საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-122(2კ-24) 17 დეკემბერი, 2024 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

გოჩა აბუსერიძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მაია ვაჩაძე, ბიძინა სტურუა

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორები (მოპასუხეები) - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია, თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექცია

პროცესუალური მოწინააღმდეგე (მოსარჩელე) - პ. ლ-ა

გასაჩივრებული გადაწყვეტილება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 მაისის გადაწყვეტილება

კასატორების მოთხოვნა - გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების ბათილად ცნობა

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი

პ. ლ-ამ 2019 წლის 25 სექტემბერს სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხეების - ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის მიმართ, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 04 სექტემბრის №1283 ბრძანებისა და მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 13 ივნისის №000461 დადგენილების ბათილად ცნობის მოთხოვნით.

სარჩელის მიხედვით, ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის სადავო დადგენილებით, პ. ლ-ა დაჯარიმდა 10 000 ლარით, თვითმმართველის საკუთრებაში არსებულ ტერიტორიაზე საცხოვრებელი სახლისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღონის უნებართვოდ განთავსებისთვის. აღნიშნულ მიწის ნაკვეთს პ. ლ-ა თვითნებურად დაეუფლა 2000 წლიდან, სადაც 2007 წლამდე აწარმოვა მშენებლობა და 2017 წელს მიმართა შესაბამის კომისიას საკუთრების უფლების აღიარების მოთხოვნით, თუმცა მოთხოვნა არ დაკმაყოფილდა, რაც გასაჩივრდა სასამართლოში. მიუხედავად აღნიშნულისა, მუნიციპალურმა ინსპექციამ არ გაითვალისწინა მითითებული გარემოებები და საქმის გარემოებების სათანადო გამოკვლევის გარეშე მიიღო გადაწყვეტილება დაჯარიმებისა და დემონტაჟის დავალების თაობაზე, რაც ასევე უსაფუძვლოდ გაიზიარა ზემდგომმა ადმინისტრაციულმა ორგანომ - ქ.თბილისის მერიამ და 2019 წლის 04 სექტემბრის №1283 ბრძანებით არ დააკმაყოფილა წარდგენილი ადმინისტრაციული საჩივარი.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილებით, პ. ლ-ას სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.

საქალაქო სასამართლოს მითითებით, სადავო არ იყო ის ფაქტი, რომ პ. ლ-ას მიერ, სათანადო ნებართვის გარეშე განხორციელებული იქნა ქ. თბილისში, ...ის რაიონში, №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე (ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკუთრება (ჯიპიეს კოორდინატები: X:..., Y:...)), კაპიტალური შენობა-ნაგებობის და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის მშენებლობა. ამდენად, სასამართლომ მიიჩნია, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალური ინსპექციის მიერ პ. ლ-ას მიერ კაპიტალური შენობა-ნაგებობის და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის მშენებლობა სწორად იქნა მიჩნეული უნებართვო მშენებლობად, რაც იმის საფუძველს წარმოადგენდა, რომ შესაბამის ადმინისტრაციულ ორგანოს დაეწყო ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის საქმის წარმოება, სამართალდარღვევის შესახებ საქმის განხილვის დროს და ადგილას მოქმედი კანონმდებლობის საფუძველზე. ამასთან, საკუთრების უფლების აღიარების კომისიისათვის მიმართვა და თუნდაც მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარება, საფუძვლად ვერ დაედებოდა შენობა-ნაგებობის კანონიერებას, რის გამოც ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექცია უფლებამოსილი იყო ჩაეტარებინა ადმინისტრაციული წარმოება და მიეღო შესაბამისი დადგენილება.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა მოსარჩელემ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 მაისის გადაწყვეტილებით, პ. ლ-ას სააპელაციო საჩივარი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 15 ოქტომბრის გადაწყვეტილება და მიღებულ იქნა ახალი გადაწყვეტილება; პ. ლ-ას სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 13 ივნისის №000461 დადგენილება და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის 2019 წლის 4 სექტემბრის №1283 ბრძანება დემონტაჟის დავალების ნაწილში და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურ ინსპექციას დაევალა, საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების სრულყოფილი გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ, ახალი ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა პ. ლ-ას მოთხოვნასთან დაკავშირებით; დანარჩენ ნაწილში პ. ლ-ას სარჩელი არ დაკმაყოფილდა.

