საქართველოს უზენაესი სასამართლო

გ ა ნ ჩ ი ნ ე ბ ა

საქართველოს სახელით

№ბს-191(კ-24) 26 ნოემბერი, 2025 წელი ქ. თბილისი

ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატა

შემადგენლობა:

ქეთევან ცინცაძე (თავმჯდომარე, მომხსენებელი),

მოსამართლეები: გენადი მაკარიძე, გიზო უბილავა

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლისა და 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის საფუძველზე, საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 408-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ზეპირი განხილვის გარეშე, შეამოწმა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საფუძვლების არსებობა თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 26 ივნისის განჩინების გაუქმების თაობაზე (მოწინააღმდეგე მხარე - მ. ხ-ი; მოპასუხე - ქ. თბილისის საკრებულო მესამე პირი - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სსიპ ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო (16.1 მუხ.); მესამე პირები - ე. ა-ი, ი. კ-ი(16.2 მუხ)).

ა ღ წ ე რ ი ლ ო ბ ი თ ი ნ ა წ ი ლ ი:

2018 წლის 02 აპრილს, ი. კ-მა სარჩელით (საქმე N3/2032-18) მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხე ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიმართ და სასარჩელო მოთხოვნათა დაზუსტების შემდეგ, ქ. თბილისის მთავრობის 2018 წლის 14 თებერვლის №06.23.178 განკარგულების ბათილად ცნობა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობისათვის განაშენიანების რეგულირების გეგმის დამტკიცების შესახებ ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის დავალება მოითხოვა. თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 05 აპრილის განჩინებით, ი. კ-ის სარჩელი წარმოებაში იქნა მიღებული.

2018 წლის 10 აპრილს მ. ხ-მა სარჩელით (საქმე 3/2167-18) მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიას, მოპასუხეების ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერისა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიმართ. მოსარჩელემ ქ. თბილისის მთავრობის 2018 წლის 14 თებერვლის №06.23.178 განკარგულების ბათილად ცნობა და ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერისათვის ქმედების განხორციელების, კერძოდ, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში განსახილველად ქ. თბილისში, ...ის რაიონში, ...ის მიმდებარედ არსებულ მიწის ნაკვეთებზე მრავალფუნქციური კომპლექსის (საზოგადოებრივი, საცხოვრებელი, საწარმო) განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტის გადაგზავნის დავალება მოითხოვა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 16 აპრილის განჩინებით მ. ხ-ის სარჩელი წარმოებაში იქნა მიღებული. ამავე განჩინებით, საქმეში ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, მესამე პირად ჩაებნენ ი. კ-ი, ე. ა-ი და სსიპ თვითმმართველი ერთეული ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტი.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 22 მაისის განჩინებით, ი. კ-ისა და მ. ხ-ის სარჩელები გაერთიანდა ერთ წარმოებად.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2019 წლის 13 ნოემბრის განჩინებით ი. კ-ის წარმომადგენლის შუამდგომლობა, სარჩელის გამოხმობის თაობაზე დაკმაყოფილდა და ადმინისტრაციული საქმე ი. კ-ის სარჩელისა გამო, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობისა და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულო მიმართ (ი. კ-ის ნაწილში) დარჩა განუხილველი.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2018 წლის 6 ნოემბრის განჩინებით ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის მე-16 მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, საქმეში მესამე პირად ჩაება ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახური.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2021 წლის 27 აპრილის განჩინებით სსიპ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ურბანული განვითარების სამსახურის უფლებამონაცვლედ ცნობილ იქნა საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (სსიპ) - ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტრანსპორტისა და ურბანული განვითარების სააგენტო.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 19 მაისის გადაწყვეტილებით მ. ხ-ის სარჩელი დაკმაყოფილდა ნაწილობრივ; სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად იქნა ცნობილი ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 14.02.2018 წ. №06.23.178 განკარგულება და მოპასუხეს კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში მოსარჩელის მიერ წარდგენილ განცხადებასთან დაკავშირებით ახალი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემა დაევალა.

თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 19 მაისის გადაწყვეტილება სააპელაციო წესით გაასაჩივრა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 26 ივნისის განჩინებით ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სააპელაციო საჩივარი არ დაკმაყოფილდა; უცვლელად დარჩა თბილისის საქალაქო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიის 2022 წლის 19 მაისის გადაწყვეტილება.

სააპელაციო პალატამ დადგენილად მიიჩნია, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2015 წლის 17 თებერვლის №32 განკარგულებით დამტკიცებული იყო ქ. თბილისში, ...ის რაიონში, ...ზე, ...ის მიმდებარედ არსებულ მიწის ნაკვეთებზე, შერეული ფუნქციის საზოგადოებრივ-საწარმო შენობა-ნაგებობების განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალება, რომელშიც ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2017 წლის 3 თებერვლის №15 განკარგულებით შევიდა ცვლილება და საპროექტო არეალში დაფიქსირდა საკადასტრო ერთეულები №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., ხოლო მრავალფუნქციური კომპლექსის ჩამონათვალს დაემატა საცხოვრებელი ფუნქცია და დაფიქსირდა შერეული ფუნქციის საზოგადოებრივი საწარმო, საცხოვრებელი შენობა-ნაგებობები. საპროექტო ტერიტორიაზე, მრავალფუნქციური კომპლექსის განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტის შეთანხმება განხილული იქნა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2017 წლის 07 სექტემბრის №36 სხდომაზე, სადაც საკითხს მიეცა დადებითი რეკომენდაცია, თუმცა სადავო აქტით პროექტის დამტკიცებას ეთქვა უარი.

სააპელაციო პალატის შეფასებით, განსახილველ შემთხვევაში მოპასუხე ადმინისტრაციულმა ორგანომ ისე გამოსცა სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტის დამტკიცებაზე უარის თქმის შესახებ, რომ ობიექტურად არ გამოუკვლევია საქმის გარემოებები და საკითხის გადაწყვეტისას ცალმხრივად დაეყრდნო მიწის ნაკვეთის ადგილმდებარეობას და იმ ფაქტს, რომ ხორციელდებოდა ზონის ცვლილება და ამასთან, იზრდებოდა განაშენიანების ინტენსივობის ზღვრული მაჩვენებელი. აპელანტი ადმინისტრაციული ორგანო საკითხის ამგვარ გადაწყვეტამდე მივიდა განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალებისა და საბჭოს მიერ გაცემული დადებითი რეკომენდაციის არსებობის პირობებში ისე, რომ არ გაითვალისწინა საქმეში არსებული რიგი მტკიცებულებები.

სააპელაციო პალატამ მიუთითა შპს ,,...ს" 2017 წლის 05 ივნისის №... წერილზე, სს ,,...ის" 2015 წლის 24 სექტემბრის №5961 წერილზე, სს ,,ს...ის“ 2017 წლის 28 აპრილის №1890/05 წერილზე, შპს ,,სა...ის" 2017 წლის 18 მაისის №1/06-1-1116 წერილზე, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ეკოლოგიისა და გამწვანების საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 16 მაისის №18-01171363468 წერილზე და აღნიშნა, რომ მოპასუხეს, საქმის სწორად გადაწყვეტის მიზნებისათვის, საქმის გარემოებათა გამოკვლევის შედეგად უნდა განესაზღვრა თითოეული სამშენებლო ობიექტის დაშორება, როგორც ...ის ხაზებიდან, ასევე საჰაერო ელექტროგადამცემი ხაზის დაცვის ზონიდან და მაგისტრალური გაზსადენის მდებარეობიდან შესაბამისი საკადასტრო ერთეულების გათვალისწინებით. მოცემულ შემთხვევაში ადმინისტრაციულ ორგანოს არ დაუდგენია, განსაკუთრებული მნიშვნელობის მქონე გარემოება თუ რომელ საკადასტრო ერთეულზე რა ტიპის მშენებლობა იგეგმებოდა, რომელმა ტერიტორიულმა ნაწილებმა შეინარჩუნა რეკრეაციული დანიშნულება და საზოგადოებრივ-საქმიან ზონად ჩანაცვლება ფართობის რა ნაწილს შეეხებოდა. პალატის მოსაზრებით, სადავო საკითხის მართებულად გადაწყვეტისთვის მითითებულ გარემოებებს არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა მოსარჩელის დაინტერესებაში არსებული მიწის ნაკვეთის დიდი მოცულობიდან გამომდინარე.

თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 26 ივნისის განჩინება საკასაციო წესით გაასაჩივრა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ, რომელმაც ახალი გადაწყვეტილებით სარჩელის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმა მოითხოვა.

კასატორი მიუთითებს, რომ საპროექტო ტერიტორია მდებარეობს აეროდრომის რაიონში, რომელიც ამ ტერიტორიისთვის ზღუდავს შენობა-ნაგებობების სიმაღლეს, ეგს „თ...ი" და ეგს „ა...-ის" დაცვის ზოლში, ...ის დამცავ ზონაში და საერთაშორისო მნიშვნელობის საავტომობილო გზის გზისპირა ზონაში, რომელშიც „საავტომობილო გზების შესახებ" საქართველოს კანონის 22-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის „ა" ქვეპუნქტის შესაბამისად, გზისპირა ზონებში (გზის ღერძიდან 100 მეტრი ორივე მხარეს) გზების მფლობელთან შეუთანხმებლად აკრძალულია ნებისმიერი სამშენებლო, სამელიორაციო, სასოფლო-სამეურნეო, გეოლოგიური ძიების სამუშაოები, კავშირგაბმულობის ხაზებისა და სხვა კომუნიკაციების გაყვანა, ახლის აშენება და არსებული ნაგებობების შეკეთება (მილსადენების, კავშირგაბმულობისა და ელექტროგადამცემი ხაზების ავარიის შემთხვევაში აღდგენა-შეკეთების სამუშაოების გარდა, რასაც დაუყოვნებლივ ატყობინებენ საგზაო ორგანოებს).

კასატორის მითითებით, საპროექტო ტერიტორიის ნაწილზე ასევე, ვრცელდება მაგისტრალური გაზსადენის შეზღუდვა (გაზსადენის ღერძიდან ორივე მხარეს 100 მ). ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის სსიპ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურში რეგისტრირებული 2017 წლის 24 ნოემბრის №AR1560045 განაცხადით წარდგენილი იყო შპს „ლ...ის, სს „ს...ის", სს „...ის", შპს „სა...ის" და ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის ეკოლოგიისა და გამწვანების საქალაქო სამსახურის წერილები. გარდა აღნიშნულისა, გასათვალისწინებელი იყო, ასევე, რომ ...ის პარალელური გრუნტის გზა, რომელიც აკავშირებს ...ს მიმდებარე ტერიტორიასთან და ...თან დატვირთულია სერვიტუტით. საპროექტო ტერიტორიას მისასვლელი საავტომობილო გზა გააჩნია მხოლოდ ...იდან, რომელიც ხორციელდება სწორედ ზემოაღნიშნული გრუნტის გზის მეშვეობით. ამასთან, განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტით იგეგმება საპროექტო ტერიტორიის განვითარება საცხოვრებელი ფუნქციით, ხოლო წარმოდგენილი განმარტების თანახმად, „საზოგადოებრივი და საწარმოო ფუნქციები შეიძლება შეთავსებულ იქნას მრავალფუნქციურ შენობებში ან პირიქით მრავალბინიან საცხოვრებელ სახლში".

„დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ" ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის №20-105 დადგენილებით დამტკიცებული დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის მიხედვით საპროექტო ტერიტორიაზე ვრცელდება შემდეგი ფუნქციური ზონები: სარეკრეაციო ზონა 1 (რზ-1) და სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2), ხოლო მიმდებარე ტერიტორიაზე სარეკრეაციო ზონა 2 (რზ-2), სამრეწველო ზონა 1 (ს-1) და სამრეწველო ზონა 2 (ს-2). განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალების პროექტით გათვალისწინებულია საპროექტო ტერიტორიის ფუნქციური ზონის ცვლილება საზოგადოებრივ-საქმიანი ზონა 1-ით, სარეკრეაციო ზონა 1-ითა და სარეკრეაციო ზონა 2-ით. ასევე გათვალისწინებულია საზოგადოებრივ-საქმიანი ზონა 1-ისთვის დადგენილი მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კ-2 კოეფიციენტის ზღვრული მაჩვენებლის გადამეტება, კერძოდ, მე-2 და მე-7 სექტორებში კ-2 კოეფიციენტის მაჩვენებელი 3,5-ის ნაცვლად გათვალისწინებულია კ-2=3,7, ხოლო მე-3, მე-4 და მე-5 სექტორებში კ-2=4,1. მითითებული გეგმარებითი შეზღუდვებიდან და საპროექტო ტერიტორიის ადგილმდებარეობიდან გამომდინარე, რომელიც წარმოადგენს გზატკეცილის მიმდებარე, სამრეწველო და ბუფერულ სარეკრეაციო ზონას, საპროექტო ტერიტორიის მაღალი ინტენსივობის საცხოვრებელი ფუნქციით განვითარება და არსებული ფუნქციური ზონების სარეკრეაციო ზონა 1-ისა და სარეკრეაციო ზონა 2-ის საზოგადოებრივ-საქმიანი ზონა 1-ით ცვლილება, ამასთან, საზოგადოებრივ-საქმიანი ზონა 1-ში დადგენილი მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კ-2 კოეფიციენტის ზღვრული მაჩვენებლის გადამეტება მიზანშეწონილად არ იქნა მიჩნეული. აგრეთვე განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტით არსებული გზისთვის არ იგეგმება სერვიტუტის შესაბამისად სატრანსპორტო ზონა 1-ის მინიჭება. აღსანიშნავია, ასევე, რომ გზისთვის განკუთვნილი ტერიტორია გამოყენებულია განაშენიანების რეგულირების პარამეტრების მაჩვენებლების ანგარიშისას, რაც კიდევ უფრო ზრდის დაგეგმილი განაშენიანების ინტენსივობას. ამასთან, წარმოდგენილი საპროექტო წინადადებით, ნათლად არ ირკვევა ხე- ნარგავების მოჭრა/გადარგვის საკითხები. ზემოაღნიშნული შეზღუდვებიდან გამომდინარე, საპროექტო მიწის ნაკვეთებზე სამშენებლოდ განვითარებისათვის გამოსაყენებელი ტერიტორიის სახით რჩება ვიწრო, გრძელი ზოლი, რომლის მაღალი ინტენსივობით განვითარების შემთხვევაში მიიღება მიმდებარე გარემოსთვის შეუსაბამო, ქალაქის პანორამული სივრცის გამყოფი „შენობათა კედელი“.

კასატორის მითითებით, საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ 2016 წლის 1 ნოემბრის განჩინებაში საქმეზე Nბს-289-287 (2კ-16) განმარტა, რომ „არქიტექტურის სამსახური არათუ უფლებამოსილია, არამედ ვალდებულია, იზრუნოს ქალაქის მხატვრული იერსახის შემდგომი გაუმჯობესებისათვის, სსიპ - ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახური დედაქალაქის მასშტაბით წარმოადგენს არქიტექტურული-სამშენებლო საქმიანობის მარეგულირებელ ერთადერთ ორგანოს და სწორედ მისი პასუხისმგებლობაა ქალაქის იერსახის დამახინჯების თავიდან აცილება." კასატორის მოსაზრებით, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიერ 2018 წლის 14 თებერვლის №06.23.178 სადავო განკარგულება მიღებულია კანონის მოთხოვნათა სრული დაცვით, სადავო განკარგულება შეიცავს განმცხადებლის მოთხოვნის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის ფაქტობრივ და სამართლებრივ დასაბუთებას და არ არსებობს მისი ბათილად ცნობის საფუძვლები.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2024 წლის 23 თებერვლის განჩინებით, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, დასაშვებობის შესამოწმებლად წარმოებაში იქნა მიღებული ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი.

