საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

საქმე №ბს-332(კ-24) 21 იანვარი, 2025 წელი

ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ბიძინა სტურუა (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

ბადრი შონია, გოჩა აბუსერიძე

საქმის განხილვის ფორმა - ზეპირი მოსმენის გარეშე

კასატორი (მოპასუხე) - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა

მოწინააღმდეგე მხარე (მოსარჩელე) - გ.პ-ი

მესამე პირი - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო

დავის საგანი - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ნაწილობრივ ბათილად ცნობა, ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება

გასაჩივრებული გადაწყვეტილება - თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 ოქტომბრის გადაწყვეტილება

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

გ.პ-მა 2020 წლის 20 იანვარს სარჩელით მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიმართ და მოითხოვა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 25 დეკემბრის №19.1396.1749 განკარგულების ნაწილობრივ, კერძოდ, სარეზოლუციო ნაწილის პირველი პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტის („დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მოწონებაზე უარის თქმის შესახებ - ქალაქ თბილისში, ... ...ში არსებულ მიწის ნაკვეთზე (ს/კ ..., ... მიმდებარედ) სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილების საკითხზე) ბათილად ცნობა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობისათვის №01192603326-67 განცხადებაში მითითებული მოთხოვნის სრულად დაკმაყოფილების თაობაზე და აღნიშნული მიზნით „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მოწონების შესახებ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება.

მოსარჩელის განმარტებით, სამშენებლო მიწის ნაკვეთი უნდა იყოს საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურით სათანადოდ უზრუნველყოფილი, რისთვისაც მინიმალური პირობაა მშენებლობადამთავრებულ ობიექტთან მინიმუმ ერთი მისასვლელის არსებობა. ამასთანავე, გზებზე (მათ შორის, განაშენიანების კონტურს მიღმა არსებულ გზებზე) ვრცელდება სატრანსპორტო ზონის სტატუსი. მოსარჩელის მოთხოვნაც სწორედ კუთვნილ მიწის ნაკვეთებამდე მისასვლელ გზაზე, სატრანსპორტო ზონა 1-ის ფუნქციური ზონის სტატუსის გავრცელება წარმოადგენს. მოსარჩელე აღნიშნავს, რომ მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმით მას ერთმევა კუთვნილი უძრავი ქონებით კანონმდებლობის შესაბამისად სარგებლობის, უძრავ ქონებაზე სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების შესაძლებლობა და სადავო განკარგულებით ირღვევა მოსარჩელის საკუთრების უფლება.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 30 მაისის გადაწყვეტილებით გ.პ-ის სარჩელი არ დაკმაყოფილდა. საქალაქო სასამართლოს მითითებით, იმის გათვალისწინებით, რომ მოქმედი მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით ... და ... საკადასტრო კოდებით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთებზე გავრცელებულია მოცემული განაშენიანებისთვის შესაბამისი ფუნქციური ზონირება (სარეკრეაციო ზონა), ხოლო არსებული ფუნქციური ზონის (სარეკრეაციო ზონა) ცვლილება გამოიწვევს სარეკრეაციო ზონის ფართობის შემცირებას და ამასთანავე, იმ გარემოების მხედველობაში მიღებით, რომ სადავო მიწის ნაკვეთები განთავსებულია ქალაქის ამ დროისთვის გაუნაშენიანებელ ტერიტორიაზე, ასევე, დადასტურებულია, რომ მოსარჩელეს უარი ეთქვა მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთზე, სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე, საქალაქო სასამართლომ მიიჩნია, რომ სადავოდ ქცეული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 25 დეკემბრის №19.1396.1749 განკარგულება გასაჩივრებულ ნაწილში გამოცემულია კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნათა შესაბამისად.