სააპელაციო პალატამ ჯარიმის დაკისრების ნაწილში გაიზიარა საქალაქო სასამართლოს შეფასება და იმის გათვალისწინებით, რომ მოცემულ საქმეზე სადავო არ იყო პ. ლ-ას მიერ სამშენებლო სამუშაოების უნებართვოს წარმოება, მიიჩნია, რომ არსებობდა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 13 ივნისის №000461 დადგენილებით პ. ლ-ას დაჯარიმების საფუძველი.

რაც შეეხება სადავო აქტით შენობა-ნაგებობის დემონტაჟის დავალებას, სააპელაციო პალატამ მიიჩნია, რომ არსებობდა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის გამოყენებისა და სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად აქტის ბათილად ცნობის წინაპირობები, რადგან საქმის მასალებით დადასტურებული იყო, რომ ადმინისტრაციული საჩივრის განხილვისას პ. ლ-ას მიერ სასამართლო წესით სადავოდ იყო ქცეული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერთან არსებული თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის 2019 წლის 14 იანვრის №114 განკარგულება საკუთრების უფლების აღიარებაზე უარის თქმის თაობაზე. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ არ შეფასებულა მიწის ნაკვეთზე (რომელზეც განთავსებულია უნებართვოდ აშენებული შენობა-ნაგებობა), როგორც თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე პ. ლ-ას საკუთრების უფლების აღიარების შესაძლებლობის და შემდგომ ეტაპზე, ამავე მიწის ნაკვეთზე განხორციელებული მშენებლობის მატერიალური კანონიერების საკითხი, მისი შესაბამისობა საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ სამშენებლო სამართლის ნორმებთან. პალატის შეფასებით, ადმინისტრაციულმა ორგანომ საქმის ხელახალი განხილვისას სრულყოფილად უნდა გამოიკვლიოს საქმის ფაქტობრივი გარემოებები, საქმეზე შეკრებილი მტკიცებულებები და მისცეს მათ სწორი შეფასება და მოსარჩელისთვის საკუთრების უფლების აღიარების შემთხვევაში, შეაფასოს დემონტაჟის კანონიერების საკითხი.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 მაისის გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გაასაჩივრეს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალურმა ინსპექციამ. კასატორებმა გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის უარყოფა მოითხოვეს.

კასატორის - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივრის მიხედვით, მუნიციპალურმა ინსპექციამ პ. ლ-ას მიმართ სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოება დაიწყო 2019 წლის 22 მარტს №000461 მითითების შედგენით, რომელშიც სამართალდარღვევად დაფიქსირდა ქ. თბილისში, ...ისა და ...ის ქუჩების მიმდებარედ (ნაკვეთი ...), №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე (სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი; ჯიპიეს კოორდინატები X:...; Y:...), შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე კაპიტალური შენობა-ნაგებობის მშენებლობა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის მოწყობა და გაიცა შესაბამისი მითითება, რაც არ შესრულდა და მუნიციპალური ინსპექციის 2019 წლის 13 ივნისის №000461 დადგენილების საფუძველზე პ. ლ-ა დაჯარიმდა 10 000 (ათი ათასი) ლარით; ამავე დადგენილებით მასვე დაევალა უნებართვოდ განთავსებული ობიექტების დემონტაჟი. სადავო პერიოდში მოქმედი „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტის №57 დადგენილების მოთხოვნათა შესაბამისად, პ. ლ-ას ესაჭიროებოდა უფლებამოსილი ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ გაცემული წერილობითი დასტური/თანხმობა, მშენებლობის კანონიერად მიჩნევისათვის, რაც ვერ წარმოადგინა, აღნიშნული ცალსახად მიუთითებს გასაჩივრებულ დადგენილებაში მითითებული ობიექტების უნებართვოდ განთავსების ფაქტზე, რაც კანონმდებლობის თანახმად, სამართალდამრღვევ პირზე პასუხისმგებლობის დაკისრების საფუძველს წარმოადგენს.

