№ბს-983(კ-22) 6 ივნისი, 2024 წელი ქ. თბილისი
ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატამ
შემდეგი შემადგენლობით:
გენადი მაკარიძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),
ქეთევან ცინცაძე, გოჩა აბუსერიძე
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ზეპირი განხილვის გარეშე, შეამოწმა შპს „...ას“ საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლების არსებობა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 10 მარტის განჩინების გაუქმების თაობაზე (მოწინააღმდეგე მხარე - საქართველოს მთავრობა; მესამე პირები - საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო; სსიპ ჯანმრთელობის ეროვნული სააგენტო).
ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:
1. შპს „...ამ“ სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხე საქართველოს მთავრობის მიმართ.
მოსარჩელემ მოითხოვა: ა) ბათილად იქნეს ცნობილი „საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 30 ოქტომბრის №486 დადგენილების პირველი მუხლის მე-2 პუნქტის „თ.ა“ ქვეპუნქტი; ბ) ბათილად იქნეს ცნობილი „საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2018 წლის 16 აპრილის №180 დადგენილების პირველი მუხლის მე-2 პუნქტის „დ.ა“ ქვეპუნქტი; გ) ბათილად იქნეს ცნობილი „საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილების №1 დანართის 23-ე მუხლის 41 პუნქტის შემდეგი ჩანაწერი: 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 ივნისამდე.
2. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 19 სექტემბრის განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის საფუძველზე ადმინისტრაციულ საქმეში მესამე პირად ჩაებნენ საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო და საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს - სსიპ სოციალური მომსახურების სააგენტო.
3. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 3 დეკემბრის გადაწყვეტილებით სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.
აღნიშნული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გასაჩივრდა შპს „...ას“ მიერ.
4. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2021 წლის 22 სექტემბრის განჩინებით განსახილველ საქმეში მესამე პირის სსიპ სოციალური მომსახურების სააგენტოს უფლებამონაცვლედ დადგენილ იქნა სსიპ ჯანმრთელობის ეროვნული სააგენტო.
5. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 10 მარტის განჩინებით შპს „...ას“ სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა. უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 3 დეკემბრის გადაწყვეტილება.
6. თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 10 მარტის განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა შპს „...ამ“.
კასატორი აღნიშნავს, რომ შპს „...ა“ 2013 წლიდან მონაწილეობს „საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებით გათვალისწინებულ გეგმური ამბულატორიული მომსახურების პროგრამაში და ახორციელებს პროგრამით გათვალისწინებული სამედიცინო სერვისების მიწოდებას ოზურგეთის, ლანჩხუთის, ჩოხატაურის, კასპის და თბილისის სამედიცინო ცენტრების საშუალებით. ამავე დადგენილების №1 დანართის 22-ე მუხლის თანახმად, გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებების დაფინანსება ხორციელდება კაპიტაციური მეთოდით (გლობალური ბიუჯეტის პრინციპით), რომლის დროსაც ერთი მოსარგებლის მომსახურების ფიქსირებული ღირებულება განისაზღვრება გასაწევი მომსახურების და მოსარგებლის მიხედვით და შეადგენს 1,07 ლარს სოფლად მცხოვრები ბენეფიციარის შემთხვევაში, ხოლო 1,97 ლარს ქალაქში მცხოვრები ბენეფიციარის შემთხვევაში. 