საქალაქო სასამართლოს გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა გ.პ-მა, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და ახალი გადაწყვეტილების მიღებით სარჩელის დაკმაყოფილება მოითხოვა.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 ოქტომბრის გადაწყვეტილებით გ.პ-ის სააპელაციო საჩივარი დაკმაყოფილდა; გაუქმდა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 30 მაისის გადაწყვეტილება და მიღებულ იქნა ახალი გადაწყვეტილება, რომლითაც გ.პ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა და ნაწილობრივ ბათილად იქნა ცნობილი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 25 დეკემბრის №19.1396.1749 განკარგულება, კერძოდ, სარეზოლუციო ნაწილის პირველი პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტი („დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მოწონებაზე უარის თქმის შესახებ - ქალაქ თბილისში, ... ...ში არსებულ მიწის ნაკვეთზე (ს/კ ..., ... მიმდებარედ, სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილების საკითხზე). ამავე გადაწყვეტილებით ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობას დაევალა ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა №01192603326-67 განცხადებაში მითითებული მოთხოვნის სრულად დაკმაყოფილების თაობაზე და აღნიშნული მიზნით „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებაში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მოწონების შესახებ.

სააპელაციო სასამართლოს მითითებით, საქმის მასალებში წარმოდგენილი დოკუმენტებით ცალსახად დგინდება, რომ არსებობს და წარსულშიც არსებობდა მოსარჩელის კუთვნილ მიწის ნაკვეთებამდე მისასვლელი გზა. გარდა ამისა, გრუნტოვანი გზით, გარდა დამკვეთისა სარგებლობენ ს/კ ...; ს/კ ...; ს/კ ...; ს/კ ...; ...; ს/კ ... საკადასტრო კოდებით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთების მესაკუთრეები. შესაბამისად, პალატამ დაუსაბუთებლად მიიჩნია ადმინისტრაციული ორგანოს უარი მოსარჩელის საკუთრებამდე მისასვლელი გზის მონაკვეთისათვის სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილებაზე უარის თქმის შესახებ, მით უფრო, რომ აღნიშნული ტერიტორია მოგრუნტულია და არაა მწვანე საფარით დაფარული. პალატამ მიიჩნია, რომ საკითხისადმი ამგვარი მიდგომა არაპროპორციულია მოსარჩელის საკუთრების უფლების შეზღუდვასთან მიმართებით, რამდენადაც არ წარმოადგენს ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას. იმისათვის, რომ მესაკუთრემ შეძლოს საკუთრების უფლების რეალიზაცია, აუცილებელია მას ჰქონდეს მიწის ნაკვეთამდე მისასვლელი გზა. აღნიშნული საკითხის მოწესრიგება კი სწორედ მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებას განეკუთვნება.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საკასაციო წესით გაასაჩივრა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობამ, რომელმაც გასაჩივრებული გადაწყვეტილების გაუქმება და სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვა.

კასატორის განმარტებით, სადავო ტერიტორია მოქცეულია განაშენიანების კონტურს მიღმა და ხვდება გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის არეალში. მხარეს ტერიტორიის ერთიანი ქალაქგეგმარებითი ხასიათის გათვალისწინებით ეთქვა უარი მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე. კასატორი აღნიშნავს, რომ ასევე გასათვალისწინებელია მერიის მიერ 2019 წლის 14 ნოემბრის ბრძანება გ.პ-ისათვის ქ. თბილისში, ... ...ში მდებარე მიწის ნაკვეთზე (ს/კ ...) სააგარაკე-დასასვენებელი საცხოვრებელი სახლის განთავსების მიზნით სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემაზე უარის თქმის შესახებ. ამ თვალსაზრისითაც არ არის მიზანშეწონილი ფუნქციური ზონის ცვლილება.