განსახილველ შემთხვევაში, „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 44-ე მუხლის პირველი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის, 25-ე მუხლის მე-4 ნაწილისა და ამავე კოდექსის მე-14 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, პ. ლ-ას პასუხისმგებლობა დაეკისრა, როგორც სამშენებლო სამუშაოების მწარმოებელ პირს, რომელმაც უნებართვო მშენებლობა განხორციელებულია სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე. მითითებული ნორმების სამართლებრივი ანალიზიდან გამომდინარე, ნათელია, რომ უნებართვოდ განხორციელებული სამშენებლო სამუშაოებზე, საჯარიმო სანქციასთან ერთად დემონტაჟის დავალება წარმოადგენს ზედამხედველობის სამსახურის უფლებამოსილებას და იგი ემსახურება სამართალდარღვევის აღმოფხვრის მიზანს, შესაბამისად, კასატორის მოსაზრებით, არ არსებობდა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის გამოყენების საფუძველი, მიუხედავად იმისა, რომ პ. ლ-ას მიმართული ჰქონდა სასამართლოსათვის მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარებაზე და სასამართლომ კომისიას აღნიშნულ საქმესთან დაკავშირებით საქმის გარემოებათა ხელახალი გამოკვლევის შემდეგ ახალი აქტის გამოცემა დაავალა. აღნიშნული გარემოების სააპელაციო სასამართლოს მიერ არასწორად შეფასების არსი გამოიხატება პირველ რიგში იმ გარემოებაში, რომ მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების მოპოვება არ გულისხმობს შენობა-ნაგებობის კანონიერების დადასტურებას; სასამართლოს მიერ კომისიისათვის ახალი აქტის გამოცემის დავალება თავისთავად არ გულისხმობს მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარებასთან დაკავშირებით დადებითი გადაწყვეტილების მიღებას. ამასთან, საგულისხმოა, რომ კანონიერ ძალაში შესული თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 27 დეკემბრის გადაწყვეტილების აღსრულების ფარგლებში კომისიის მიერ მიღებულ იქნა უარყოფითი გადაწყვეტილება, მხარეს უარი ეთქვა მოთხოვნილ მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარებაზე (იხ: კომისიის 2023 წლის 27 იანვრის №234 განკარგულება), რაც ცალსახად გამორიცხავს მიწის ნაკვეთის საკუთრებად რეგისტრაციას და მით უფრო ამ მიწის ნაკვეთზე არსებული ობიექტის ლეგალიზებას.

კასატორის - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრის მიხედვით, განსახილველ შემთხვევაში, საქმის გადაწყვეტისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებას წარმოადგენს სადავო შენობა-ნაგებობისა სამართლებრივი მდგომარეობა და იმ ვითარებაში, როდესაც სააპელაციო სასამართლოსთვის საქმის განხილვის მიმდინარეობისას უდავოდ დადგენილი იყო ფაქტობრივი გარემოება, რომ სადავო შენობა-ნაგებობა ააშენა პ. ლ-ამ, მის მიერ თვითნებურად დაკავებულ მიწის ნაკვეთზე შესაბამისი ნებართვის გარეშე, სასამართლოს კანონიერად უნდა მიეჩნია სადავო აქტით ასეთი შენობა-ნაგებობის დემონტაჟი და არ არსებობდა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის გამოყენების საფუძველი. კასატორი მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებით ხდება პ. ლ-ას იმ უფლებაში არაპროპორციული ჩარევა, რომელიც მას საერთოდ არ გააჩნია.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 7 თებერვლის განჩინებით, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები, ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლისა და საკასაციო საჩივრების დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას, შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივრები არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრების განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორები ვერ ასაბუთებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორები საკასაციო საჩივრებში ვერ აქარწყლებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით სააპელაციო პალატის მიერ გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.

მოცემულ შემთხვევაში სადავო არაა ქ. თბილისში, ...ის და ...ის ქუჩის მიმდებარედ სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებულ №... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთზე პ. ლ-ას მიერ კაპიტალური შენობა-ნაგებობისა და მსუბუქი კონსტრუქციის ღობის შესაბამისი სანებართვო დოკუმენტაციის გარეშე მოწყობის ფაქტი, შესაბამისად, სამშენებლო სამართალდარღვევის არსებობა. აღსანიშნავია ისიც, რომ პ. ლ-ას მიერ ჯარიმის დაკისრების კანონიერად მიჩნევის ნაწილში გადაწყვეტილება არ არის გასაჩივრებული და ამ ნაწილში სააპელაციო პალატის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება შესულია კანონიერ ძალაში. ამრიგად, სადავოა მხოლოდ უნებართვო შენობა-ნაგებობის დემონტაჟის დავალების კანონიერება.