2014 წლის 13 მარტს ზემოაღნიშნულ დადგენილებაში განხორციელდა ცვლილება და №1 დანართის 23-ე მუხლს დაემატა 41 პუნქტი, რომლის თანახმადაც, 2014 წლის 1 აპრილიდან შპს „...ა“ გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლის რეგისტრაციას ახორციელებს სპეციალური მკაცრი აღრიცხვის ფორმის საშუალებით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა). 2014 წლის 1 აპრილამდე, მოსარგებლეების რეგისტრაცია ხორციელდებოდა სოციალური მომსახურების სააგენტოს 2013 წლის 26 თებერვლის №04-69/ო ბრძანებით გათვალისწინებული წესითა და ფორმით. შპს „...ას“ ჯამში მოსარგებლედ დარეგისტრირებული ჰყავს 90771 ბენეფიციარი, აქედან 2014 წლის 1 აპრილამდე მკაცრი აღრიცხვის ფორმის გარეშე დარეგისტრირებულია - 41153. კაპიტაციური, იგივე გლობალური ბიუჯეტის პრინციპი გულისხმობს ჯანდაცვის ხარჯების მაქსიმალურად შემცირებას, რომელიც მოიცავს ერთ მოსარგებლეზე ყოველთვიური განსაზღვრული ფიქსირებული მინიმალური თანხის გადახდას და სანაცვლოდ განუსაზღვრელი სამედიცინო მომსახურების მიღებას (ბენეფიციარის საჭიროებიდან და მოთხოვნიდან გამომდინარე რაოდენობის შეუზღუდავად). იმასათვის, რომ კაპიტაციური მეთოდი როგორც მზღვეველისთვის, ისე სამედიცინო დაწესებულებისთვის მისაღები იყოს, აუცილებელია შესაბამისი პრინციპების დაცვა. კაპიტაციის თანხა თითოეულ მოსარგებლეზე განისაზღვრება მინიმალური (1,07 ლარი) თანხით, მაშინ, როდესაც სამედიცინო მომსახურების შიდა სტანდარტის ტარიფი ბევრად მაღალია (მაგ: მხოლოდ ექიმ-სპეციალისტის კონსულტაცია მინიმუმ 20-25 ლარი ღირს). სწორედ ამიტომ, კაპიტაციის პრინციპი აგებულია გარკვეულ ბალანსზე: სამედიცინო დაწესებულება დაფინანსებას იღებს ყველა მოსარგებლეზე და აქედან მხოლოდ ნაწილს (საჭიროებიდან და მოთხოვნიდან გამომდინარე) უწევს მომსახურებას. აღნიშნული ბალანსის დაცვა მნიშვნელოვანი პირობაა, რადგან სხვა შემთხვევაში სამედიცინო დაწესებულებისთვის კაპიტაციური მეთოდი იქნება ზარალიანი (თითოეულ ბენეფიციარზე გაწეული ფაქტიური დანახარჯი გადააჭარბებს მიღებულ შემოსავალს). გლობალური ბიუჯეტის პრინციპი გულისხმობს დამფინანსებლის ფინანსური რისკებისაგან დაცვას და წარმოადგენს ფინანსურად სასარგებლო დაფინანსების მეთოდს, ხოლო სამედიცინო დაწესებულებისთვის ის გამართლებულია მხოლოდ რაოდენობაზე გათვლით, რაც გულისხმობს იმას, რომ მიმაგრებული უნდა ჰყავდეს რამდენიმე ათეული ათასი ბენეფიციარი და მომსახურება მიიღოს ამ კონტიგენტის მხოლოდ ნაწილმა (30-40%-მა), რათა საერთო ჯამში კაპიტაციური მეთოდით მიღებულმა შემოსავალმა და გარკვეულ მოსარგებლეებზე გაწეული მომსახურების ხარჯმა ერთმანეთი დააბალანსოს.
საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 30 ოქტომბრის №486 დადგენილებით, განხორციელდა ცვლილება საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში და აღნიშნული დადგენილების №1 დანართის 23-ე მუხლის 41 პუნქტს დაემატა შემდეგი ჩანაწერი: 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 აპრილამდე. საქართველოს მთავრობის 2018 წლის 16 აპრილის №180 დადგენილებით, კვლავ განხორციელდა ცვლილება საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში და აღნიშნული დადგენილების №1 დანართის 23-ე მუხლის 41 პუნქტი ჩამოყალიბდა შემდეგი რედაქციით: „2014 წლის 1 აპრილიდან პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებებმა ამ დანართის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაცია უნდა განახორციელონ სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), რომლის ფორმასა და გამოყენების წესს ამტკიცებს სამინისტრო, ხოლო 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 ივნისამდე. ამასთან, მოსარგებლის თანხმობის ფორმის ბეჭდვას, ტირაჟირებას, აღრიცხვასა და სამედიცინო დაწესებულებებისათვის უსასყიდლოდ გადაცემას უზრუნველყოფს განმახორციელებელი.”
