საქართველოს უზენაესი სასამართლო
განჩინება
საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-205(კ-23) 20 ივლისი, 2023 წელი
თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა
შემდეგი შემადგენლობა:

გიორგი გოგიაშვილი (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
მოსამართლეები: ქეთევან ცინცაძე, თამარ ოქროპირიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი (მოპასუხე) - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - მ. მ-ე

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად ცნობა

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 13 დეკემბრის განჩინება

კასატორის მოთხოვნა - გასაჩივრებული განჩინების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილების მიღება

აღწერილობითი ნაწილი:

მ. მ-ემ 2020 წლის 16 ოქტომბერს სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხის - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიმართ და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მოწონებაზე უარის თქმის შესახებ - ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე, №... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილებასა და გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის ფენის მოხსნაზე უარის თქმის ნაწილში (პუნქტი „ბ“), მიღებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2020 წლის 2 სექტემბრის №20.996.1251 განკარგულების ბათილად ცნობა მოითხოვა.
მოსარჩელემ აღნიშნა, რომ 2011 წელს შეიძინა ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე 500 კვ.მ ფართისა და №... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთი, რომელიც მდებარეობდა სარეკრეაციო ზონა 2-ში. 2011 წლის 30 მაისს თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის №1102 განკარგულებით დაკმაყოფილდა მ. მ-ეის განცხადება ინდივიდუალური ბინათმშენებლობის თაობაზე და დაშვებულ იქნა მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარება შესაბამისი პარამეტრებით. მოგვიანებით მოსარჩელისათვის ცნობილი გახდა, რომ 2019 წელს განხორციელებულა მიწის ნაკვეთის ფუნქციური ზონის ცვლილება, რის გამოც მან განცხადებით მიმართა მერიას და მოითხოვა მიწათსარგებლობის გენერალურ გეგმაში ცვლილების შეტანა, თუმცა განცხადება არ დაკმაყოფილდა. აღნიშნულ გარემოებებზე მითითებით, მოსარჩელემ მიიჩნია, რომ დაირღვა მისი უფლება და მოითხოვა სადავო აქტის ბათილად ცნობა და სარჩელის დაკმაყოფილება.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2020 წლის 17 ნოემბრის განჩინებით, ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, საქმეში მესამე პირად ჩაერთო სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო.
თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 11 მაისის გადაწყვეტილებით მ. მ-ეის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2020 წლის 2 სექტემბრის №20.996.1251 განკარგულება ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე, №... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილებისა და გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის ფენის მოხსნის უარყოფის ნაწილში და მოპასუხეს ამავე საკითხთან დაკავშირებით, საქმის გარემოებების სათანადო გამოკვლევისა და შეფასების შედეგად, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა დაევალა. აღნიშნული გადაწყვეტილება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობამ სააპელაციო წესით გაასაჩივრა.
თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 13 დეკემბრის განჩინებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 11 მაისის გადაწყვეტილება. მითითებული განჩინება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობამ საკასაციო წესით გაასაჩივრა.
კასატორი აღნიშნავს, რომ „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ” ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-105 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის თანახმად, №... საკადასტრო ერთეული ექცეოდა სარეკრეაციო ზონა 2-ში (რზ-2), ხოლო „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ” ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის თანახმად, №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე გავრცელდა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა (ლსზ).