საკასაციო პალატა აღნიშნავს, რომ სამშენებლო სამართალდარღვევა წარმოადგენს ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის ერთ-ერთ სპეციფიკურ სახეს, რომლის გამოვლენა და შემდგომ სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოების წესი და პირობები განსაზღვრულია „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსით“. აღნიშნული კოდექსის 44-ე მუხლის პირველი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, უნებართვო მშენებლობის ან/და რეკონსტრუქციის წარმოება მშენებლობის განხორციელების სპეციალური რეჟიმის ზონაში, სადაც დადგენილია მშენებლობის განხორციელების განსაკუთრებული რეჟიმი, ტყის ფონდისა და „წყლის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრულ ტერიტორიებზე, კულტურული მემკვიდრეობის დამცავ ზონებსა და საკურორტო-სარეკრეაციო ზონებში და ქალაქ თბილისის ტერიტორიაზე, რომელიც იწვევს შენობა-ნაგებობის გაბარიტების ცვლილებას, გამოიწვევს დაჯარიმებას: ა) სახელმწიფოს ან თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებაში არსებულ უძრავ ქონებაზე – 10 000 ლარით (2018 წლის 7 მარტამდე მოქმედი რედაქცია). ამავე კოდექსის 25-ე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო სამართალდარღვევის საქმის წარმოებას იწყებს დამრღვევის მიმართ მითითების გაცემით, გარდა ამ მუხლის 23-ე ნაწილით გათვალისწინებული შემთხვევებისა; ხოლო მე-9 პუნქტის მიხედვით, თუ შემოწმების აქტში დაფიქსირებულია დარღვევა, აქტის საფუძველზე სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო იღებს დადგენილებას: ა) დამრღვევის დაჯარიმების შესახებ; ბ) დამრღვევის დაჯარიმებისა და საქართველოს კანონმდებლობის დარღვევით მიმდინარე უნებართვო მშენებლობისა და უნებართვო დემონტაჟის შეჩერების შესახებ; გ) დამრღვევის დაჯარიმებისა და საქართველოს კანონმდებლობის დარღვევით აშენებული შენობა-ნაგებობების მთლიანად ან ნაწილობრივ დემონტაჟის, მშენებარე შენობა-ნაგებობების მშენებლობის მთლიანად ან ნაწილობრივ შეჩერებისა და დემონტაჟის შესახებ.

საკასაციო პალატა განმარტავს, რომ პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის შესაბამისად, სამშენებლო სამართალდარღვევებთან დაკავშირებული საქმის წარმოებისა და ცალკეული სამართალდარღვევებისათვის პასუხისმგებლობის ზომის განსაზღვრა, საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსით დადგენილ ზოგად პრინციპებს, მათ შორის, აღნიშნული კოდექსის მე-8 მუხლით განსაზღვრულ ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისათვის ზემოქმედების ზომათა შეფარდებისას კანონიერების უზრუნველყოფის პრინციპს ემყარება. აღნიშნული პრინციპის თანახმად, არავის შეიძლება შეეფარდოს ზემოქმედების ზომა ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის გამო, თუ არა კანონმდებლობით დადგენილ საფუძველზე და წესით. ამავე კოდექსის 264-ე მუხლი განსაზღვრავს, რომ ორგანო (თანამდებობის პირი) ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა საქმეების განხილვისას მოვალეა დაადგინოს: ჩადენილი იყო თუ არა ადმინისტრაციული სამართალდარღვევა, ბრალეულია თუ არა პირი მის ჩადენაში, ექვემდებარება თუ არა იგი ადმინისტრაციულ პასუხისმგებლობას, არის თუ არა პასუხისმგებლობის შემამსუბუქებელი და დამამძიმებელი გარემოებები, აგრეთვე გამოარკვიოს სხვა გარემოებანი, რომელთაც მნიშვნელობა აქვთ საქმის სწორად გადაწყვეტისათვის. ამდენად, როგორც სამართალდარღვევის, ასევე დამრღვევის დადგენის მიზანი მდგომარეობს იმაში, რომ სანქციის შემფარდებელმა ორგანომ, სამართალდარღვევა ყველა შემთხვევაში შეაფასოს ინდივიდუალურად, რა დროსაც ასევე ყურადღება უნდა მიექცეს იმის გამოკვლევას, ხომ არ არსებობს შემამსუბუქებელი ან დამამძიმებელი გარემოებები, იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე და 96-ე მუხლების მოთხოვნები ადმინისტრაციულ ორგანოს ავალდებულებს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას გამოიკვლიოს საქმისთვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებები.