ზემოაღნიშნული ცვლილებების მიხედვით, სამედიცინო დაწესებულება ვალდებულია არაგონივრულ ვადაში ხელახლა დაარეგისტრიროს 2014 წლის 1 აპრილამდე უკვე დარეგისტრირებული მოსარგებლეები, მაშინ, როდესაც მოსარგებლეების რეგისტრაცია კანონით დადგენილი წესით (არამკაცრი თანხმობის ფორმის გამოყენებით) უკვე განხორციელებული აქვს. გარდა იმისა, რომ თვითონ მოთხოვნა ზიანს აყენებს სამედიცინო დაწესებულებას, განსაზღვრული ვადა არ არის გონივრული. შეუძლებელია 5 თვის ვადაში 41153 მოსარგებლის ხელახალი რეგისტრაცია განახორციელოს სამედიცინო დაწესებულებამ, მითუმეტეს იმ ფონზე, როდესაც კაპიტაციური მეთოდი გამორიცხავს მათი სამედიცინო დაწესებულებაში მომართვის აუცილებლობას. შეუძლებელია 7 თვის ვადაში აღნიშნულმა ბენეფიციარებმა თავად მომართონ სამედიცინო დაწესებულებას. ასევე შეუძლებელია 7 თვის ვადაში აღნიშნული ბენეფიციარების საცხოვრებელი ადგილის მიხედვით მოძიებაც, ვინაიდან რაოდენობა საკმაოდ მაღალია, ხოლო სამედიცინო დაწესებულებისთვის შეუძლებელი იქნება თითოეული მათგანის მოძიება. აღნიშნული გამოიწვევს 2018 წლის 1 აპრილისთვის ყველა მოსარგებლის ავტომატურად გამორიცხვას სამედიცინო დაწესებულებებიდან, რაც ნიშნავს, რომ დაწესებულება ვეღარ მიიღებს დაფინანსებას კაპიტაციური მეთოდით იმ ბენეფიციარებზე, რომლებიც დარეგისტრირებული ჰყავდა მანამდე მოქმედი კანონის სრული დაცვით. შედეგად, მხოლოდ საჭიროების შემთხვევაში მომართავს ბენეფიციარი სამედიცინო დაწესებულებას, მიიღებს სამედიცინო მომსახურებას, რომლის ფაქტიური ხარჯი გაცილებით მაღალი იქნება ვიდრე 1,07 და 1,97 ლარი, ხოლო დაწესებულებას აღარ ეყოლება სხვა ბენეფიციარები, რომელთა კაპიტაციის თანხამაც უნდა დააბალანსოს გაწეული ხარჯი. აღნიშნული გამოიწვევს სამედიცინო დაწესებულებების ზარალს, ვინაიდან მხოლოდ იმ მოსარგებლეებზე მიიღებს კაპიტაციის თანხას, ვისაც მომსახურებას გაუწევს. ცვლილების განხორციელებამდე მოსარგებლეების რეგისტრაცია განხორციელებულია კანონმდებლობის სრული დაცვით, ხოლო განხორციელებული ცვლილების მიხედვით, ნორმას მიეცა უკუძალა, რომელიც აუარესებს სამედიცინო დაწესებულების მდგომარეობას და სერიოზული ფინანსური ზიანის მიყენების საფრთხეს უქმნის (გარდა იმისა, რომ ვერ მიიღებს ყოველთვიურად კაპიტაციის თანხას, გაეზრდება ფაქტიური ხარჯი).
7. საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 16 სექტემბრის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული შპს „...ას“ საკასაციო საჩივარი.
ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების შესწავლის და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საკითხის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ შპს „...ას“ საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.
საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და დასკვნებს.
