საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-827(კ-24) 4 მარტი, 2025 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ბიძინა სტურუა (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მაია ვაჩაძე, გოჩა აბუსერიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი - დ. ნ-ი

მოწინააღმდეგე მხარე - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულო

მესამე პირი - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა

დავის საგანი - ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ნაწილობრივ ბათილად ცნობა

გასაჩივრებული განჩინება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 19 თებერვლის განჩინება

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2019 წლის 11 ივნისს დ. ნ-იმა სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას მოპასუხის ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიმართ.

მოსარჩელის განმარტებით, მის საკუთრებაშია ქ. თბილისში, ... მეურნეობაში ..., ..., ..., ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთები. მოსარჩელისთვის ცნობილი გახდა, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მიხედვით, მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთი მოექცა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით განსაზღვრული განაშენიანების კონტურს მიღმა. ამასთან, ფუნქციურ ზონად განესაზღვრა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა, მოექცა გამწვანებული ტერიტორიების რუკის არეალში, გეოდინამიკური საფრთხის არეალში და თვითმფრინავების ასაფრენი ზოლის არეალში (შეზღუდვა შენობა-ნაგებობების დასაშვები ზღვრული აბსოლუტური სიმაღლე, ზღვის დონიდან 546), რითაც შეიზღუდა მოსარჩელის საკუთრების უფლება.

აღნიშნულის გამო, მოსარჩელემ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების იმ ნაწილის, რომლითაც დ. ნ-ის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები მოექცა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით განსაზღვრული განაშენიანების კონტურს მიღმა, ფუნქციურ ზონად განესაზღვრა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა და მოექცა გამწვანებული ტერიტორიების რუკის არეალში (შემოთავაზებული ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო), ასევე გეოდინამიკური საფრთხის არეალში და თვითმფრინავების ასაფრენი ზოლის არეალში ბათილად ცნობა მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2020 წლის 19 თებერვლის განჩინებით საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, საქმეში მესამე პირად ჩაება ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2020 წლის 15 დეკემბრის გადაწყვეტილებით დ. ნ-ის სარჩელი არ დაკმაყოფილდა. მითითებული გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა დ. ნ-იმა, რომლითაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 19 თებერვლის განჩინებით დ. ნ-ის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2020 წლის 15 დეკემბრის გადაწყვეტილება.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა, "სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონზე (ძალადაკარგულია 2019 წლის 3 ივნისიდან საქართველოს 07/20/2018 №3213 კანონით), "სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონზე, „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსზე, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებზე“ და განმარტა, რომ მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა დასახლების ტერიტორიას ყოფს კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა აქვს მისი შემდგომი განვითარებისათვის, კერძოდ, მისი სამშენებლო განვითარება დამოკიდებულია იმაზე, თუ რომელ ფუნქციურ ზონაშია მოქცეული მიწის ნაკვეთი. სააპელაციო სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ დ. ნ-ის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები სადავო ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემამდე, მოქცეული იყო სარეკრეაციო ზონა 2-ში (რზ-2), ხოლო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით“, მისი ქონება მოექცა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში (ლსზ). ამასთან, მოსარჩელის დაინტერესებაში არსებული მიწის ნაკვეთები აღმოჩნდა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით განსაზღვრული განაშენიანების კონტურს მიღმა და ...ის სანიტარული დაცვის ზონაში.