მნიშვნელოვანია ყურადღება გამახვილდეს სამშენებლო სამართალდარღვევის ჩადენის დადასტურების მიუხედავად სამართალდარღვევის საქმის წარმოების შეწყვეტის შესაძლებლობაზე, რაც გათვალისწინებულია „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25-ე მუხლის მე-11 ნაწილით; კერძოდ, ამ ნორმის თანახმად, სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანო იღებს დადგენილებას სამშენებლო სამართალდარღვევის საქმის წარმოების შეწყვეტის შესახებ, თუ: ა) დარღვევები გამოსწორებულია და მითითება შესრულდა; ბ) საქმის განხილვისას გამოვლინდა სამშენებლო სამართალდარღვევის გამომრიცხავი გარემოებები; გ) პროექტის შემთანხმებელმა და მშენებლობის ნებართვის გამცემმა ორგანომ მიიღო გადაწყვეტილება ობიექტის ლეგალიზების შესახებ; დ) არ არსებობს ამ მუხლის მე-9 ნაწილით გათვალისწინებული დადგენილების მიღების საფუძველი. ამასთან, საგულისხმოა, რომ „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსის“ 25-ე მუხლი ასევე ითვალისწინებს სამართალდარღვევის საქმის წარმოებისას მითითებით განსაზღვრული ვადის დინების შეჩერების ინსტიტუტს. ამდენად, საკასაციო პალატა ასკვნის, რომ ადმინისტრაციული საქმის წარმოებისას სამშენებლო სამართალდარღვევის არსებობის შემთხვევაში შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია უტყუარად დაადასტუროს უნებართვო მშენებლობისთვის გათვალისწინებული პასუხისმგებლობის დაკისრების წინაპირობების არსებობა, საქმის წარმოების შეწყვეტის, ასევე მითითებით განსაზღვრული ვადის დინების შეჩერების საფუძვლის არარსებობა.

განსახილველ შემთხვევაში საქმის მასალებით დადგენილია, რომ პ. ლ-ამ მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებულ უძრავ ქონებაზე 2003 წელს განახორციელა ისეთი სახის სამშენებლო საქმიანობა, რაც საჭიროებდა სათანადო წესით გაცემული მშენებლობის ნებართვის არსებობას. ასევე დადასტურებულია, რომ პ. ლ-ამ სადავო მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარება მოითხოვა მასზე შენობა-ნაგებობის არსებობის საფუძვლით, რაც კომისიის მიერ არ დაკმაყოფილდა, თუმცა საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 27 დეკემბრის კანონიერ ძალაში შესული გადაწყვეტილებით პ. ლ-ას სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერთან არსებული თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე საკუთრების უფლების აღიარების კომისიის 2019 წლის 14 იანვრის №114 განკარგულება მიწის ნაკვეთზე პ. ლ-ას საკუთრების უფლების აღიარებაზე უარის თქმის შესახებ; ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერთან არსებული თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე საკუთრების უფლების აღიარების კომისიას დაევალა, კანონით დადგენილ ვადაში გადაწყვეტილებაში მითითებული საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების სრულყოფილი გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა უძრავ ქონებაზე (მისამართი - ქ. თბილისი, ...ის ქუჩის დასაწყისი, საერთო ფართობი 1010.00 კვ.მ) საკუთრების უფლების აღიარების შესახებ პ. ლ-ას მოთხოვნასთან დაკავშირებით. მითითებული გადაწყვეტილება ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ აღსრულებული არ არის.

ამდენად, საკასაციო პალატა იზიარებს სააპელაციო პალატის მსჯელობას, რომ იმ პირობებში, თუკი საქმის ხელახალი განხილვის შედეგად შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანო მიიღებს გადაწყვეტილებას, დააკმაყოფილოს პ. ლ-ას მოთხოვნა თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე საკუთრების უფლების აღიარების თაობაზე, აღნიშნული შესაძლებელი იქნება მხოლოდ მასზე სწორედ შენობა-ნაგებობის არსებობის საფუძვლით, რომელიც შესაბამისი ნებართვის გარეშე იყო აშენებული. ამასთან, მიწის ნაკვეთზე პ. ლ-ას საკუთრების უფლების აღიარების შემთხვევაში, მას, როგორც მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეს, ექნება შესაძლებლობა, შესაბამისი პროცედურების დაცვით განახორციელოს ამავე მიწის ნაკვეთზე განთავსებული უნებართვოდ აშენებული შენობის კანონთან შესაბამისობაში მოყვანა (ლეგალიზება), საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 9 მარტის №153 დადგენილებით დამტკიცებული „უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტის ან მისი ნაწილის ლეგალიზების წესისა და პირობების, აგრეთვე 2007 წლის 1 იანვრამდე დაწყებული და დაუმთავრებელი ობიექტის დასრულების ვადის და მისი ლეგალიზების წესის“ შესაბამისად.

