№ბს-641(2კ-23) 28 მაისი, 2024 წელი ქ. თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ
შემდეგი შემადგენლობით:
გენადი მაკარიძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
ქეთევან ცინცაძე, თამარ ოქროპირიძე
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ზეპირი განხილვის გარეშე, შეამოწმა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს საკასაციო საჩივრების დასაშვებობის საფუძვლების არსებობა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 იანვრის განჩინების გაუქმების თაობაზე (მოწინააღმდეგე მხარე - მ.ლ-ი).
ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:
1. მ.ლ-მა სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მიმართ.
მოსარჩელემ მოითხოვა (დაზუსტებული მოთხოვნა): ა) ბათილად იქნეს ცნობილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2019 წლის 1 აგვისტოს №ბ01.011921367 ბრძანება; ბ) დაევალოს მოპასუხე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას გამოსცეს ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი ქალაქ თბილისში, სოფ. ...ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: №...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების თაობაზე მ.ლ-ის განცხადების დაკმაყოფილების შესახებ.
2. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2020 წლის 26 აგვისტოს საოქმო განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად საქმეში მესამე პირად ჩაბმულ იქნა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო.
3. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 23 თებერვლის გადაწყვეტილებით მ.ლ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ. სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2019 წლის 1 აგვისტოს №ბ01.011921367 ბრძანება და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას დაევალა, გადაწყვეტილებაში მითითებული საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების სრულყოფილი გამოკვლევისა და შეფასების საფუძველზე, კანონით დადგენილ ვადაში, გამოსცეს ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი მ.ლ-ის განცხადებასთან დაკავშირებით, ქალაქ თბილისში, სოფ. ...ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: №...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემის თაობაზე.
აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გასაჩივრდა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოსა და მ.ლ-ის მიერ.
4. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 იანვრის განჩინებით მ.ლ-ის, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს სააპელაციო საჩივრები არ დაკმაყოფილდა. უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 23 თებერვლის გადაწყვეტილება.
5. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 იანვრის განჩინება საკასაციო წესით გასაჩივრდა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს მიერ.
5.1 ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო აღნიშნავს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2019 წლის 1 აგვისტოს №ბ.01.011921367 ბრძანებით მოსარჩელეს უარი ეთქვა ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, ...ის ქუჩა №6-ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: ...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე. ქალაქ თბილისის მუნციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურში 2019 წლის 15 ივლისს ზ.წ-მა წარადგინა №01191963610-67 განცხადება, რომლითაც მოთხოვნილი იყო ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, ...ის ქუჩა №6-ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: ...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა. მნიშვნელოვანია, რომ „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გრაფიკული ნაწილის - რუკის მიხედვით, ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთი მდებარეობს ზოგად სარეკრეაციო ზონაში (რზ). გამწვანებული ტერიტორიების რუკის შესაბამისად, მოცემულ მიწის ნაკვეთზე ვრცელდება ასევე ზოგადი სარეკრეაციო ზონა (რზ). ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთი მდებარეობს განაშენიანების კონტურს მიღმა. ზემოაღნიშნული დადგენილებით დამტკიცებული მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მე-2 მუხლის მე-17 პუნქტის შესაბამისად, დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით გათვალისწინებული განაშენიანების კონტური წარმოადგენს საზღვარს ქალაქის განაშენიანებულ და გაუნაშენიანებელ ტერიტორიებს შორის და განისაზღვრება მის გარეთ არსებული ტერიტორიების საქალაქო სამშენებლო განვითარების შეზღუდვის პირდაპირ პირობად. მოცემული შეზღუდვა ეყრდნობა ქალაქგეგმარებით მოსაზრებებს და მისი კორექტირება შესაძლებელია მასშტაბით გათვალისწინებული ტექნიკური და გააზრებითი ცდომილების ხარისხის ფარგლებში, შესაბამისი ქალაქგეგმარებითი დასაბუთების საფუძველზე. მოცემული საზღვრის კორექტირების მიღმა, ფუნდამენტური ცვლილება წარმოადგენს ცვლილებას კონცეპტუალურ დონეზე და შესაძლებელია მხოლოდ დოკუმენტისა და მისი მიდგომების სისტემური რევიზიის პირობებში.