სააპელაციო სასამართლომ „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონიდან გამომდინარე, აღნიშნა, რომ სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის სფეროში ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა საქმიანობა შეიძლება შეიზღუდოს იმ შემთხვევაში, თუ იგი ეწინააღმდეგება კანონმდებლობას, საჯარო ინტერესებს, ხელყოფს სხვათა უფლებებს. ფუნქციური ზონირების დროს ადმინისტრაციული ორგანო უმეტესად შეზღუდულია მიზნობრივი (შედეგობრივი) ნორმებით და არა კერძო პირის მოლოდინით. მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების სამშენებლოდ განვითარების ინტერესი დ. ნ-ის სადავო რეგულაციის მიღების დროისთვის გამოხატული არ ჰქონდა, აღნიშნულ ტერიტორიაზე არათუ დაწყებული იყო მშენებლობა მოსარჩელის მიერ, არამედ მშენებლობის წარმოებისთვის მშენებლობის ნებართვაც კი არ იყო მოპოვებული და ამასთან, საგულისხმოა, რომ აღნიშნული მიწის ნაკვეთები ცვლილების განხორციელებამდე პერიოდშიც მოქცეული იყო სარეკრეაციო ზონაში, რომელიც, თავის მხრივ, ზღუდავდა სამშენებლო განვითარებას. ამდენად, სააპელაციო პალატის განმარტებით, მოცემულ შემთხვევაში დ. ნ-ის, როგორც მიწის ნაკვეთების მესაკუთრის უფლების შეზღუდვას - სამომავლოდ მშენებლობის განხორციელების შეუძლებლობის თაობაზე უპირისპირდება ისეთი საჯარო ინტერესი, როგორიცაა ...ის ტერიტორიის შესაბამისი ზონირება და ერთიანი ქალაქგეგმარებითი კონცეფციის და ტექნიკურ-ეკონომიკური გადაწყვეტის შემუშავება, რომელიც უზრუნველყოფს, ერთი მხრივ, სასმელი წყლის ხარისხის, ასევე ბუნებრივი და ხელოვნური ლანდშაფტური ფასეულობების დაცვას, ხოლო, მეორე მხრივ, ტერიტორიების განვითარების პოტენციალის ეფექტურ და რაციონალურ გამოყენებას.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 19 თებერვლის განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა დ. ნ-იმა.

კასატორის განმარტებით, სადავო სამართლებრივი აქტი გაუმართლებლად ზღუდავს საკუთრების უფლებას. ,,სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონი აწესრიგებს ქალაქმშენებლობით საკითხებს და განსაზღვრავს ტერიტორიების განაშენიანებისა და გამოყენების მიმართულებებს. მითითებული საკანონმდებლო აქტის საფუძველზე, მის აღსასრულებლად და საკითხის უფრო დეტალური მოწესრიგების მიზნით კანონმდებლის მიერ დამტკიცებულ იქნა შესაბამისი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები (სივრცით ტერიტორიული დაგეგმვის დოკუმენტები, ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტები). კერძოდ, 2009 წლის 27 მარტის №4-13 გადაწყვეტილებით დამტკიცდა ქალაქ თბილისის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები, ხოლო 2009 წლის 5 ივნისის №6-17 გადაწყვეტილებით დამტკიცდა დედაქალაქის პერსპექტიული განვითარების გენერალური გეგმა (მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა). აღნიშნული საკანონმდებლო აქტის 27-ე მუხლის თანახმად, 1. დასახლებათა მიწათსარგებლობის (უფლებრივი ზონირების) დაგეგმვის არსია დასახლების ტერიტორიისათვის უძრავი ქონების (ობიექტების) გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების პარამეტრების დადგენა, მისი დაყოფა ერთგვაროვანი მახასიათებლებისა და დასაშვები მაჩვენებლების მქონე მიწათსარგებლობის ზონებად (ქვეზონებად). 2. მიწათსარგებლობის თვალსაზრისით, მიწათსარგებლობის გეგმებით დგინდება: ა) მიწათსარგებლობის ზონების შესაძლო სახეობები და ამ ზონების ტერიტორიაზე უძრავი ქონების (ობიექტების) გამოყენების ნებადართული სახეობების ჩამონათვალი; ბ) ცალკეულ ზონებში ტერიტორიების გამოყენების სახეობები და ამ ზონების ტერიტორიაზე უძრავი ქონების (ობიექტების) განაშენიანების რეგულირების პარამეტრები და მათი დასაშვები მაჩვენებლები. საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების, მათ შორის საკომლო მიწის ნაკვეთი, რომელზეც მოქმედი კანონმდებლობით დაშვებულია სამშენებლო სამუშაოების (შენობა-ნაგებობების) გარკვეული ტიპები, ხოლო საზოგადოებრივ ადგილებში სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილი დაწესებულების ან ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის გადაწყვეტილების საფუძველზე მშენებლობისათვის განსაზღვრული ტერიტორია.