კასატორი მიუთითებს, რომ მ. მ-ემ მოითხოვა სწორედ ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის (ლსზ) სარეკრეაციო ზონა 2-ით (რზ-2) შეცვლა, რის გამოც საკითხი კომპეტენციის ფარგლებში განსახილველად გადაეგზავნა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურს. ამავე სამსახურის 2020 წლის 5 აგვისტოს №18-01202181981 წერილით მთავრობას ეცნობა, რომ ვინაიდან ქალაქის ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესებისა და „...ის“ კონცეფციით განსაზღვრული ამოცანების შესრულების მიზნით, სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი იყო სარეკრეაციო სივრცეების და გამწვანებული ტერიტორიების შენარჩუნება და დაცვა, ასევე ბუნებრივ გარემოზე ზემოქმედების შემცირება ქალაქის მდგრადი განვითარების აუცილებელ მინიმუმამდე, სამსახურმა წარმოდგენილ მიწის ნაკვეთზე მოთხოვნილი ფუნქციური ზონის ცვლილება მიზანშეწონილად არ მიიჩნია. ამასთანავე, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობამ განმარტა, რომ „...ი“ არის თბილისის გარემოსდაცვითი და სარეკრეაციო პირობების გაუმჯობესების ერთიანი კონცეფცია. მის ფარგლებში თბილისის ბუნებრივი და ხელქმნილი გარემო განიხილება ერთიან სისტემად და მნიშვნელოვანია მათ შორის ურთიერთდამოკიდებულება. საპროექტო მიწის ნაკვეთზე გავრცელებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა (ლსზ) წარმოადგენს ერთიანი ფუნქციური ზონის ნაწილს, ცალკეულად ზონის ცვლილება გამოიწვევს სტრუქტურის რღვევას და შექმნის პრეცენდენტს მიმდებარედ არსებული მიწის ნაკვეთებისთვის. კასატორი მნიშვნელოვნად მიიჩნევს იმ გარემოებას, რომ №... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთი მდებარეობს თბილისის ზღვის სანიტარიული დაცვის ზონაში. ადმინისტრაციული ორგანო დამატებით აპელირებს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლზე და განმარტავს, რომ ყველას აქვს უფლება ცხოვრობდეს ჯანმრთელობისთვის უვნებელ გარემოში, სარგებლობდეს ბუნებრივი გარემოთი და საჯარო სივრცით.
კასატორის მოსაზრებით, სადავო განკარგულება გამოიცა ზემოაღნიშნული გარემოებებისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის 2020 წლის 5 აგვისტოს №18-01202181981 წერილის გათვალისწინებით. მისივე მსჯელობით, მნიშვნელოვან ფაქტობრივ გარემოებას წარმოადგენს ის გარემოება, რომ მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის მომიჯნავედ და მიმდებარედ განლაგებული არც ერთი მიწის ნაკვეთი არ წარმოადგენს მოთხოვნილი, სარეკრეაციო ზონა 2-ის სტატუსის მქონეს. შესაბამისად, მხოლოდ მოსარჩელის დაინტერესებაში არსებული მიწის ნაკვეთისათვის ნორმატიულად დადგენილი ზონის ცვლილება, ანდა მასზე სხვაგვარი სამართლებრივი რეჟიმის გავრცელება, უარყოფით გავლენას მოახდენს საპროექტო და მიმდებარე არეალის სწორ ურბანულ განვითარებაზე. ასევე გასათვალისწინებელია, რომ მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი მდებარეობს განაშენიანების კონტურს მიღმა, სადაც სამშენებლო განვითარება, ინდივიდუალურად გადაწყვეტების პირობებში, დაუშვებელია.
ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე და საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ლ“ ქვეპუნქტზე დაყრდნობით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა განმარტავს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობას კანონით მინიჭებული დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, ქალაქმშენებლობითი თვალსაზრისით, საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის დაცვით შეუძლია ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში მიიღოს გადაწყვეტილება დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალურ გეგმაში ცვლილების შეტანის შესახებ. კასატორი ასევე მიუთითებს, რომ განსახილველ შემთხვევაში, ერთ მხარეს დგას კონკრეტული სუბიექტის ინტერესი - მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე გავრცელდეს სარეკრეაციო ზონა 2, ხოლო მეორე მხარეს - საჯარო ინტერესი, რაც გამოიხატება ქალაქის განაშენიანების ერთიანი სისტემის ჩამოყალიბებაში. განსახილველ შემთხვევაში, საჯარო ინტერესი აღმატებულად დაცვის ღირსი სიკეთეა, ვიდრე მოსარჩელის ინტერესი.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 9 მარტის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი.