სააპელაციო სასამართლოს მსჯელობა, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ არ შეაფასა საკითხის გადაწყვეტისას საპროექტო და მიმდებარე ტერიტორიის განაშენიანების საკითხი, უსაფუძვლოა, ვინაიდან ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის №67-01192113468 წერილის შესაბამისად, №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ვრცელდება ზოგადი სარეკრეაციო ზონა (რზ), ტერიტორიას არ აქვს მინიჭებული კონკრეტული ქვეზონა და მოქცეულია განაშენიანების კონტურს გარეთ. მიუხედავად იმისა, რომ მეჩხერად ფიქსირდება საცხოვრებელი ობიექტები, საკვლევი ტერიტორიის ძირითადი ნაწილი წარმოადგენს გაუნაშენიანებელ არეალს. ასევე, ტერიტორიას არ გააჩნია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურა, რომელთა საპირწონე მტკიცებულება საქმეში არ არის და გაურკვევლია, თუ რაზე დაყრდნობით მიიჩნია სასამართლომ ხსენებული ინფრასტრუქტურის არსებობა.
კასატორის მოსაზრებით, საპროექტო ტერიტორიაზე სპეციალურ (ზონალურ) შეთანხმებაზე უარის თქმის საფუძვლები დადასტურებული და მითითებულია მოქმედი ნორმატიული აქტების შესაბამისად, რომელთა გამომრიცხავი მტკიცებულებები საქმეში არ არის წარმოდგენილი. სასამართლო ვერ უთითებს თუ რომელი კანონი დაარღვია კონკრეტულ შემთხვევაში ადმინისტრაციულმა ორგანომ. შესაბამისად, სააგენტო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს სადავო აქტის ბათილობის საფუძვლები.
5.2 კასატორი - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია აღნიშნავს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურს 2019 წლის 15 ივლისს №01191963610-67 განცხადებით მიმართა მ.ლ-მა და მოითხოვა №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე, სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცდა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა, რომლის თანახმად №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე ვრცელდება ზოგადი სარეკრეაციო ზონა (რზ), ტერიტორიას არ აქვს მინიჭებული კონკრეტული ქვეზონა, ასევე, გამწვანებული ტერიტორიების რუკის მიხედვით, შემოთავაზებულია სარეკრეაციო ზონა. გარდა აღნიშნულისა, საპროექტო მიწის ნაკვეთი მოქცეულია განაშენიანების კონტურს გარეთ და მიუხედავად იმისა, რომ მეჩხერად ფიქსირდება საცხოვრებელი ობიექტები, საკვლევი ტერიტორიის ძირითადი ნაწილი წარმოადგენს გაუნაშენიანებელ არეალს.
განაშენიანების კონტური წარმოადგენს საზღვარს ქალაქის განაშენიანებულ და გაუნაშენიანებელ ტერიტორიებს შორის და განისაზღვრება მის გარეთ არსებული ტერიტორიების საქალაქო სამშენებლო განვითარების შეზღუდვის პირდაპირ პირობად. მოცემული შეზღუდვა ეყრდნობა ქალაქგეგმარებით მოსაზრებებს და მისი კორექტირება შესაძლებელია მასშტაბით გათვალისწინებული ტექნიკური და გააზრებითი ცდომილების ხარისხის ფარგლებში, შესაბამისი ქალაქგეგმარებითი დასაბუთების საფუძველზე. მოცემული საზღვრის კორექტირების მიღმა, ფუნდამენტური ცვლილება წარმოადგენს ცვლილებას კონცეპტუალურ დონეზე და შესაძლებელია მხოლოდ დოკუმენტისა და მისი მიდგომების სისტემური რევიზიის პირობებში.