კასატორის მითითებით, ერთ მხარეს დგას კონკრეტული ფიზიკური პირის ინტერესი - მის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთთან მისასვლელი გზის ფუნქციური ზონის ცვლილება, ხოლო მეორე მხარეს - საჯარო ინტერესი, რაც გამოიხატება ქალაქგეგმარებითი თვალსაზრისით ერთიანი პოლიტიკისა და ქალაქის განაშენიანების ერთიანი სისტემის ჩამოყალიბებაში. კასატორს მიაჩნია, რომ სადავო აქტი სწორედ საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის დაცვის საფუძველზე იქნა გამოცემული და წარმოადგენს საჯარო ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის აუცილებელ და გამოსადეგ საშუალებას. კასატორი ასევე არ იზიარებს საქმის მასალებში დაცულ ექსპერტიზის დასკვნაში განვითარებულ მსჯელობას. კასატორი მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არასწორად შეაფასა საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე ფაქტობრივი გარემოებები და შესაბამისად, სამართლებრივად არასწორად შეაფასა განსახილველი საკითხი.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 28 მარტის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის შესწავლის, საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის განსახილველად დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილების საკასაციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკისაგან განსხვავების არსებობის საფუძვლით და ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილება არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ კასატორი ვერ ასაბუთებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ საქმის განხილვას მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით. კასატორი საკასაციო საჩივარში ვერ აქარწყლებს სააპელაციო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებსა და დასკვნებს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-6 მუხლის პირველი ნაწილი ავალდებულებს სასამართლოს, დაასაბუთოს თავისი გადაწყვეტილება, რაც არ უნდა იქნეს გაგებული თითოეულ არგუმენტზე დეტალური პასუხის გაცემად (იხ. ჯღარკავა საქართველოს წინააღმდეგ, №7932/03; Van de Hurk v. Netherlands, par.61, Garcia Ruiz v. Spain [GC] par.26; Jahnke and Lenoble v France (dec.); Perez v France [GC], par. 81).

საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე ქვედა ინსტანციის სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და ამ გარემოებებთან დაკავშირებით გაკეთებულ სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ არსებითად სწორად გადაწყვიტა მოცემული დავა.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივ საფუძვლებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებებს, მათი შექმნისა და საქმიანობის წესებს, მათ ურთიერთობებს მოქალაქეებთან, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებთან და საჯარო და კერძო სამართლის იურიდიულ პირებთან, აგრეთვე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობისა და პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის განხორციელების წესებს განსაზღვრავს საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, რომლის მე-16 მუხლის მე-2 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის საკუთარ უფლებამოსილებას განეკუთვნება მუნიციპალიტეტის სივრცის დაგეგმარების გეგმების, გენერალური გეგმებისა და განაშენიანების გეგმების/განაშენიანების დეტალური გეგმების შემუშავება და დამტკიცება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით. ამავე კოდექსის 75-ე მუხლის „ე.ბ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მთავრობა შეიმუშავებს მუნიციპალიტეტის სივრცის დაგეგმარებისა და ქალაქთმშენებლობითი გეგმების კონცეფციებსა და პროექტებს, ხოლო 73-ე მუხლის მე-2 ნაწილის „თ“ პუნქტის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის სივრცის დაგეგმარების, გენერალური და განაშენიანების გეგმების/განაშენიანების დეტალური გეგმების კონცეფციებსა და პროექტებს თბილისის საკრებულოს დასამტკიცებლად წარუდგენს თბილისის მერი.

ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 24.05.2016წ. №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-9 მუხლით განსაზღვრულია თბილისის სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმვის დოკუმენტების დამტკიცების პროცედურა. მითითებული ნორმის მე-10 პუნქტის თანახმად, ფუნქციური ზონების ცვლილების/დაზუსტების მიზნით მიწათსარგებლობის გენერალურ გეგმაში ცვლილების შეტანის თაობაზე ადმინისტრაციულ წარმოებას საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის VI თავის შესაბამისად ახორციელებს ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული პოლიტიკის განმახორციელებელი ადმინისტრაციული ორგანო. ხსენებული მუხლის მე-10 პუნქტით გათვალისწინებული უფლებამოსილების განხორციელებისას, ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილეობას იღებს თბილისის მერიის გარემოს დაცვის პოლიტიკაზე უფლებამოსილი სტრუქტურული ერთეული, თუ ფუნქციური ზონის ცვლილების/დაზუსტების მიზნით მიმდინარე ადმინისტრაციული წარმოება გულისხმობს სატყეო ზონის, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონის, სარეკრეაციო ზონის/ქვეზონის (რზ-1, რზ-2, რზ-3) ან სხვა ზონების/ქვეზონების სატყეო ზონად, ლანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონად, სარეკრეაციო ზონად/ქვეზონად (რზ- 1, რზ-2, რზ-3) ცვლილებას. ამავე მუხლის მე-12 პუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციულ წარმოებაში ჩართული სტრუქტურული ერთეულების/სხვა ადმინისტრაციული ორგანოების დასკვნის საფუძველზე ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობა გამოსცემს ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით მოწონებული მიწათსარგებლობის გენერალურ გეგმაში ცვლილების შეტანის შესახებ პროექტი ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წარედგინება დასამტკიცებლად, კანონმდებლობით დადგენილი წესით.