ზემოაღნიშნული გარემოებებიდან გამომდინარე, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ მოცემულ შემთხვევაში შენობა-ნაგებობის დემონტაჟის ნაწილში სააპელაციო პალატამ მართებულად გამოიყენა ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილით გათვალისწინებული რეგულაცია, ვინაიდან ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ შესაფასებელია მიწის ნაკვეთზე (რომელზეც განთავსებულია უნებართვოდ აშენებული შენობა-ნაგებობა), როგორც თვითნებურად დაკავებულ მიწაზე პ. ლ-ას საკუთრების უფლების აღიარების შესაძლებლობის და შემდგომ ეტაპზე, ამავე მიწის ნაკვეთზე განხორციელებული მშენებლობის მატერიალური კანონიერების საკითხი.

საკასაციო პალატა დამატებით მიუთითებს, რომ საკუთრების უფლების აღიარება და მშენებლობის კანონიერება ერთმანეთისაგან დამოუკიდებლად არსებული სამართლებრივი მოცემულობაა, კერძოდ, პირი, რომელიც აკმაყოფილებს „ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირების მფლობელობაში (სარგებლობაში) არსებულ მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების აღიარების შესახებ“ საქართველოს კანონის მოთხოვნებს, უფლება აქვს მოიპოვოს მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლება, ხოლო შენობა-ნაგებობის ლეგალიზებაში იგულისხმება ობიექტის ან მისი ნაწილის დაკანონება, სამართლებრივ ჩარჩოებში მოქცევა და მასზე საკუთრების მოპოვება. მითითებული ორი ერთმანეთისგან სხვადასხვა სამართლებრივ საფუძველზე არსებული მოცემულობა რიგ შემთხვევაში კვეთს ერთმანეთს, რა დროსაც, ერთი მხრივ, მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარებისას მასზე არსებული შენობა-ნაგებობის აშენების უკანონობა გავლენას ვერ იქონიებს საკითხის გადაწყვეტაზე, მეორე მხრივ კი, მიწის ნაკვეთის საკუთრებაში აღრიცხვა სამართალდამრღვევს არ ათავისუფლებს უკანონოდ წარმოებული მშენებლობისათვის შესაბამისი სანქციის დაკისრებისაგან. ამრიგად, შენობა-ნაგებობის არსებობა მისი კანონიერების საკითხის გამოკვლევის გარეშეც ქმნის მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარების მოთხოვნის წინაპირობას და საკითხის სპეციფიკის გათვალისწინებით მნიშვნელოვანია უკანონო მშენებლობის დემონტაჟის განხორციელებამდე, ვინაიდან შენობის არსებობას გარკვეული სამართლებრივი შედეგები უკავშირდება, ადმინისტრაციულმა ორგანომ არსებითად გამოიკვლიოს და შეაფასოს საკითხი იმის შესახებ, შესაძლებელია თუ არა მასზე საკუთრების უფლების შეძენა მოქმედი კანონმდებლობის გათვალისწინებით, მითუმეტეს იმ პირობებში, როდესაც ამჟამად მოქმედი საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსი, მშენებლობის საჯარო ზედამხედველობის ორგანოს უპირობოდ არ ავალდებულებს უნებართვო მშენებლობის შემთხვევაში მისი დემონტაჟის შესახებ დადგენილების მიღებას (მუხლი 27.2).

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ სააპელაციო პალატამ ამომწურავად იმსჯელა სადავო საკითხთან დაკავშირებით, კასატორები დამატებით ვერ უთითებენ სააპელაციო სასამართლოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების არსებით ფაქტობრივ თუ სამართლებრივ უსწორობაზე, შესაბამისად, მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა. კასატორების მიერ მითითებული გარემოებები არ ქმნის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებულ საკასაციო საჩივრის დასაშვებად ცნობის არც ერთ საფუძველს, რის გამოც საკასაციო საჩივრები არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილითა და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის მუნიციპალური ინსპექციის საკასაციო საჩივრები მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 მაისის გადაწყვეტილება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

მოსამართლეები: გ. აბუსერიძე

მ. ვაჩაძე

ბ. სტურუა