სამოტივაციო ნაწილი:

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლისა და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით განსაზღვრულ საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის მოთხოვნებს, რაც გამორიცხავს განსახილველი საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის შესაძლებლობას.
საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები, ვინაიდან:
- არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი;
- არ არსებობს სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების საფუძველი;
- სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს;
- საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით;
- კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით და საკასაციო საჩივარში მითითებული პოზიცია ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.
შესაბამისად, საქმეზე არ იქმნება საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით განსაზღვრული საკასაციო საჩივრის განსახილველად დაშვების წინაპირობა. ამასთან, საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს, ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გამოთქმულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ მოცემული დავა არსებითად სწორად არის გადაწყვეტილი.
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ მოცემულ საქმეში მთავარ სადავო საკითხს წარმოადგენს მ. მ-ეისათვის მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე გავრცელებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით შეცვლაზე უარის თქმის კანონიერება, ქალაქის ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესებისა და „...ის“ კონცეფციით განსაზღვრული ამოცანების შესრულების მიზნით.
საკასაციო სასამართლო თავდაპირველად მიუთითებს საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსზე, რომელიც არეგულირებს საქართველოს სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი გეგმების სისტემას, მის ძირითად პრინციპებს, მიზნებსა და ამოცანებს, სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი გეგმების იერარქიასა და შემადგენლობას, მათი შემუშავებისა და დამტკიცების წესებს. დასახელებული კოდექსის მე-8 მუხლის მიხედვით, განმტკიცებულია სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქმშენებლობითი დაგეგმვის სახელმძღვანელო პრინციპები და გეგმების ახალ გარემოებებთან შესაბამისობა. ამავე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, სივრცის დაგეგმარება და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვა ემყარება მდგრადი განვითარების პრინციპებს, რომლებიც უზრუნველყოფს შესაბამისი ტერიტორიის გამოყენებისა და განვითარების ეკონომიკური და სოციალური წინაპირობების ჰარმონიზაციას საგანგებო სიტუაციების რისკის შემცირების და გარემოსდაცვით მოთხოვნებთან. ამ მიზნით, სივრცის დაგეგმარება და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვა ხორციელდება სხვადასხვა პრინციპების დაცვით, მათ შორის: ა) როგორც დასახლებულ ტერიტორიაზე, ისე დაუსახლებელ ტერიტორიაზე ადამიანისათვის ღირსეული საარსებო პირობების შექმნისა და შენარჩუნების მიზნით; ბ) ქვეყნის ეკონომიკური, სოციალური და ეკოლოგიური განვითარებისათვის თანაბარი წინაპირობების შექმნის, განვითარების გრძელვადიანი პოტენციალის შენარჩუნების და სათანადო უზრუნველყოფის და სხვა პრინციპების დაცვის მიზნით. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის სახელმძღვანელო პრინციპების გათვალისწინება სავალდებულოა დაგეგმვის უფლებამოსილების მქონე ადმინისტრაციული ორგანოსთვის, ხოლო მე-3 ნაწილის თანახმად, სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის პროცესში ცალკეულ ტერიტორიებზე სივრცით კატეგორიასა და ფუნქციურ ზონას შორის შეუსაბამობის შემთხვევაში საკითხი ამ კოდექსის მე-9 მუხლით დადგენილ მოთხოვნათა შესაბამისად უნდა გადაწყდეს. მითითებული მუხლის თანახმად, საჭიროების შემთხვევაში, ინტერესთა შეჯერების პროცესში წარმოდგენილი და გათვალისწინებული უნდა იქნეს სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის ალტერნატიული გადაწყვეტები და სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის პროცესში უფლებამოსილი ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია უზრუნველყოს ყველა მნიშვნელოვანი საჯარო ინტერესისა და კერძო ინტერესის შეწონასწორება და დაბალანსება. ამასთანავე, საკასაციო სასამართლო მართებულად მიიჩნევს სააპელაციო პალატის მითითებას მუნიციპალიტეტის ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის პროცესში გენერალური გეგმის განხილვისა და დამტკიცების ნორმებზე, რომლებიც საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის 42-ე მუხლით არის განსაზღვრული.