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი ნაწილი ავალდებულებს სასამართლოს, დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, №7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).
საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, თუ ამ კოდექსით სხვა რამ არ არის დადგენილი, ადმინისტრაციულ სამართალწარმოებაში გამოიყენება საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის დებულებანი. სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 404-ე მუხლის პირველი ნაწილის პირველი წინადადების თანახმად, საკასაციო სასამართლო გადაწყვეტილებას ამოწმებს საკასაციო საჩივრის ფარგლებში.
მოცემულ შემთხვევაში დადგენილია, რომ „საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 30 ოქტომბრის №486 დადგენილების 1-ლი მუხლის მე-2 პუნქტის „თ.ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით, დადგენილებით დამტკიცებული №1 დანართის (საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვის სახელმწიფო პროგრამა) 23-ე მუხლის 41 პუნქტი ჩამოყალიბდა შემდეგი რედაქციით: 2014 წლის 1 აპრილიდან პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებებმა 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაცია უნდა განახორციელონ სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), რომლის ფორმასა და გამოყენების წესს ამტკიცებს სამინისტრო, ხოლო 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 აპრილამდე. ამასთან, მოსარგებლის თანხმობის ფორმის ბეჭდვას, ტირაჟირებას, აღრიცხვასა და სამედიცინო დაწესებულებებისათვის უსასყიდლო გადაცემას უზრუნველყოფს განმახორციელებელი.
„საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე საქართველოს მთავრობის 2018 წლის 16 აპრილის №180 დადგენილების პირველი მუხლის მე-2 პუნქტის „დ.ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით, დადგენილებით დამტკიცებული №1 დანართის (საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვის სახელმწიფო პროგრამა) 23-ე მუხლის 41 პუნქტი ჩამოყალიბდა შემდეგი რედაქციით: 2014 წლის 1 აპრილიდან პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებებმა ამ დანართის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაცია უნდა განახორციელონ სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), რომლის ფორმასა და გამოყენების წესს ამტკიცებს სამინისტრო, ხოლო 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 ივნისამდე. ამასთან, მოსარგებლის თანხმობის ფორმის ბეჭდვას, ტირაჟირებას, აღრიცხვასა და სამედიცინო დაწესებულებებისათვის უსასყიდლოდ გადაცემას უზრუნველყოფს განმახორციელებელი.
„საყოველთაო ჯანდაცვაზე გადასვლის მიზნით გასატარებელ ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილების №1 დანართის 23-ე მუხლის 41 პუნქტის თანახმად, 2014 წლის 1 აპრილიდან პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებებმა ამ დანართის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაცია უნდა განახორციელონ სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), რომლის ფორმასა და გამოყენების წესს ამტკიცებს სამინისტრო, ხოლო 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს 2018 წლის 1 ივნისამდე. ამასთან, მოსარგებლის თანხმობის ფორმის ბეჭდვას, ტირაჟირებას, აღრიცხვასა და სამედიცინო დაწესებულებებისათვის უსასყიდლოდ გადაცემას უზრუნველყოფს განმახორციელებელი.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის პირველი მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ეს კანონი განსაზღვრავს ნორმატიული აქტების სახეებს, მათ იერარქიას, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებებისა და შეთანხმებების ადგილს საქართველოს ნორმატიულ აქტთა სისტემაში, ნორმატიული აქტების მომზადების, მიღების (გამოცემის), გამოქვეყნების, მოქმედების, აღრიცხვისა და სისტემატიზაციის ზოგად წესებს. სადავო პერიოდში მოქმედი ამავე კანონის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი კი ადგენს, რომ ნორმატიული აქტი არის უფლებამოსილი სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით მიღებული (გამოცემული) სამართლებრივი აქტი, რომელიც შეიცავს მისი მუდმივი ან დროებითი და მრავალჯერადი გამოყენების ქცევის ზოგად წესს.
„ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-9 პუნქტის შესაბამისად, თუ ამ კანონით სხვა რამ არ არის დადგენილი, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის მიღება (გამოცემა) შეიძლება მიმღები (გამომცემი) ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ მისი კომპეტენციის ფარგლებში, მხოლოდ საკანონმდებლო აქტის შესასრულებლად და იმ შემთხვევაში, თუ ეს პირდაპირ არის გათვალისწინებული საკანონმდებლო აქტით. კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტში მითითებული უნდა იყოს, რომელი საკანონმდებლო აქტის საფუძველზე და რომლის შესასრულებლად იქნა მიღებული (გამოცემული) იგი. მე-12 მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, საქართველოს მთავრობის დადგენილება მიიღება საქართველოს კონსტიტუციისა და კანონების საფუძველზე და მათ შესასრულებლად. საქართველოს მთავრობის დადგენილებაში უნდა მიეთითოს, რომელი ნორმატიული აქტის საფუძველზე და რომლის შესასრულებლად იქნა მიღებული იგი. საქართველოს მთავრობის დადგენილება მიიღება ამ კანონითა და „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესის შესაბამისად.
განსახილველ შემთხვევაში დავის საგანს სწორედ საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებაში შეტანილი ცვლილებების ბათილად ცნობა წარმოადგენს.
„ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, ნორმატიულ აქტში ცვლილების (ცვლილების (ცვლილებების) ან/და დამატების (დამატებების) ) შეტანა ხდება მხოლოდ იმავე სახის ნორმატიული აქტით. იგი იმ ნორმატიული აქტის განუყოფელი ნაწილია, რომელშიც შეტანილ იქნა ცვლილება.
ნორმატიული აქტების ბათილად ცნობის საკითხს აწესრიგებს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 601 მუხლის პირველი ნაწილი, რომლის თანახმად, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი ბათილია, თუ იგი ეწინააღმდეგება კანონს ან არსებითად დარღვეულია მისი მომზადების ან გამოცემის კანონმდებლობით დადგენილი სხვა მოთხოვნები.
შეცილებითი სარჩელის განხილვის პირობებში, სასამართლოს მიერ ნორმატიული აქტის ბათილად ცნობის საფუძვლებს განსაზღვრავს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის პირველი ნაწილი, რომლის მიხედვითაც, თუ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი ან მისი ნაწილი კანონს ეწინააღმდეგება და ის პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს აყენებს მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს, ან უკანონოდ ზღუდავს მის უფლებას, სასამართლო ამ კოდექსის 22-ე მუხლში აღნიშნულ სარჩელთან დაკავშირებით გამოიტანს გადაწყვეტილებას ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად ცნობის შესახებ. ამდენად, ნორმატიული აქტის ბათილად ცნობისთვის აუცილებელი წინაპირობაა, რომ იგი ეწინააღმდეგებოდეს მოქმედ კანონმდებლობას.
საკასაციო სასამართლო ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ნორმატიული აქტის გამოცემის თავისებურებისა და სპეციფიკის საკითხთან დაკავშირებით მიუთითებს, რომ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ნორმების უმნიშვნელოვანეს თავისებურებას წარმოადგენს ის, რომ მათი შემოღება ხშირად თავად აღმასრულებელი ხელისუფლების სუბიექტების მიერ, სახელმწიფო-მმართველობითი საქმიანობის პროცესში და მისი მიზნების მისაღწევად ხორციელდება. მოქმედი კანონმდებლობით შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანოებისათვის სამართლებრივი ნორმების დამოუკიდებელი გამოცემის, ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების უფლებამოსილების მინიჭება არის ნებისმიერი ადმინისტრაციული ორგანოს კომპეტენციის უმნიშვნელოვანესი ელემენტი. მოთხოვნილება ეფექტურ მმართველობაში ობიექტურად განაპირობებს მის აღჭურვას ნორმის დამდგენი უფლებამოსილებებით. ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მიღების (გამოცემის) უფლებამოსილება თავისი არსით არის კანონმდებლის მიერ აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის გადაცემული სამართალშემოქმედების უფლებამოსილება. ნებისმიერი სამართლებრივი ნორმა, მათ შორის ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ნორმა, წარმოადგენს სამართალშემოქმედებით აქტს... შეიძლება ითქვას, რომ ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი დელეგირებული სამართალშემოქმედების, კანონმდებლობის დეკონცენტრაციის, მისი დივერსიფიკაციის გამოვლინებაა. დელეგირებული კანონშემოქმედების სახელმწიფოებრივ-სამართლებრივი აზრი სწორედ იმაში მდგომარეობს, რომ კანონების მოთხოვნათა დაცვით რეგულირების ამოცანების შესრულებაში ჩართული იქნეს აღმასრულებელი ხელისუფლების სპეციალური შესაძლებლობანი და მისი სპეციალიზირებული პროფესიული ცოდნა. დელეგირება უზრუნველყოფს კონკრეტული სფეროს რეგულირების საგნობრივ ურთიერთკავშირს, რომელიც განაწილებულია კანონით განსაზღვრულ მასშტაბსა და ნორმატიულ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს შორის. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, კანონქვემდებარე აქტის მთავარი ფუნქცია - საკანონმდებლო აქტის ეფექტური აღსრულების უზრუნველყოფაა (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2017 წლის 25 მაისის გადაწყვეტილება ბს-815-807(კ-16)).
საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ნორმატიული აქტის ბათილად ცნობის თაობაზე საქმის განხილვის ფარგლებში, სასამართლოს შესაფასებელი საკითხია მხოლოდ ნორმატიული აქტების შესაბამისობა მოქმედ კანონმდებლობასთან და არა მათი გამოცემის მიზანშეწონილობა, რადგან აღნიშნული საკითხი სცდება სასამართლოს კომპეტენციას და წარმოადგენს ადმინისტრაციული ორგანოს მიხედულების ფარგლებს.
საკასაციო სასამართლო მოქმედ კანონმდებლობასთან შესაბამისობის კუთხით, აღნიშნავს, რომ კასატორი კონკრეტულად ვერ უთითებს თუ რომელ საკანონმდებლო დანაწესს ეწინააღმდეგება სადავო დადგენილებები. კასატორის მითითება, რომ სადავო ნორმატიული აქტები მათთვის საზიანო შედეგების მომტანია და დადგენილი ვადა არ არის გონივრული, ვერ გახდება სადავო აქტების ბათილად ცნობის საფუძველი, იმ პირობებში, როდესაც არ დასტურდება - ნორმატიული აქტების წინააღმდეგობა მოქმედ კანონმდებლობასთან ან/და შეუსაბამობა თავად ამ აქტების მიღების ნორმატიულ საფუძვლებთან.
საკასაციო პალატა მართებულად მიიჩნევს სააპელაციო სასამართლოს მითითებას ცვლილების განხორციელებამდე სადავო მუხლის რედაქციაზე, კერძოდ, ნორმის (23.41 მუხლი) თანახმად, 2014 წლის 1 აპრილიდან პროგრამაში მონაწილე სამედიცინო დაწესებულებებმა 21-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული გეგმური ამბულატორიული მომსახურებისათვის ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაცია უნდა განახორციელონ სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), რომლის ფორმას და გამოყენების წესს ამტკიცებს სამინისტრო, ხოლო 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაციის ვადებს განსაზღვრავს განმახორციელებელი სამინისტროსთან შეთანხმებით. ამასთან, მოსარგებლის თანხმობის ფორმის ბეჭდვას, ტირაჟირებას, აღრიცხვასა და სამედიცინო დაწესებულებებისათვის უსასყიდლო გადაცემას უზრუნველყოფს განმახორციელებელი. საკასაციო პალატა იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს მოსაზრებას, რომ სადავო ცვლილებების განხორციელებამდე წარმოდგენილი დებულება ახალი მოსარგებლეების რეგისტრაციას დაწესებულებებს ავალდებულებდა სპეციალური სააღრიცხვო (მკაცრი აღრიცხვის) დოკუმენტით (მოსარგებლის თანხმობის ფორმა), ამასთანავე, ამ ცვლილების განხორციელებამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაციის აუცილებლობას მოცემული ნორმა ადგენდა, თუმცა 2014 წლის 1 აპრილამდე დარეგისტრირებული მოსარგებლეების მკაცრი აღრიცხვის დოკუმენტით ხელახალი რეგისტრაციის ვადებს განსაზღვრავდა განმახორციელებელი სამინისტროსთან შეთანხმებით. დადგენილებაში განხორციელებულმა სადავო ცვლილებამ სამედიცინო დაწესებულებას კონკრეტული ვადა განუსაზღვრა საკითხის მოსაწესრიგებლად.