ვინაიდან საპროექტო ტერიტორია გაუნაშენიანებელია, მიწის ნაკვეთს არ გააჩნია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურა, ამასთან, მდებარეობს განაშენიანების კონტურს გარეთ და მოსარჩელის მიერ ვერ იქნა დასაბუთებული სპეციალური შეთანხმების გაცემის საჭიროება, ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: ...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალურ (ზონალურ) შეთანხმებაზე მიღებულ იქნა უარყოფითი გადაწყვეტილება.
აღსანიშნავია, რომ სადავო აქტი გამოცემულია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიას კანონმდებლობით მინიჭებული დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის პრინციპის დაცვით, შეუძლია ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში მიიღოს გადაწყვეტილება სპეციალური ზონალური შეთანხმების შესახებ ქალაქის ურბანული განვითარების ხედვის პოლიტიკისა და სხვა ფაქტობრივი გარემოებების მოქმედ კანონმდებლობასთან კომპლექსური ანალიზის საფუძველზე. განსახილველ შემთხვევაში, ერთ მხარეს დგას კონკრეტული ფიზიკური პირის ინტერესი, მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე განხორციელდეს სამშენებლო სამუშაოები, მეორე მხარეს კი დგას საჯარო ინტერესი, რაც გამოიხატება ქალაქგეგმარებითი თვალსაზრისით ერთიანი პოლიტიკისა და ქალაქის განაშენიანების ერთიანი სისტემის ჩამოყალიბებაში. საჯარო და კერძო ინტერესების თანაფარდობის გათვალისწინებით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია მიიჩნევს, რომ აღნიშნული საჯარო ინტერესი აღმატებულად დაცვის ღირსი სიკეთეა მოსარჩელის ინტერესთან შედარებით.
მოცემულ შემთხვევაში სასამართლომ ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის საფუძველზე ბათილად ცნო სადავო აქტი, ამასთან, არ მიუთითებია კონკრეტულად რომელი გარემოება არ იქნა გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ, რასაც არსებითი მნიშვნელობა ექნებოდა საკითხის გადაწყვეტისათვის. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია განმარტავს, რომ სასკ-ის 32.4. მუხლით მინიჭებულ უფლებამოსილებას სასამართლო იყენებს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც სამართალწარმოების ფარგლებში ვერ ხერხდება სადავო ფაქტობრივი გარემოებების დადგენა და შეფასება, რაც თავის მხრივ შეუძლებელს ხდის სადავო ადმინისტრაციული აქტის კანონიერებაზე მსჯელობას. მოცემულ შემთხვევაში, კასატორი მიიჩნევს, რომ არ არსებობს მტკიცებულება და გარემოება, რომელიც შეიძლება დამატებით გამოიკვეთოს ან/და წარმოიქმნას ადმინისტრაციული წარმოების პროცესში, აღნიშნული სასამართლოს მხრიდანაც ვერ იქნა მითითებული. ამ მოცემულობაში სასამართლომ თავი აარიდა საკითხის სამართლებრივ შეფასებას და გადაწყვეტილება მიიღო, როგორც საპროცესო, ასევე მატერიალური ნორმების დარღვევით, მაშინ როცა საქმეში დაცული მტკიცებულებები იძლეოდა სადავო საკითხის არსებითად გადაწყვეტის შესაძლებლობას.
6. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 22 ივნისის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი.
საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 ივლისის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს საკასაციო საჩივარი.
ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების შესწავლის და საკასაციო საჩივრების დასაშვებობის საკითხის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს საკასაციო საჩივრები არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.
საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრების განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორები ვერ ასაბუთებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორები საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და დასკვნებს.
საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი ნაწილი ავალდებულებს სასამართლოს, დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, №7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, თუ ამ კოდექსით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში გამოიყენება საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის დებულებანი. სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 404-ე მუხლის პირველი ნაწილის პირველი წინადადების თანახმად, საკასაციო სასამართლო გადაწყვეტილებას ამოწმებს საკასაციო საჩივრის ფარგლებში.