საკასაციო სასამართლო ასევე მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებზე“, რომლის მიზანია დედაქალაქის ტერიტორიაზე უძრავი ნივთების განვითარების, გამოყენების და მათში ცვლილებების შეტანის პროცესების რეგულირება, ასევე სამშენებლო საქმიანობისათვის ტერიტორიებისა და მიწის ნაკვეთ(ებ)ის გამოყენების სპეციფიკური პირობების დადგენა. აღნიშნული წესების მე-15 მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, უფლებრივი ზონირების განხორციელების მიზნით, დედაქალაქის ტერიტორია იყოფა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გადაწყვეტების შესაბამის ზოგად ფუნქციურ ზონებად და განაშენიანების რეგულირების გეგმების გადაწყვეტების შესაბამის კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად (ქვეზონებად). ამავე მუხლის სადავო პერიოდში მოქმედ მე-5 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით კი, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა (ლსზ) მოიცავს, როგორც წესი, თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებს გარეთ არსებულ ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ფასეული ხელოვნური ლანდშაფტის ტერიტორიას, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2) არის სარეკრეაციო ქვეზონა, რომელიც მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ტერიტორიებს: პარკს, ღია სათამაშო მოედნებს და მსგავსი ტიპის სხვა ტერიტორიებს; ხოლო მე-16 მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში (ლსზ) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა მისი ფუნქციონირებისათვის უზრუნველმყოფი შენობა-ნაგებობებისა, კანონმდებლობის შესაბამისად, ასევე დასაშვებია საკულტო შენობა-ნაგებობების განთავსება სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების საფუძველზე, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სარეკრეაციო ზონა 2-ში (რზ-2) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა ამ წესების №1 დანართით განსაზღვრული ძირითადი და სპეციალური (ზონალური) შეთანხმებით დაშვებული სახეობებისა.
განსახილველ შემთხვევაში დადგენილია, რომ ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთი ექცეოდა სარეკრეაციო ზონა 2-ში, თუმცა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2011 წლის 30 მაისის №1102 განკარგულებით დაშვებულ იქნა მისი სამშენებლოდ განვითარება საცხოვრებელი ზონა 1-ის პარამეტრებით. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული მიწათსარგებლობის გენერალური დასახელებულ მიწის ნაკვეთზე გავრცელდა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა, ხოლო გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებულ იქნა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ფენა. მ. მ-ემ 2020 წლის 31 ივლისს განცხადებით მიმართა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს მის კუთვნილ მიწის ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილებისა და გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის ფენის მოხსნის მოთხოვნით. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2020 წლის 2 სექტემბრის №20.996.1251 განკარგულებით მ. მ-ეს უარი ეთქვა ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე, ... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილებასა და გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის ფენის მოხსნაზე. აღნიშნული გადაწყვეტილების მიღებისას მთავრობა დაეყრდნო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის 2020 წლის 5 აგვისტოს წერილს, რომლითაც მიეთითა, რომ ვინაიდან ქალაქის ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესებისა და „...ის“ კონცეფციით განსაზღვრული ამოცანების შესრულების მიზნით, სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი იყო ლანდშაფტური ტერიტორიების შენარჩუნება და დაცვა, ასევე ბუნებრივ გარემოზე ზემოქმედების შემცირება ქალაქის მდგრადი განვითარების აუცილებელ მინიმუმამდე, არ იყო მიზანშეწონილი, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილება. ამასთან, სადავო განკარგულებით აღინიშნა, რომ ... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთი მდებარეობდა განაშენიანების კონტურს მიღმა, რაც წარმოადგენდა მისი საქალაქო-სამშენებლო განვითარების შეზღუდვის პირდაპირ პირობას. აღნიშნული შეზღუდვა კი ეყრდნობოდა ქალაქგეგმარებით მოსაზრებებს და მისი კორექტირება შესაძლებელი იყო მასშტაბით გათვალისწინებული ტექნიკური და გააზრებითი ცდომილების ხარისხის ფარგლებში შესაბამისი ქალაქგეგმარებითი დასაბუთების საფუძველზე.