განსახილველ შემთხვევაში, დადგენილია, რომ 2019 წლის 17 სექტემბერს გ.პ-მა №01192603326-67 განცხადებით მიმართა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურს და ქ. თბილისში, ... ...ში არსებულ მიწის ნაკვეთებზე (ს/კ ..., ... მიმდებარედ, სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილება მოითხოვა, ცვლილების საერთო ფართობი: 641 კვ.მ). ქ.თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2019 წლის 25 დეკემბრის №19.1396.1749 სადავო განკარგულებით განმცხადებელს უარი ეთქვა ქალაქ თბილისში, ... ...ში არსებულ მიწის ნაკვეთებზე (ს/კ ..., ... მიმდებარედ) სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილებაზე (ცვლილების საერთო ფართობი: 641 კვ.მ).

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 24.05.2016წ. №14-39 დადგენილების მე-15 მუხლის მე-5 პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტი ადგენს სარეკრეაციო ზონის დეფინიციას, რომელიც ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის „ა“ და „ე“ ქვეპუნქტების თანახმად, დაყოფილია ქვეზონებად, კერძოდ, სარეკრეაციო ზონა (რზ) მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში არსებულ/დაგეგმილ გამწვანებულ ან/და გასართობ-დასასვენებელ ტერიტორიებს. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტის თანახმად, სატრანსპორტო ზონა (ტზ) — მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში ან/და საზღვრებს გარეთ არსებულ/დაგეგმილ გზებს/ქუჩებს, მიმდებარე ტერიტორიებს ან/და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურისთვის განკუთვნილ ტერიტორიებს. თავის მხრივ სატრანსპორტო ზონა იყოფა სატრანსპორტო ზონა 1 (ტრ-1), სატრანსპორტო ზონა 2 (ტრ-2) და სატრანსპორტო ზონა 3 (ტრ-3). ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის „პ“ ქვეპუნქტის (სადავო პერიოდში მოქმედი რედაქცია) თანახმად, სატრანსპორტო ზონა 1 (ტრ-1) მოიცავს თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში ან/და საზღვრებს გარეთ არსებულ/დაგეგმილ ტრანსპორტის/ქვეითის გადაადგილებისთვის განკუთვნილ გზებს/ქუჩებს, მოედნებს, გზატკეცილებს, ხიდებს, გზაგამტარებს, სარკინიგზო ხაზებს (გასხვისების ზოლის ჩათვლით), მეტროპოლიტენის მიწისზედა ხაზებს, ტრამვაის ხაზებს, ტროტუარებს, ტროტუარის მიმდებარე გაზონს, ზღუდარებს, ქუჩის მომიჯნავე გამწვანებულ ზოლებს, უსაფრთხოების კუნძულებს, გამწვანებულ გზაგამყოფებს, მიწისქვეშა ნაგებობებს/შენობა-ნაგებობებს (მათ შორის მიწისქვეშა ავტოსადგომებს), ასევე თბილისის განაშენიანებული ტერიტორიების საზღვრებში ან/და საზღვრებს გარეთ, სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის უძრავ ქონებაზე „საგზაო მოძრაობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე განსაზღვრულ პარკირების ადგილებს.