კასატორის განმარტებით, საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების მიღებამდე, იმ დროს მოქმედი დედაქალაქის პერსპექტიული განვითარების გენერალური გეგმის მიხედვით მოქცეული იყო სარეკრეაციო ზონა 2-ის მოქმედების არეალში, სადაც სპეციალური ზონალური შეთანხმების თანახმად, დასაშვები იყო რიგი სამშენებლო სამუშაოების განხორციელება. ამდენად, მესაკუთრეს ჰქონდა კანონიერი ნდობა აღნიშნული სამართლებრივი მოწესრიგების მიმართ. სამოქალაქო ბრუნვაში ხსენებული მოწესრიგებები დიდ როლს თამაშობს, რამდენადაც სწორედ მითითებულზე დაყრდნობით განსაზღვრავს სამოქალაქო ბრუნვის მონაწილე მიწის ნაკვეთის დანიშნულებას, მისი გამოყენების შესაძლებლობას და აღნიშნულზე დაყრდნობით იღებს გადაწყვეტილებას უძრავ ქონებასთან მიმართებაში.

კასატორის მოსაზრებით, მოცემულ შემთხვევაში, სადავო ნორმატიული აქტით განსაზღვრულმა შეზღუდვებმა პირდაპირ გამოიწვია მიწის ნაკვეთის სამეურნეო დანიშნულებით გამოყენების შეზღუდვა, ვინაიდან, მისი დანიშნულებისამებრ სარგებლობა განსაზღვრული იყო მანამდე მოქმედი ქალაქმშენებლობითი დოკუმენტებით და მიწის ნაკვეთზე შესაძლებელი იყო მშენებლობა, ხოლო მიწის ნაკვეთების შეზღუდვების არეალში მოქცევით, ნაკვეთები იქცა სამშენებლოდ შეუსაბამოდ. კასატორის მითითებით, იდენტური მდგომარეობის არსებობის პირობებში, რიგი მიწის ნაკვეთები მოქცეულია განაშენიანების კონტურის საზღვრებში და ასევე მოქცეულია სარეკრეაციო ზონა 3-ის, საცხოვრებელი ზონა 2-ის, საცხოვრებელი ზონა 3-ის, სპეციალური ზონა 3-ის და სხვა სამშენებლოდ შესაბამისი ფუნქციური ზონების მოქმედების არეალში (..., ..., ..., ..., ..., ...). მითითებული მიწის ნაკვეთების ადგილმდებარეობა (განაშენიანებულ საზღვრებთან მიმართებაში) და მდგომარეობა (განაშენიანების თვალსაზრისით) არსობრივად იდენტურია მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის ადგილმდებარეობის და მდგომარეობის, კერძოდ, არც ამ ნაკვეთებზე არ არის რაიმე სახის განაშენიანება. კასატორის განმარტებით, საქმის გარემოებათა იდენტურობის შემთხვევებში დაუშვებელია სხვადასხვა პირის მიმართ განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება, გარდა კანონით გათვალისწინებული საფუძვლის არსებობისა. შესაბამისად, მოსარჩელის შემთხვევაშიც იმავე სახის გადაწყვეტილება უნდა მიღებულიყო და ნაკვეთები მოქცეულიყო განაშენიანების საზღვრებში.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 23 ივლისის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული დ. ნ-ის საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლის, საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ დ. ნ-ის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს განჩინების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული განჩინება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოების მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.