მოცემულ შემთხვევაში, საქართველოს მთავრობის (მოპასუხის) 2013 წლის 21 თებერვლის №36 დადგენილებით დამტკიცებული საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვის სახელმწიფო პროგრამის მე-4 მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, პროგრამის ფარგლებში შესაბამისი მომსახურების მიმწოდებელია პირი, რომელიც აკმაყოფილებს ამ საქმიანობისათვის კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს, გამოთქვამს პროგრამაში მონაწილეობის სურვილს, ეთანხმება ვაუჩერის პირობებს და დადგენილ ვადაში და წესით წერილობით დაუდასტურებს განმახორციელებელს პროგრამაში მონაწილეობის სურვილს. მე-2 პუნქტის თანახმად, წინამდებარე პროგრამა და თანდართული დანართები, ამ პროგრამის შესრულების უზრუნველსაყოფად გამოცემული შესაბამისი სამართლებრივი აქტები, ასევე სამედიცინო ვაუჩერის პირობებთან დაკავშირებული სხვა მარეგულირებელი აქტები და მიმწოდებლის წერილობითი დასტური პროგრამაში მონაწილეობის თაობაზე ერთობლივად წარმოადგენს შეთანხმებას პროგრამის განმახორციელებელსა და მიმწოდებელს შორის და შესაბამისად, მხარეები თავისუფლდებიან რაიმე დამატებითი ხელშეკრულების გაფორმების ვალდებულებისაგან. შესაბამისად, პროგრამაში მონაწილეობა არის ნებაყოფლობითი და ეფუძნება ერთი მხრივ სახელმწიფოს მიერ დადგენილი პირობებისა და სტანდარტების დაკმაყოფილებას და პროგრამაში მონაწილეობის მსურველი სამედიცინო დაწესებულების ნებას. საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვის პროგრამაში მონაწილეობის შეწყვეტის პირობები გაწერილია თავად ამ პროგრამით. შესაბამისად, ნორმატიული აქტების გავრცელება მოსარჩელეზე, ხდებოდა მისივე ნების საფუძველზე, ხოლო პროგრამის დატოვების ნება მოსარჩელეს არ გამოუხატავს.
ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, იმ პირობებში, როდესაც არ დასტურდება ნორმატიული აქტების წინააღმდეგობა მოქმედ კანონმდებლობასთან ან/და შეუსაბამობა თავად ამ აქტების მიღების ნორმატიულ საფუძვლებთან, მართებულია ქვემდგომი ინსტანციის სასამართლოთა დასკვნა სასარჩელო მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის თაობაზე.
საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა.
ზემოთქმულიდან გამომდინარე, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.
საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და აღნიშნავს, რომ თუ საკასაციო საჩივარი დაუშვებლად იქნება მიჩნეული, პირს დაუბრუნდება მის მიერ გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70%.
ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:
საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილით და
დ ა ა დ გ ი ნ ა:
1. შპს „...ას“ საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;
2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2022 წლის 10 მარტის განჩინება;
3. შპს „...ას“ (ს/ნ ...) დაუბრუნდეს საკასაციო საჩივარზე 29.07.2022წ. №352 საგადახდო დავალებით გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის - 300 ლარის 70% - 210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150;
4. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.
თავმჯდომარე: გ. მაკარიძე
მოსამართლეები: ქ. ცინცაძე
გ. აბუსერიძე