საკასაციო პალატა იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოთა მოსაზრებას, რომ, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-6 და მე-7 მუხლების შესაბამისად, საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილების შერჩევის დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილებამ არ შეიძლება, გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა. მოცემული დანაწესი აუცილებლად გულისხმობს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთების სავალდებულოობას, ვინაიდან მხოლოდ აღნიშნულით არის შესაძლებელი, გაირკვეს, მიღებულ იქნა თუ არა უშეცდომო გადაწყვეტილება. დასაბუთების ვალდებულება განპირობებულია ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობაზე კონტროლის განხორციელების მიზნით. ამასთან, დასაბუთებაში აღნიშნული უნდა იყოს შეხედულებები, მოსაზრებები და გარემოებები, რომლებსაც ადმინისტრაციული ორგანო დაეყრდნო გადაწყვეტილების მიღების დროს, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დასაბუთების, როგორც თვითნებობისაგან დაცვის ვალდებულების იგნორირება წარმოადგენს დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში შეცდომის დადგენისა და აქტის გაუქმების საფუძველს. გარდა ამისა, ადმინისტრაციულ ორგანოს საკითხზე მსჯელობისას დეტალურად არ შეუსწავლია და შეუფასებია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებები. საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96-ე მუხლის პირველ ნაწილზე, რომლის მიხედვითაც, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. საკასაციო სასამართლოს მითითებით, მართალია, სადავო აქტი გამოცემულია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის წერილის საფუძველზე, თუმცა იგი არ შეიცავს ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, „...ში“ მდებარე ... საკადასტრო კოდის მქონე მიწის ნაკვეთზე ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის სარეკრეაციო ზონა 2-ით ცვლილებისა და გამწვანებული ტერიტორიების რუკით გათვალისწინებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის ფენის მოხსნის უარყოფის სათანადო დასაბუთებას. მხოლოდ მითითებულია, რომ განსახილველი ტერიტორია მდებარეობდა განაშენიანების კონტურს მიღმა, ამასთან, ქალაქის ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესებისა და „...ის“ კონცეფციით განსაზღვრული ამოცანების შესრულების მიზნით, სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი იყო ლანდშაფტური ტერიტორიების შენარჩუნება და დაცვა, ასევე, ბუნებრივ გარემოზე ზემოქმედების შემცირება ქალაქის მდგრადი განვითარების აუცილებელ მინიმუმამდე. საკასაციო პალატის მითითებით, მნიშვნელოვანია ყურადღება გამახვილდეს იმ გარემოებაზე, რომ ინტერაქტიური რუკის მონაცემებით მოსარჩელის კუთვნილი მიწის ნაკვეთი მდებარეობს ფაქტობრივად განაშენიანებული ტერიტორიის მეზობლად, ესაზღვრება სარეკრეაციო ზონა 2-ს და არ იკვეთება, რომ გააჩნია ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ფასეული ხელოვნური ლანდშაფტის ნიშნები. ამასთან, საქმის მასალებით დადასტურებულია, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული მიწათსარგებლობის გეგმის ამოქმედებამდე განსახილველი მიწის ნაკვეთი ექცეოდა სარეკრეაციო ზონა 2-ში და მასზე გაიცა სპეციალური ზონალური შეთანხმება, კერძოდ, დაშვებულ იქნა მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარება საცხოვრებელი ზონა 1-ის პარამეტრებით, რაც არსებული მონაცემებით წარმოადგენს ლოგიკურ შესაბამისობას მიწის ნაკვეთის მახასიათებლებთან და ეწინააღმდეგება არგუმენტებს ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის დადგენის საფუძვლებთან თუ მიზანშეწონილობასთან დაკავშირებით. ამრიგად, მართებულია სააპელაციო სასამართლოს მსჯელობა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის საფუძველზე სადავო აქტის ბათილად ცნობის შესახებ, რადგან ადმინისტრაციულ პროცესში მოქმედი ინკვიზიციურობის პრინციპის გათვალისწინებით (სასკ-ის მე-4, მე-19 მუხ.), მართალია, სასამართლოს აქვს შესაძლებლობა ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილად გამოკვლევის მიზნით, შეაგროვოს დამატებითი მტკიცებულებები, თუმცა აღნიშნული უზრუნველყოფს ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში დაშვებული ხარვეზების აღმოფხვრას და არა ორგანოში განსახორციელებელი წარმოების ჩანაცვლებას. განსახილველ შემთხვევაში გამოკვლევას საჭიროებს საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე ზემოაღნიშნული გარემოებები, რაც მოპასუხეს არ განუხორციელებია, აღნიშნული გარემოებების გამოკვლევას და შეფასებას კი ამ კონკრეტულ შემთხვევაში, საქმეში არსებული ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა საკითხის სწორად გადაწყვეტისათვის. ამრიგად, გასაჩივრებული აქტი გამოცემულია საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე და 96-ე მუხლებით გათვალისწინებული, საქმის ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილად დადგენის, შესწავლისა და შეფასების ვალდებულების დარღვევით. სწორედ ამიტომ, ქვედა ინსტანციის სასამართლოებმა მართებულად გამოიყენეს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილი, ვინაიდან სადავო საკითხი საჭიროებს დამატებით შესწავლას და შეფასებას, რაც სასამართლოს მიერ ამ ეტაპზე საკითხის არსებითად გადაწყვეტას გამორიცხავდა. შესაბამისად, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

სარეზოლუციო ნაწილი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლით და

დაადგინა:

1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 13 დეკემბრის განჩინება;
3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე გ. გოგიაშვილი

მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე

თ. ოქროპირიძე