2025 წლის 1 სექტემბრიდან „საერთო სასამართლოების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 43-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად (65 წლის ასაკის მიღწევა), მოსამართლე ნუგზარ სხირტლაძის უზენაესი სასამართლოს წევრის უფლებამოსილების შეწყვეტის გამო, მოცემული საქმე, საქმეთა განაწილების ელექტრონული პროგრამის მეშვეობით განაწილდა მოსამართლე - ქეთევან ცინცაძეზე.

ს ა მ ო ტ ი ვ ა ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლო საქმის მასალების შესწავლის და საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის საკითხის შემოწმების შედეგად მიიჩნევს, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი არ აკმაყოფილებს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილის მოთხოვნებს და არ ექვემდებარება დასაშვებად ცნობას შემდეგ გარემოებათა გამო:

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილი განსაზღვრავს საკასაციო საჩივრის დასაშვებობის ამომწურავ საფუძვლებს, კერძოდ, აღნიშნული ნორმის თანახმად, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ საკასაციო საჩივარი დაიშვება, თუ კასატორი დაასაბუთებს, რომ: ა) საქმე მოიცავს სამართლებრივ პრობლემას, რომლის გადაწყვეტაც ხელს შეუწყობს სამართლის განვითარებას და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბებას; ბ) საქართველოს უზენაეს სასამართლოს მანამდე მსგავს სამართლებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება არ მიუღია; გ) საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მოცემულ საქმეზე სავარაუდოა მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღება; დ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება განსხვავდება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან; ე) სააპელაციო სასამართლომ საქმე განიხილა მატერიალური ან/და საპროცესო სამართლის ნორმების მნიშვნელოვანი დარღვევით, რასაც შეეძლო არსებითად ემოქმედა საქმის განხილვის შედეგზე; ვ) სააპელაციო სასამართლოს გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება მსგავს სამართლებრივ საკითხზე ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს.

საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ წარმოდგენილი საკასაციო საჩივარი არ არის დასაშვები საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით გათვალისწინებული არც ერთი ზემოთ მითითებული საფუძვლით.

საქმეზე დადგენილია, რომ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2015 წლის 17 თებერვლის №32 განკარგულებით დამტკიცდა ქ. თბილისში, ...ის რაიონში, ...ზე, ...ის მიმდებარედ არსებულ მიწის ნაკვეთებზე, შერეული ფუნქციის საზოგადოებრივ-საწარმო შენობა-ნაგებობების განაშენიანების რეგულირების გეგმის გეგმარებითი დავალება. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თებერვლის №15 განკარგულებით ცვლილება შევიდა განაშენიანების რეგულირების გეგმის საკრებულოს 2017 წლის გეგმარებით დავალებაში და საპროექტო არეალში დაფიქსირდა საკადასტრო ერთეულები №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., ხოლო მრავალფუქნციური კომპლექსის ჩამონათვალს დაემატა საცხოვრებელი ფუნქცია და დაფიქსირდა შერეული ფუნქციის საზოგადოებრივი საწარმო, საცხოვრებელი შენობა-ნაგებობები. საპროექტო ტერიტორიაზე, მრავალფუნქციური კომპლექსის განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტის შეთანხმება განხილულ იქნა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს 2017 წლის 07 სექტემბრის №36 სხდომაზე, სადაც საკითხს მიეცა დადებითი რეკომენდაცია. ამასთან, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის მიერ 2018 წლის 14 თებერვალს მიღებულ იქნა განკარგულება №06.23.178, რომლის მიხედვითაც, უარი ეთქვა ქ. თბილიში, ...ის რაიონში, ...ის მიმდებარედ არსებულ მიწის ნაკვეთებზე (საკადასტრო კოდი: №..., №..., №..., №..., №..., №..., №...) მრავალფუნქციური კომპლექსის (საზოგადოებრივი, საცხოვრებელი, საწარმოო) განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტის დამტკიცებას.