საქმეზე დადგენილია შემდეგი ფაქტობრივი გარემოებები: ა) უძრავ ნივთზე, მდებარე: ქალაქი თბილისი, სოფელი ..., საკადასტრო კოდი №..., საჯარო რეესტრის ეროვნულ სააგენტოში რეგისტრირებულია მ.ლ-ის საკუთრების უფლება (ტ.1, ს.ფ 20-21); ბ) 2019 წლის 15 ივლისს მ.ლ-მა №01191963610-67 განცხადებით მიმართა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურს და №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე, სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა მოითხოვა (ტ.1, ს.ფ 15); გ) ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის 2019 წლის 30 ივლისის №67-01192113468 დასკვნის შესაბამისად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის თანახმად, საპროექტო მიწის ნაკვეთი მოქცეულია განაშენიანების კონტურს გარეთ. დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით გათვალისწინებული განაშენიანების კონტური წარმოადგენს საზღვარს ქალაქის განაშენიანებულ და გაუნაშენიანებელ ტერიტორიებს შორის და განისაზღვრება მის გარეთ არსებული ტერიტორიების საქალაქო სამშენებლო განვითარების შეზღუდვის პირდაპირ პირობად. მოცემული შეზღუდვა ეყრდნობა ქალაქგეგმარებით მოსაზრებებს და მისი კორექტირება შესაძლებელია მასშტაბით გათვალისწინებული ტექნიკური და გააზრებითი ცდომილების ხარისხის ფარგლებში, შესაბამისი ქალაქგეგმარებითი დასაბუთების საფუძველზე. მოცემული საზღვრის კორექტირების მიღმა, ფუნდამენტური ცვლილება წარმოადგენს ცვლილებას კონცეპტუალურ დონეზე და შესაძლებელია მხოლოდ დოკუმენტისა და მისი მიდგომების სისტემური რევიზიის პირობებში. ამავე დასკვნაში აღნიშნულია, რომ ვინაიდან ტერიტორია გაუნაშენიანებელია, არ გააჩნია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურა, ამასთან, მდებარეობს განაშენიანების კონტურს გარეთ, სამსახურმა სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა მიზანშეწონილად არ მიიჩნია (ტ.1, ს.ფ 17-19); დ) ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2019 წლის 1 აგვისტოს №ბ01.011921367 ბრძანებით, მ.ლ-ს უარი ეთქვა ქალაქ თბილისში, სოფ. ...ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: №...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე (ტ.1, ს.ფ 16).
მოცემულ შემთხვევაში მთავარ სადავო საკითხს წარმოადგენს ქალაქ თბილისში, სოფ. ...ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (საკადასტრო კოდი: №...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე უარის თქმის კანონიერება ტერიტორიის გაუნაშენიანებლობის, სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის არქონის, განაშენიანების კონტურს გარეთ მდებარეობის საფუძვლით.
საკასაციო პალატა მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებზე“, რომლის მიზანია დედაქალაქის ტერიტორიაზე: ა) უძრავი ნივთების განვითარების, გამოყენების და მათში ცვლილებების შეტანის პროცესების რეგულირება; ბ) სამშენებლო საქმიანობისათვის ტერიტორიებისა და მიწის ნაკვეთ(ებ)ის გამოყენების სპეციფიკური პირობების დადგენა. განაშენიანების რეგულირების წესები მოიცავს: ა) სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის პირობებს; ბ) ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების პირობებს; გ) ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების განსაკუთრებულ შემთხვევებს და პირობებს; დ) მიწის ნაკვეთ(ებ)ზე შენობა-ნაგებობათა განთავსების პირობებს, მათი მაქსიმალური სიმაღლეების განსაზღვრას და მათი ნაწილების საზოგადოებრივ სივრცეში შეჭრის პირობებს (1-ლი მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტები).