განსახილველი დავის საგანს წარმოადგენს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების კანონიერების შემოწმება იმ ნაწილში, რომლითაც დ. ნ-ის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები (ს/კ ...; ...; ...; ...) აღმოჩნდა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით განსაზღვრული განაშენიანების კონტურს მიღმა, ამასთან, ფუნქციურ ზონად განესაზღვრა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა და მოექცა ...ის სანიტარული დაცვის ზონაში.

საქმის მასალებით დადგენილია, რომ სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნულ სააგენტოში მიწის ნაკვეთებზე, მდებარე: ქ. თბილისი, ... მეურნეობა, საკადასტრო კოდები: ...; ...; ...; ... რეგისტრირებულია დ. ნ-ის საკუთრების უფლება.

„დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-105 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის თანახმად, ..., ..., ... და ... საკადასტრო კოდით დ. ნ-ის საკუთრებაში რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთებზე ვრცელდებოდა სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2).

ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის“ თანახმად, ..., ..., ..., ... საკადასტრო ერთეულებზე გავრცელდა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა (ლსზ). დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის შესაბამისად, ..., ..., ..., ... საკადასტრო ერთეულები მდებარეობს განაშენიანების კონტურს მიღმა, ...ის მიმდებარე ტერიტორიის არეალში, ...ის სანიტარიული დაცვის ზონაში.

საკასაციო სასამართლოს მითითებით, მოსარჩელის მიზანს მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის ფუნქციური ზონის იმგვარი ცვლილების განხორციელება წარმოადგენს, რომელიც შესაძლებელს გახდის მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთის სამომავლოდ განვითარებას.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ სადავო პერიოდში მოქმედი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონი (ძალადაკარგულია 2019 წლის 3 ივნისიდან საქართველოს 07/20/2018 №3213 კანონით) ადგენდა სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საგანს, პრინციპებს, პრიორიტეტებს, მიზნებსა და ამოცანებს, სივრცით - ტერიტორიული დაგეგმვისა და დაგეგმვის დოკუმენტების ფორმებსა და როლს საქართველოს ტერიტორიის განვითარებასა და განაშენიანებაში. აღნიშნული კანონის მე-6 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სფეროში საჯარო ინტერესებს განეკუთვნება: ქვეყნის დასახლებებისა და დასახლებათა შორისი ტერიტორიების მდგრადი და უსაფრთხო განვითარების პირობების უზრუნველყოფა, საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის ფუნქციონირება, ბუნებრივი რესურსების, კულტურული და ბუნებრივი მემკვიდრეობის, სარეკრეაციო ტერიტორიების შენარჩუნება და განვითარება. თუ სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის ღონისძიებები ეწინააღმდეგება საჯარო ინტერესებს, უნდა დაისვას მათი შეწყვეტის საკითხი; ხოლო მე-2 პუნქტის მიხედვით, სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სფეროში კერძო ინტერესებს განეკუთვნება: ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა ინტერესები, დაკავშირებული მათ საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონების (ობიექტების) სივრცით-ტერიტორიულ დაგეგმვასთან და განვითარებასთან, ჯანსაღ და უსაფრთხო გარემოში არსებობასთან. სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის სფეროში ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა საქმიანობა შეიძლება შეიზღუდოს იმ შემთხვევაში, თუ იგი ეწინააღმდეგება კანონმდებლობას, საჯარო ინტერესებს, ხელყოფს სხვათა უფლებებს. ამასთან, მე-3 პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებას წარმოადგენს სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის პროცესში საჯარო და კერძო ინტერესების შეთანხმების უზრუნველყოფა.

