში, საკასაციო სასამართლო ვერც ამ შემთხვევაში დაეთანხმება სააპელაციო პალატის მსჯელობას, რომელმაც ჩათვალა, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების დემონტაჟის ნაწილში მოქმედების შეუჩერებლობით, მოსარჩელის უფლების რეალიზაციის მნიშვნელოვნად გართულების, ასევე, მისი კანონიერი უფლებისა და ინტერესისათვის ზიანის მიყენების საფრთხეები ვერ იქნა დადასტურებული. ამასთან, სააპელაციო პალატამ მიიჩნია, რომ მ. დ-ის შუამდგომლობაში დასახელებული ფაქტობრივი გარემოებების ანალიზით ცხადად არ დასტურდებოდა, რომ გასაჩივრებული აქტის აღსრულება არსებით და შეუქცევად ზიანს აყენებდა მოსარჩელეს და მისი კანონიერი უფლების ან ინტერესის დაცვა შეუძლებელი გახდებოდა სარჩელის დაკმაყოფილების შემთხვევაში.
საკასაციო პალატა ზემოაღნიშნული მსჯელობის საწინააღმდეგოდ განმარტავს, რომ დემონტაჟის ნაწილში გასაჩივრებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მოქმედების შეუჩერებლობა წარმოშობს გონივრულ საფრთხეს, რომ სადავო ნაგებობა შესაძლოა განსახილველი დავის დასრულებამდე დაექვემდებაროს დემონტაჟს. ნაგებობის არარსებობის პირობებში კი, აზრს დაკარგავს მ. დ-ის სარჩელი დადგენილების ამ ნაწილში ბათილად ცნობის თაობაზე. ამასთან, საგულისხმოა ისიც, რომ უნებართვო მშენებლობის დემონტაჟის შემდგომ სარჩელის დაკმაყოფილების შემთხვევაში, მოსარჩელეს მიადგება გამოუსწორებელი და შეუქცევადი ზიანი, რამდენადაც დემონტაჟის ნაწილში აღსრულებული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად ცნობის პირობებში, პირვანდელი მდგომარეობის აღდგენა პრაქტიკულად შეუძლებელი გახდება.
ამასთან, საკასაციო სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს, ყურადღება გაამახვილოს იმ გარემოებაზე, რომ მ. დ-ე დაჯარიმებულია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე უნებართვო სამშენებლო სამუშაოების განხორციელებისათვის. ამ თვალსაზრისით, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ მართალია, ხსენებული გარემოება ზემოქმედებს სარჩელის პერსპექტიულობაზე, თუმცა იგი არ გამორიცხავს სარჩელის დაკმაყოფილების შესაძლებლობას. კერძოდ, „ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირების მფლობელობაში (სარგებლობაში) არსებულ მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების აღიარების შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული სათანადო წინაპირობების არსებობის შემთხვევაში, არსებობს სახელმწიფოს და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში მოქცეულ მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარების შესაძლებლობა. თავის მხრივ, საქართველოს პრეზიდენტის 2007 წლის 24 ნოემბრის #660 ბრძანებულებით დამტკიცებული „პროექტის შემთანხმებელი და მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტების ან მათი ნაწილების ლეგალიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების წესი“, ასევე, საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის 1411 მუხლი (უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტის ან მისი ნაწილის ლეგალიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღება) და საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 9 მარტის #153 დადგენილებით დამტკიცებული „უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტის ან მისი ნაწილის ლეგალიზების წესისა და პირობების, აგრეთვე 2007 წლის 1 იანვრამდე დაწყებული და დაუმთავრებელი ობიექტის დასრულების ვადის და მისი ლეგალიზების წესისა და პირობები“ დასაშვებს ხდის უნებართვოდ აშენებული შენობა-ნაგებობის ლეგალიზების გზით მის საკანონმდებლო ჩარჩოებში მოქცევას.
ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მ. დ-ის კერძო საჩივარი უნდა დაკმაყოფილდეს, გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება და მ. დ-ის შუამდგომლობა დაკმაყოფილდეს, კერძოდ, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების პირველი პუნქტის (მ. დ-ისათვის 25 000 ლარის ოდენობით ჯარიმის დაკისრების თაობაზე) მოქმედება უნდა ჩაითვალოს კანონისმიერად შეჩერებულად, ამასთან, მოცემულ საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე, უნდა შეჩერდეს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მე-2 პუნქტის მოქმედება, რომლითაც მ. დ-ეს დაევალა ქალაქ თბილისში (ქ. თბილისის თვითმმართველი ერთეულის საკუთრება; ჯიპიეს კოორდინატები: X:...; Y:...), ...ო, #... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე აშენებული (განთავსებული) კაპიტალური შენობა-ნაგებობისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის დემონტაჟი.
ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი :
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მეორე ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 419-ე, 420-ე მუხლებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის პირველი, მე-2 და მე-3 ნაწილებით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა :
1. მ. დ-ის კერძო საჩივარი დაკმაყოფილდეს;
2. გაუქმდეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 28 ოქტომბრის განჩინება;
3. მ. დ-ის შუამდგომლობა დაკმაყოფილდეს;
4. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების პირველი პუნქტის (მ. დ-ისათვის 25000 ლარის ოდენობით ჯარიმის დაკისრების თაობაზე) მოქმედება შეჩერებულია კანონისმიერად;
5. მოცემულ საქმეზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე, შეჩერდეს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 15 იანვრის #000147 დადგენილების მე-2 პუნქტის მოქმედება, რომლითაც მ. დ-ეს დაევალა ქალაქ თბილისში, ...ო, #... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე (ქ. თბილისის თვითმმართველი ერთეულის საკუთრება; ჯიპიეს კოორდინატები: X:...; Y:...), შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე აშენებული (განთავსებული) კაპიტალური შენობა-ნაგებობისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის დემონტაჟი;
6. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.
თავმჯდომარე მ. ვაჩაძე
მოსამართლეები: გ. აბუსერიძე
ბ. სტურუა