მითითებული წესების მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, გაუნაშენიანებელი ტერიტორიების ათვისება დაიშვება, მხოლოდ განაშენიანებული ტერიტორიების ქალაქგანვითარების პოტენციალის ამოწურვის ან/და საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე, საქართველოს კანონმდებლობითა და განაშენიანების რეგულირების წესებით განსაზღვრული პროცედურებით მიღებული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტებით. ამავე მუხლის მე-3 პუნქტის მიხედვით, თბილისის ტერიტორიების განაშენიანების რეგულირების წესებით დაშვებული ნებისმიერი ფორმით გამოყენება და განაშენიანება დასაშვებია მხოლოდ იმ შემთხვევებში, თუ ტერიტორიები უზრუნველყოფილია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურით.
ზემოაღნიშნული წესების მე-15 მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, უფლებრივი ზონირების განხორციელების მიზნით დედაქალაქის ტერიტორია იყოფა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გადაწყვეტების შესაბამის ზოგად ფუნქციურ ზონებად და განაშენიანების რეგულირების გეგმების გადაწყვეტების შესაბამის კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად (ქვეზონებად). ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სარეკრეაციო ზონა (რზ) მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ან/და გასართობ-დასასვენებელ ტერიტორიებს.
წესების 22-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმება წარმოადგენს ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საგამონაკლისო წესს და მისი გაცემა დასაშვებია მხოლოდ ამ წესებით განსაზღვრულ შემთხვევებში, ამ მუხლით დადგენილი მოთხოვნების შესაბამისად. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმება გაიცემა კონკრეტული მიწის ნაკვეთისათვის: ა) კ-1 და კ-2 კოეფიციენტების განაშენიანების რეგულირების წესებით დადგენილი ზღვრული მაჩვენებლების გადამეტებისთვის; ბ) გამოყენების ისეთი სახეობის დაშვებაზე, რაც განაშენიანების რეგულირების წესების მოთხოვნებით საჭიროებს სპეციალურ (ზონალურ) შეთანხმებას; გ) შეუსაბამო სტატუსის მქონე უძრავი ობიექტების გამოყენებასა და განაშენიანებასთან დაკავშირებული ქმედებისათვის; დ) იძულებით (განპირობებული) შეუსაბამო უძრავი ობიექტებისათვის ინდივიდუალური პარამეტრების დასადგენად. მითითებული ნორმის მე-3 პუნქტის საფუძველზე, უძრავი ობიექტის სპეციალური (ზონალური) შეთანხმებით ნებადართულ სახეობაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა დასაშვებია, თუ დასაბუთდება ქვემოთ ჩამოთვლილი ყველა გარემოება: ა) გამონაკლისი საჭიროა ტერიტორიის რაციონალური და ეფექტური გამოყენებისთვის; ბ) არ იცვლება მიმდებარე ტერიტორიის საერთო ქალაქგეგმარებითი ხასიათი. სპეციალურ (ზონალურ) შეთანხმებაზე გადაწყვეტილებას იღებს თბილისის მუნიციპალიტეტის მერი, ადმინისტრაციულ წარმოებაში ჩართული სტრუქტურული ერთეულების/ადმინისტრაციული ორგანოების დასკვნის საფუძველზე (მე-9 პუნქტი).
მოცემულ შემთხვევაში დადგენილია, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის 2019 წლის 1 აგვისტოს №ბ01.011921367 ბრძანება გამოცემულ იქნა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის 2019 წლის 30 ივლისის №67-01192113468 დასკვნის შესაბამისად, რომლითაც დადგენილ იქნა, რომ ვინაიდან ტერიტორია გაუნაშენიანებელია, არ გააჩნია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურა, ამასთან, მდებარეობს განაშენიანების კონტურს გარეთ, სამსახურმა სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა მიზანშეწონილად არ მიიჩნია.