საკასაციო სასამართლო ასევე მიუთითებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებულ „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესებზე“, რომლითაც დადგენილია სამშენებლო საქმიანობისათვის ტერიტორიებისა და მიწის ნაკვეთის გამოყენების პირობები. მითითებული „წესების“ პირველი მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესები (შემდგომში - განაშენიანების რეგულირების წესები) შედგენილია „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ საქართველოს კანონისა და „ტექნიკური რეგლამენტის დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 15 იანვრის №59 დადგენილების (შემდგომში – განაშენიანების ძირითადი დებულებები) მოთხოვნათა შესაბამისად, წარმოადგენს რა ქალაქთმშენებლობითი რეგულირების სისტემის ნაწილს, არეგულირებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის (შემდგომში - თბილისი) ტერიტორიებისათვის ქალაქთმშენებლობის სპეციფიკურ სამართლებრივ ურთიერთობებს, განსაზღვრავს ამ სამართალურთიერთობის მონაწილეთა და მესამე პირთა უფლება - მოვალეობებს. აღნიშნული „წესების“ მე-15 მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, უფლებრივი ზონირების განხორციელების მიზნით დედაქალაქის ტერიტორია იყოფა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის გადაწყვეტების შესაბამის ზოგად ფუნქციურ ზონებად და განაშენიანების რეგულირების გეგმების გადაწყვეტების შესაბამის კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად (ქვეზონებად). ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა (ლსზ) მოიცავს როგორც წესი თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებს გარეთ არსებულ ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ფასეული ხელოვნური ლანდშაფტის ტერიტორიას, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2) არის სარეკრეაციო ქვეზონა, რომელიც მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ტერიტორიებს: პარკს, ღია სათამაშო მოედნებს და მსგავსი ტიპის სხვა ტერიტორიებს. „წესების“ მე-16 მუხლის „ა“ პუნქტი განსაზღვრავს, რომ ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში (ლსზ) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა მისი ფუნქციონირებისათვის უზრუნველმყოფი შენობა-ნაგებობებისა კანონმდებლობის შესაბამისად და, ასევე, საკულტო შენობა-ნაგებობების განთავსება სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების საფუძველზე, ხოლო „დ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, რეკრეაციულ ზონა 2-ში (რზ-2) დაუშვებელია ყოველგვარი მშენებლობა, გარდა ამ წესების დანართი-1-ით განსაზღვრული ძირითადი და სპეციალური (ზონალური) შეთანხმებით დაშვებული სახეობებისა.

საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, ურბანული განვითარების შეუქცევადობის გათვალისწინებით, კონკრეტულ ტერიტორიებზე ფუნქციური ზონების ცვლილება გარდაუვალი პროცესია, თუმცა ამასთანავე, უფლებრივი ზონირების თაობაზე გადაწყვეტილების მიღებისას დაგეგმვის და დაგეგმვის შენარჩუნების საჭიროების დასაბუთების პროცესში კანონმდებლობა მნიშვნელოვნად მიიჩნევს საჯარო და კერძო ინტერესების შეწონასწორებას და დაბალანსებას (სუსგ 26.01.2021წ. საქმე №ბს-1112(კ-18)).

ზემოაღნიშნულ ნორმათა შინაარსის გათვალისწინებით, პალატა განმარტავს, რომ მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა დასახლების ტერიტორიას ყოფს კონკრეტულ ფუნქციურ ზონებად, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა გააჩნია მისი შემდგომი განვითარებისათვის, კერძოდ, მისი სამშენებლო განვითარება დამოკიდებულია იმაზე, თუ რომელ ფუნქციურ ზონაშია მოქცეული მიწის ნაკვეთი. განსახილველ შემთხვევაში, დადგენილ გარემოებას წარმოადგენს, რომ დ. ნ-ის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები სადავო ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემამდე, მოქცეული იყო სარეკრეაციო ზონა 2-ში (რზ-2), ხოლო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით“, მისი ქონება მოექცა ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონაში (ლსზ). ამასთან, მოსარჩელის დაინტერესებაში არსებული მიწის ნაკვეთები აღმოჩნდა დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გეგმით განსაზღვრული განაშენიანების კონტურს მიღმა და ...ის სანიტარული დაცვის ზონაში.