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს განმცხადებლის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის მოტივზე, კერძოდ, სადავო განკარგულების მიხედვით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის 2019 წლის 11 დეკემბრის №18-01193452689 წერილის მიხედვით, სამსახურს სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით (ტზ-1) ცვლილება მიზანშეწონილად არ მიაჩნია. აგრეთვე, აღნიშნული ტერიტორია მოქცეულია განაშენიანების კონტურს მიღმა და ხვდება გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის არეალში.

ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის“ დანართი №2-ის პირველი მუხლის მე-18 პუნქტი განსაზღვრავს გაუნაშენიანებელი ტერიტორიის დეფინიციას, კერძოდ, გაუნაშენიანებელი ტერიტორია წარმოადგენს ქალაქის ნაწილს, რომელიც არ მიეკუთვნება განაშენიანებულ ტერიტორიას, უმეტესად მწვანე საფარითაა (ლანდშაფტი, ტყეები, სასოფლო-სამეურნეო მიწები და სხვა) დაფარული და მასზე შესაძლებელია განთავსებული იყოს დროებითი შენობა-ნაგებობები ან/და ხასიათდებოდეს მეჩხერი განაშენიანებით. ხოლო ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის №14-39 დადგენილებით დამტკიცებული „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების“ მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, გაუნაშენიანებელი ტერიტორიების ათვისება დაიშვება მხოლოდ განაშენიანებული ტერიტორიების ქალაქგანვითარების პოტენციალის ამოწურვის ან/და საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე, საქართველოს კანონმდებლობითა და განაშენიანების რეგულირების წესებით განსაზღვრული პროცედურებით მიღებული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტებით. საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის სადავო განკარგულებაში ასევე განმარტებულია, რომ აღნიშნული ტერიტორიის (ს/კ ..., ... მიმდებარედ) შემდგომი სამშენებლო განვითარებისთვის რეკომენდებულია ერთიანი სახით განვითარება, რომელიც შესაძლებელია განაშენიანების რეგულირების გეგმის (გრგ) ფარგლებში. აღნიშნული ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტი დაადგენს ტერიტორიაზე ფუნქციურ ზონებს და მისი განვითარების სხვა საჭირო ინფრასტრუქტურას. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ადმინისტრაციულმა ორგანომ მიიჩნია, რომ მიწის ნაკვეთზე სარეკრეაციო ზონის სატრანსპორტო ზონა 1-ით ცვლილება არ იყო მიზანშეწონილი. ამასთან, საქმეში წარმოდგენილია ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის გარემოს დაცვის საქალაქო სამსახურის 2019 წლის 11 დეკემბრის №18-01193452689 წერილი, რომლის თანახმად, გამომდინარე იქიდან, რომ განმცხადებლის მიერ მოთხოვნილი ფუნქციური ზონის ცვლილების მიზანს წარმოადგენდა სპეციალური ზონალური შეთანხმების ფარგლებში მოთხოვნილი სააგარაკე-დასასვენებელ საცხოვრებელ სახლამდე მისასვლელი გზის უზრუნველყოფა, რაზეც განმცხადებელს ეთქვა უარი, სამსახურმა რზ-ს, ტზ-1-ით ცვლილება მიზანშეწონილად არ მიიჩნია.

საკასაციო პალატა მიუთითებს, რომ ქალაქ თბილისში არსებული და დაგეგმილი სარეკრეაციო, სატყეო და ლანდშაფტური სივრცეების გათვალისწინება სავალდებულოა სამშენებლო და გეგმარებით ნებართვების გაცემის პროცესში. პალატა ასევე აღნიშნავს, რომ დადგენილია სადავო ტერიტორიაზე სარეკრეაციო ზონის გავრცელება. სააპელაციო სასამართლომ დადასტურებულად მიიჩნია, რომ აღნიშნულ მიწის ნაკვეთებზე ვრცელდება გამწვანებული ტერიტორიების რუკა, რომლის მიხედვითაც ასევე შემოთავაზებულია სარეკრეაციო ზონა.