საკასაციო სასამართლო ყურადღებას ამახვილებს იმ გარემოებაზე, რომ საქმეში წარმოდგენილია ქ. თბილისში, სოფელ ...ში არსებულ მიწის ნაკვეთზე საგარაკე-დასასვენებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური ზონალური შეთანხმების ალბომი (ტ.1, ს.ფ 227-241). აღნიშნული ალბომის განმარტებითი ბარათის ქალაქგეგმარებით დასკვნაში აღნიშნულია, რომ დღევანდელი მდგომარეობით საპროექტო არეალზე ვრცელდება ზოგადი სარეკრეაციო ზონა (რზ), თუმცა ადგილის მახასიათებლების გამოკვლევისას მკვეთრად იკვეთება რეაკრაციული ზონა 3-სთვის დადგენილი განმარტების მახასიათებლები. დასაშვებია განაშენიანების რეგულირების წესების დანართი 1-ით განსაზღვრული ძირითადი და სპეციალური (ზონალური) შეთანხმებით დაშვებული სახეობები. სწორედ, აღნიშნული ჩამონათვალის გათვალისწინებით, ტერიტორიის განვითარება შესაძლებელია სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის სახეობის განვითარების პირობით. საპროექტო ობიექტი, როგორც თავისი მასშტაბით, ისე შერჩეული ფუნქციური სახეობითაც წარმოადგენს მიმდებარე არეალზე უკვე ჩამოყალიბებული განაშენიანების მსგავს მოცულობას. ობიექტი დაბალსართულიანია და სრულად ითვალისწინებს როგორც მოქმედი რეგულაციის მოთხოვნებს, ისე მიმდებარე განაშენიანების ფარგლებში უკვე ჩამოყალიბებულ მასშტაბს. საქმეში ასევე წარმოდგენილია სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის ბრძანებები ქალაქ თბილისში, სოფელ ...ში, მათ შორის, სადავო ტერიტორიის ირგვლივ, მშენებლობის ვადის ცვლილების, მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების დადგენის, არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების შესახებ (ტ.1, ს.ფ 185-204). საკასაციო პალატა ასევე მიუთითებს საქმეში წარმოდგენილ საპროექტო მიწის ნაკვეთის მიმდებარე ტერიტორიაზე არსებული განაშენიანების ფუნქციური სახეობების რუკაზე, რომელშიც აღნიშნულია, რომ 50-მეტრიან საკვლევ არეალში ფიქსირდება ორი I კლასის პარამეტრების მქონე საცხოვრებელი სახლი.
საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ ზემოაღნიშნული გარემოებები გამორიცხავს ადმინისტრაციული ორგანოს პოზიციას სადავო ტერიტორიის გაუნაშენიანებლობაზე. საკასაციო სასამართლო იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოთა მოსაზრებას, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს საკითხზე მსჯელობისას დეტალურად არ შეუსწავლია და შეუფასებია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებები. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96-ე მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მართალია, სადავო აქტი გამოცემულია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის დასკვნის საფუძველზე, თუმცა დასკვნა არ შეიცავს სათანადო დასაბუთებას მ.ლ-ის განცხადების უარყოფის საფუძვლების შესახებ და აღნიშნული გარემოებების არსებობა არ არის დადასტურებული შესაბამისი მტკიცებულებებით. დასკვნიდან არ იკვეთება, რის საფუძველზე იქნა მიჩნეული, რომ ტერიტორია გაუნაშენიანებელია, არ გააჩნია სათანადო საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურა, ამასთან, მდებარეობს განაშენიანების კონტურს გარეთ იმ პირობებში, როდესაც საქმეში წარმოდგენილი მტკიცებულებებით არ დასტურდება მითითებული გარემოებების სრულყოფილად შესწავლის ფაქტი. მიუხედავად აღნიშნულისა, მითითებული დასკვნა უპირობოდ იქნა გაზიარებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერის მიერ და გახდა სადავო აქტის გამოცემის საფუძველი.
საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციული ორგანო თავისი ნორმატიულად განსაზღვრული მიზნებისა და ფუნქციების შესასრულებლად მოქმედებს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში და გადაწყვეტილების მიღებისას გარდა კანონიერებისა, ითვალისწინებს აგრეთვე მიზანშეწონილობის ასპექტებსაც, თუმცა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში გადაწყვეტილების მიღება არ გამორიცხავს საქმის გარემოებათა ყოველმხრივ გამოკვლევისა და მიღებული გადაწყვეტილების სათანადოდ დასაბუთების ვალდებულებას. საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-6 და მე-7 მუხლების შესაბამისად, საჯარო და კერძო ინტერესების დაცვის საფუძველზე კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილების შერჩევის დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილებამ არ შეიძლება, გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა. მოცემული დანაწესი აუცილებლად გულისხმობს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთების სავალდებულოობას, ვინაიდან მხოლოდ აღნიშნულით არის შესაძლებელი, გაირკვეს, მიღებულ იქნა თუ არა უშეცდომო გადაწყვეტილება. დასაბუთების ვალდებულება განპირობებულია ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობაზე კონტროლის განხორციელების მიზნით. ამასთან, დასაბუთებაში აღნიშნული უნდა იყოს შეხედულებები, მოსაზრებები და გარემოებები, რომლებსაც ადმინისტრაციული ორგანო დაეყრდნო გადაწყვეტილების მიღების დროს, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დასაბუთების, როგორც თვითნებობისაგან დაცვის ვალდებულების იგნორირება წარმოადგენს დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში შეცდომის დადგენისა და აქტის გაუქმების საფუძველს.
ამრიგად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მოპასუხის მიერ არ არის გამოკვლეული/დასაბუთებული სადავო აქტის გამოცემის საფუძველი და მართებულია სააპელაციო სასამართლოს მსჯელობა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32.4 მუხლის საფუძველზე სადავო აქტის ბათილად ცნობის შესახებ, რადგან ადმინისტრაციულ პროცესში მოქმედი ინკვიზიციურობის პრინციპის გათვალისწინებით (სასკ-ის მე-4, მე-19 მუხ.), მართალია, სასამართლოს აქვს შესაძლებლობა ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილად გამოკვლევის მიზნით, შეაგროვოს დამატებითი მტკიცებულებები, თუმცა აღნიშნული უზრუნველყოფს ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში დაშვებული ხარვეზების აღმოფხვრას და არა ორგანოში განსახორციელებელი წარმოების ჩანაცვლებას. განსახილველ შემთხვევაში გამოკვლევას საჭიროებს საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებები, რაც მოპასუხეს არ განუხორციელებია, აღნიშნული გარემოებების გამოკვლევას და შეფასებას კი ამ კონკრეტულ შემთხვევაში, საქმეში არსებული ფაქტობრივი გარემოებების გათვალისწინებით არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა საკითხის სწორად გადაწყვეტისათვის. ამრიგად, გასაჩივრებული აქტი გამოცემულია საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე და 96-ე მუხლებით გათვალისწინებული, საქმის ფაქტობრივი გარემოებების სრულყოფილად დადგენის, შესწავლისა და შეფასების ვალდებულების დარღვევით. სწორედ ამიტომ, ქვედა ინსტანციის სასამართლოებმა მართებულად გამოიყენეს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილი, ვინაიდან სადავო საკითხი საჭიროებს დამატებით შესწავლას და შეფასებას, რაც სასამართლოს მიერ ამ ეტაპზე საკითხის არსებითად გადაწყვეტას გამორიცხავდა. შესაბამისად, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და აღნიშნავს, რომ საკასაციო საჩივრის დაუშვებლად ცნობის შემთხვევაში, პირს დაუბრუნდება მის მიერ გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70 პროცენტი.
ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა:
1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს საკასაციო საჩივრები მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 იანვრის განჩინება;
3. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს (ს/ნ 205393689) დაუბრუნდეს საკასაციო საჩივარზე 21.07.2023წ. №04474 საგადახდო მოთხოვნით გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის - 300 ლარის 70% - 210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150;
4. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.
თავმჯდომარე: გ. მაკარიძე
მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე
თ. ოქროპირიძე