განსახილველ შემთხვევაში სადავო არ არის ის გარემოება, რომ ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის (ლსზ) სტატუსის არსებობით მოსარჩელე მხარეს ერთმევა მიწის ნაკვეთის გამოყენების შესაძლებლობა. ამდენად, მოსარჩელისთვის სადავო აქტის ბათილად ცნობის უმთავრეს კანონიერ ინტერესს სწორედ ამ შეზღუდვის მოხსნა წარმოადგენს.

საკასაციო სასამართლოს მითითებით, საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლის თანახმად, საკუთრება და მემკვიდრეობის უფლება აღიარებული და ხელშეუვალია. დაუშვებელია საკუთრების, მისი შეძენის, გასხვისების ან მემკვიდრეობით მიღების საყოველთაო უფლების გაუქმება. მითითებული მუხლის მე-2 პუნქტი აწესებს საკუთრების უფლების შეზღუდვის კრიტერიუმებს: აუცილებელი საჭიროებისათვის დასაშვებია ამ მუხლის პირველ პუნქტში აღნიშნულ უფლებათა შეზღუდვა კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში დადგენილი წესით, იმგვარად, რომ არ დაირღვეს საკუთრების უფლების არსი. ამდენად, სახელმწიფოს მხრიდან საკუთრების უფლების შეზღუდვის ნებისმიერი შემთხვევა უნდა შეფასდეს იმ კრიტერიუმების საფუძველზე, რომელიც დადგენილია საქართველოს კონსტიტუციით. საკასაციო პალატის მითითებით, მოსარჩელის არგუმენტაცია, რომ მიწის ნაკვეთები სადავო ცვლილების განხორციელებამდე მოქცეული იყო განაშენიანებულ არეალში, რაც შესაძლებლობას ქმნიდა სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების პირობებში მოეხდინა ნაკვეთის სამშენებლოდ განვითარება, არსებითად არ ცვლის საქმის სამართლებრივ ბედს, რამეთუ განსახილველ შემთხვევაში დავის გადაწყვეტისთვის არსებითი მნიშვნელობის მქონეა მოსარჩელის საკუთრების უფლების შეზღუდვა რამდენად პროპორციულია იმ საჯარო მიზანთან, რომლის მიღწევასაც იგი ემსახურება.

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-7 მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით გათვალისწინებულმა ზომებმა არ შეიძლება გამოიწვიოს პირის კანონიერი უფლებებისა და ინტერესების დაუსაბუთებელი შეზღუდვა. საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციული კანონმდებლობა იმპერატიულად ადგენს დისკრეციული უფლებამოსილების საფუძველზე გადაწყვეტილების მიღებისას ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის დაცვის ვალდებულებას. შესაბამისად, როდესაც ინტერესების დაპირისპირება აუცდენელია, წარმოიშობა მათი ჰარმონიზაციის, სამართლიანი დაბალანსების აუცილებლობა. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-6 და მე-7 მუხლების შესაბამისად სასამართლო უფლებამოსილია, შეამოწმოს დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების მიზნისა და ამ მიზნის მისაღწევად გამოყენებული საშუალების, ასევე, საჯარო და კერძო ინტერესთა პროპორციულობის და დისკრეციის კანონმდებლობით განსაზღვრული ფარგლების დაცულობის საკითხი.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ საკუთრების უფლების შეზღუდვის შეფასების საზომი თანაზომიერების პრინციპია. თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნაა, რომ უფლების მზღუდავი საკანონმდებლო რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული, ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას. ამავე დროს, უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს. დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა განხორციელდეს ადამიანის უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე. საჯარო და კერძო ინტერესების თანაზომიერების საკითხის დადგენისას კი მხედველობაში უნდა იქნეს მიღებული კონსტიტუციით დადგენილი ზღვარი - შეზღუდვა საკუთრების უფლებას არ უნდა უკარგავდეს არსს და ეჭვქვეშ არ უნდა აყენებდეს საკუთრების უფლების შინაარსს.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტოს 2020 წლის 17 აგვისტოს №16-01202303776 წერილზე, რომლის თანახმად, დ. ნ-ის მიწის ნაკვეთები მდებარეობს ...ის მიმდებარე ტერიტორიის არეალში, ...ის სანიტარიული დაცვის ზონაში, ხოლო „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების დანართი №4-ის თანახმად, ... დედაქალაქის სტრატეგიულ, ხელოვნურად შექმნილ წყალმომარაგების ობიექტს წარმოადგენს, რომლის ერთ-ერთი ძირითადი პრობლემაა წყალსაცავის სიახლოვეს, წყალდაცვითი და სანიტარული ნორმების იგნორირებით განვითარებული სამშენებლო ინიციატივები, უსისტემოდ გასხვისებული მიწის ნაკვეთები.