საკასაციო სასამართლო განმარტავს, რომ სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სფეროში საჯარო ინტერესებს განეკუთვნება ქვეყნის დასახლებებისა და დასახლებათშორისი ტერიტორიების მდგრადი და უსაფრთხო განვითარების პირობების უზრუნველყოფა, საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის ფუნქციონირება, ბუნებრივი რესურსების, კულტურული და ბუნებრივი მემკვიდრეობის, სარეკრეაციო ტერიტორიების შენარჩუნება და განვითარება. ამასთანავე, საკუთრების უფლების შეზღუდვის საზომი პროპორციულობის პრინციპია, რომლის თანახმად რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული, ლეგიტიმური მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას, უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს, დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე, შეზღუდვა უნდა იყოს კანონით პირდაპირ გათვალისწინებული, უნდა ემსახურებოდეს ლეგიტიმურ მიზანს - აუცილებელ საზოგადოებრივ საჭიროებას და უნდა იყოს პროპორციული. ლეგიტიმური მიზნის არსებობა თავისთავად არ ნიშნავს, რომ უფლებაში ჩარევა გამართლებულია. საჯარო და კერძო ინტერესების ბალანსის დაცვის შემოწმების ერთ-ერთი ეტაპია აუცილებლობა. მმართველობითი ღონისძიება აუცილებელია მაშინ, როდესაც არ არსებობს მიზნის მიღწევის სხვა ისეთი საშუალება, რომელიც უფრო ნაკლებ ზიანს მიაყენებს კერძო ინტერესს. საჯარო და კერძო ინტერესების შეწონასწორებისა და ბალანსის უზრუნველყოფის ვალდებულება ემსახურება საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლით გარანტირებული საკუთრების უფლების დაცვას. საქართველოს კონსტიტუცია ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად განიხილავს საკუთრების უფლების შეზღუდვის და საკუთრების უფლების ჩამორთმევის საკითხს, ამასთან, აწესებს, რომ შეზღუდვა არ უნდა იყოს ისეთი ხარისხის, რომ გამოიწვიოს საკუთრების უფლების არსის დარღვევა, შეზღუდვა საკუთრების უფლებას არ უნდა უკარგავდეს არსს და ეჭვქვეშ არ უნდა აყენებდეს საკუთრების უფლების შინაარსს. მიწის ნაკვეთის ფუნქციური ზონირება წარმოადგენს საკუთრების უფლების შინაარსისა და მესაკუთრის უფლებამოსილების დადგენის ერთ-ერთ სამართლებრივ საშუალებას (სუსგ №ბს-1112(კ-18), 26.01.2021წ.).

საკასაციო სასამართლო მხარის ყურადღებას მიაქცევს იმ გარემოებაზე, რომ სადავო ტერიტორიაზე „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის №39-18 დადგენილების მიღებამდე, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-105 დადგენილებით დამტკიცებული „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმით“ ვრცელდებოდა საცხოვრებელი ზონა 1 (სზ-1).

საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მიერ გაცემული საჯარო რეესტრის ამონაწერების თანახმად, ქ. თბილისში, ... ...ში ს/კ ... სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების 1269 კვ.მ ფართობის მიწის ნაკვეთის, ასევე ს/კ ... სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების 1231 კვ.მ ფართობის მიწის ნაკვეთის მესაკუთრეა გ.პ-ი. დადგენილია, რომ ზემოხსენებული მიწის ნაკვეთები მდებარეობს ... ...ში, ვ.ჯ-ის გზატკეცილის მიმდებარედ, კერძოდ, ხსენებული გზატკეცილიდან დასავლეთის მხარეს. ვ.ჯ-ის გზატკეცილიდან, მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები დაშორებულია დაახლოებით 70 მეტრით. სააპელაციო სასამართლომ ყურადღება გაამახვილა მასზედ, რომ სსიპ არქიტექტურის სამსახური, გრუნტით დაფარულ გზის მონაკვეთს, რომელიც ... და ... საკადასტრო კოდებით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთების შუაში მდებარეობს, მიიჩნევს გზად, ვინაიდან ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთისთვის დადგენილია ქალაქთმშენებლობითი პირობები.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ გ.პ-ის, მის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთებისთვის ქალაქთმშენებლობითი პირობების დადგენაზე უარი ეთქვა ხსენებულ მიწის ნაკვეთებამდე მისასვლელი გზის არარსებობის გამო, თუმცა გ.პ-ის მიწის ნაკვეთების მოპირდაპირედ მდებარე მიწის ნაკვეთს (ს/კ...) დაუდგინდა ქალაქთმშენებლობითი პირობები. ამდენად, საკასაციო პალატა სააპელაციო სასამართლოს მსგავსად მიიჩნევს, რომ ხსენებული სადავო მონაკვეთი, თავისი მახასიათებლით, წარმოადგენს ე.წ. მიწის (გრუნტოვან) გზას, რომელზედაც შესაძლებელია გავრცელდეს სატრანსპორტო ზონა.

საკასაციო სასამართლო დამატებით ყურადღებას ამახვილებს აღსრულების ეროვნული ბიუროს საქმეში წარმოდგენილ №F21001799 ოქმზე ფაქტების კონსტატაციის შესახებ, რომლითაც დასტურდება, რომ მოსარჩელის საკუთრებაში არსებულ მიწის ნაკვეთებამდე მისასვლელი გზა მოიცავს ... საკადასტრო კოდით რეგისტრირებულ ერთეულამდე მისასვლელ გზას და წარმოადგენს ამ გზის გაგრძელებას (გვ. 192-195). საქმის სააპელაციო ინსტანციით განხილვისას ასევე წარდგენილ იქნა სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მიერ 2023 წლის 10 ივლისს მომზადებული სიტუაციური ნახაზი, რომელიც ასახავს მოსარჩელის საკუთრებაში არსებული ტერიტორიის მიმდებარე ტერიტორიაზე საკადასტრო ერთეულების განლაგებას. აღნიშნულ ნახაზზე ასევე დატანილია სისტემური აღწერის შედეგად მიღებული უფლებადაურეგისტრირებელი, დაუზუსტებელი საკადასტრო მონაცემების მქონე უძრავი ნივთების გრაფიკულ ბაზაში არსებული გამოსახულება (ე.წ „ყვითელი ფენა). აღსანიშნავია, რომ ხსენებული ნახაზითაც დასტურდება ... და ... საკადასტრო კოდებით რეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთებამდე მისასვლელი გზის არსებობა.

ასევე აღსანიშნავია, რომ საქმეში არსებული ფოტოსურათებით დასტურდება, რომ მოსარჩელის საკუთრებამდე მისასვლელი ტერიტორია მოგრუნტულია და არ არის მწვანე საფარით დაფარული.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. ამავე ნორმის მე-2 ნაწილის თანახმად, დაუშვებელია ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ.

საკასაციო სასამართლოს მითითებით, საქმის გარემოებების სრულ და ყოველმხრივ გამოკვლევას ავალდებულებს ადმინისტრაციულ ორგანოს ზაკ-ის 53-ე მუხლის მე-5 ნაწილიც, რომლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილი არ არის თავისი გადაწყვეტილება დააფუძნოს იმ გარემოებებზე, ფაქტებზე, მტკიცებულებებზე ან არგუმენტებზე, რომლებიც არ იქნა გამოკვლეული და შესწავლილი ადმინისტრაციული წარმოების დროს.

ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, საკასაციო პალატა იზიარებს სააპელაციო სასამართლოს შეფასებას სადავო აქტის ნაწილობრივ ბათილად ცნობის თაობაზე და მიიჩნევს, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობას მართებულად დაევალა ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა. საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ არ არსებობს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით რეგლამენტირებული არც ერთი საფუძველი, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით,

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 31 ოქტომბრის გადაწყვეტილება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

მოსამართლეები: ბ. სტურუა

ბ. შონია

გ. აბუსერიძე