საკასაციო სასამართლო იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს განმარტებას, რომ ფუნქციური ზონირების დროს ადმინისტრაციული ორგანო უმეტესად შეზღუდულია მიზნობრივი (შედეგობრივი) ნორმებით და არა კერძო პირის მოლოდინით. მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების სამშენებლოდ განვითარების ინტერესი დ. ნ-ის სადავო რეგულაციის მიღების დროისთვის გამოხატული არ ჰქონდა, აღნიშნულ ტერიტორიაზე არათუ დაწყებული იყო მშენებლობა მოსარჩელის მიერ, არამედ მშენებლობის წარმოებისთვის მშენებლობის ნებართვაც კი არ იყო მოპოვებული და ამასთან, საგულისხმოა, რომ აღნიშნული მიწის ნაკვეთები ცვლილების განხორციელებამდე პერიოდშიც მოქცეული იყო სარეკრეაციო ზონაში, რომელიც, თავის მხრივ, ზღუდავდა სამშენებლო განვითარებას. ამდენად, მოცემულ შემთხვევაში დ. ნ-ის, როგორც მიწის ნაკვეთების მესაკუთრის უფლების შეზღუდვას - სამომავლოდ მშენებლობის განხორციელების შეუძლებლობის თაობაზე უპირისპირდება ისეთი საჯარო ინტერესი, როგორიცაა ...ის ტერიტორიის შესაბამისი ზონირება და ერთიანი ქალაქგეგმარებითი კონცეფციის და ტექნიკურ-ეკონომიკური გადაწყვეტის შემუშავება, რომელიც უზრუნველყოფს, ერთი მხრივ, სასმელი წყლის ხარისხის, ასევე ბუნებრივი და ხელოვნური ლანდშაფტური ფასეულობების დაცვას, ხოლო, მეორე მხრივ, ტერიტორიების განვითარების პოტენციალის ეფექტურ და რაციონალურ გამოყენებას.

საკასაციო სასამართლოს განმარტებით, განსახილველ შემთხვევაში, მართალია, სახეზეა საკუთრების უფლებაში ჩარევა, თუმცა ასევე სახეზეა ჩარევის ლეგიტიმური მიზანი, კერძოდ, უსაფრთხო საცხოვრებელი პირობების შექმნა, ბუნებრივი რესურსებისა და ლანდშაფტის შენარჩუნება, ასევე იმ წყლის რესურსის დაცვა, რომელსაც იყენებენ სასმელად და საყოფაცხოვრებო დანიშნულებით წყალმომარაგებისათვის. მოცემულ ეტაპზე საკასაციო სასამართლოს მიაჩნია, რომ დ. ნ-ის კერძო ინტერესი ვერ გადაწონის დასახელებულ საჯარო ინტერესს.

რაც შეეხება კასატორის მითითებას, რომ იდენტური მდგომარეობის არსებობის პირობებში, რიგი მიწის ნაკვეთები მოქცეულია განაშენიანების კონტურის საზღვრებში და ასევე მოქცეულია სარეკრეაციო ზონა 3-ის, საცხოვრებელი ზონა 2-ის, სპეციალური ზონა 3-ის და სხვა სამშენებლოდ შესაბამისი ფუნქციური ზონების მოქმედების არეალში, საკასაციო სასამართლო არ იზიარებს და განმარტავს, რომ კასატორის მიერ მითითებული მიწის ნაკვეთების ადგილმდებარეობა (განაშენიანებულ საზღვრებთან მიმართებაში) და მდგომარეობა (განაშენიანების თვალსაზრისით) არსობრივად განსხვავებულია მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების ადგილმდებარეობასთან და მდგომარეობასთან მიმართებით, მითითებული მიწის ნაკვეთები მდებარეობს წყალსაცავიდან რამდენიმე ერთეული კილომეტრის მოშორებით, ამასთან, გეოგრაფიულად დასავლეთით, მაშინ როდესაც მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები უშუალოდ წყალსაცავის ნაპირზეა და მდებარეობს სამხრეთ-აღმოსავლეთით.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება, რა თქმა უნდა, ყველა შემთხვევაში არ ჩაითვლება კანონის წინაშე თანასწორობის პრინციპის დარღვევად, ამ მოთხოვნის დარღვევა სახეზეა მაშინ, როდესაც იკვეთება ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი ურთიერთობის ერთ-ერთი მხარის შეზღუდვის ან მისთვის უპირატესობის მინიჭების გონივრული, საქმის არსიდან გამომდინარე საფუძველი. კანონის წინაშე თანასწორობის პრინციპი გულისხმობს სახელმწიფო ადმინისტრაციის მხრიდან თვითნებობის აკრძალვას და არსებითად იდენტური საქმის გარემოებების თვითნებურად არათანაბრად შეფასებისა და აქედან გამომდინარე, უკანონო გადაწყვეტილების მიღების დაუშვებლობას. მოცემულ შემთხვევაში სახეზე არ არის იდენტურ პირობებში მყოფ მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეთა მიმართ განსხვავებული მიდგომა. ამასთან, საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ საქმის გარემოებათა იდენტურობის შემთხვევაშიც კი, ერთი პირის მიმართ უკანონო გადაწყვეტილების მიღება არ წარმოშობს მეორე პირის უფლებას იმავე სახის გადაწყვეტილებაზე, რამდენადაც ,,არ არსებობს თანასწორობა უკანონობაში“.

ზემოაღნიშნულ ნორმათა და საქმის მასალების ფაქტობრივი გარემოებების სამართლებრივი შეფასების გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა მიიჩნევს, რომ არ არსებობს სადავო აქტების გასაჩივრებულ ნაწილში ბათილად ცნობის სამართლებრივი საფუძველი. ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ამასთან, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილზე და აღნიშნავს, რომ თუ საკასაციო საჩივარი დაუშვებლად იქნება მიჩნეული, პირს დაუბრუნდება მის მიერ გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70 პროცენტი. საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ ვინაიდან დ. ნ-ის საკასაციო საჩივარზე ო. ნ-ის მიერ 15.07.2024წ. №22859060155 საგადახდო დავალებით გადახდილი აქვს სახელმწიფო ბაჟი 300 ლარის ოდენობით, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, ო. ნ-ის (პ/ნ ...) უნდა დაუბრუნდეს საკასაციო საჩივარზე გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის 70 პროცენტი -210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით, საქართველოს სამოქალაქოსაპროცესოკოდექსის 401-ე მუხლის მე-4 ნაწილით,

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. დ. ნ-ის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 19 თებერვლის განჩინება;

3. ო. ნ-ის (პ/ნ ...) დაუბრუნდეს დ. ნ-ის საკასაციო საჩივარზე 15.07.2024წ. №22859060155 საგადახდო დავალებით გადახდილი სახელმწიფო ბაჟის - 300 ლარის 70% - 210 ლარი, შემდეგი ანგარიშიდან: ქ. თბილისი, სახელმწიფო ხაზინა, ბანკის კოდი TRESGE22, მიმღების ანგარიშის №200122900, სახაზინო კოდი №300773150.

4. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

მოსამართლეები: ბ. სტურუა

მ. ვაჩაძე

გ. აბუსერიძე