მოცემული დავის საგანს სწორედ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მთავრობის 2018 წლის 14 თებერვლის №06.23.178 განკარგულების კანონიერების შეფასება წარმოადგენს. გადაწყვეტილების საფუძვლად ადმინისტრაციულმა ორგანომ მიუთითა იმ გარემოებებზე, რომ საპროექტო ტერიტორია მდებარეობს აეროდრომის რაიონში, რომელიც ამ ტერიტორიისთვის ზღუდავს შენობა-ნაგებობების სიმაღლეს, ეგს „თ...ი” და ეგს „ა..." -ის დაცვის ზოლში, ...ის დამცავ ზონაში და საერთაშორისო მნიშვნელობის საავტომობილო გზის გზისპირა ზონაში. „საავტომობილო გზების შესახებ" საქართველოს კანონის შესაბამისად, გზისპირა ზონებში (გზის ღერძიდან 100 მეტრი ორივე მხარეს) გზების მფლობელთან შეუთანხმებლად აკრძალულია ნებისმიერი სამშენებლო, სამელიორაციო, სასოფლო-სამეურნეო, გეოლოგიური ძიების სამუშაოები, კავშირგაბმულობის ხაზებისა და სხვა კომუნიკაციების გაყვანა, ახლის აშენება და არსებული ნაგებობების შეკეთება (მილსადენების, კავშირგაბმულობისა და ელექტროგადამცემი ხაზების ავარიის შემთხვევაში აღდგენა-შეკეთების სამუშაოების გარდა, რასაც დაუყოვნებლივ ატყობინებენ საგზაო ორგანოებს). საპროექტო ტერიტორიის ნაწილზე ასევე, ვრცელდება მაგისტრალური გაზსადენის შეზღუდვა. ამასთანავე, გასათვალისწინებელი იყო ...ის პარალელური გრუნტის გზა, რომელიც აკავშირებს ...ს მიმდებარე ტერიტორიასთან და ...თან დატვირთულია სერვიტუტით. საპროექტო ტერიტორიას მისასვლელი საავტომობილო გზა გააჩნია მხოლოდ ...იდან, ზემოაღნიშნული გრუნტის გზის მეშვეობით. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის შეფასებით, ზემოაღნიშნული გეგმარებითი შეზღუდვებიდან და საპროექტო ტერიტორიის ადგილდებარეობიდან გამომდინარე, ტერიტორიის მაღალი ინტენსივობის საცხოვრებელი ფუნქციით განვითარება და არსებული ფუნქციური ზონების ცვლილება არ არის მიზანშეწონილი. აგრეთვე, განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტით არ იგეგმებოდა არებული გზისთვის, სერვიტუტის შესაბამისად, სატრანსპორტო ზონა 1-ის მინიჭება. ამასთან, საპროექტო წინადადებით ნათლად არ იკვეთებოდა ხე-ნარგავების მოჭრა/გადარგვის საკითხები. ხსენებული შეზღუდვებიდან გამომდინარე, საპროექტო მიწის ნაკვეთებზე სამშენებლოდ განვითარებისთვის გამოსაყენებელი ტერიტორიის სახით რჩებოდა ვიწრო ზოლი, რომლის მაღალი ინტენსივობით განვითარების შემთხვევაში მიიღებოდა მიმდებარე გარემოსათვის შეუსაბამო, ქალაქის პანორამული სივრცისგამყოფი „შენობათა კედელი“.

საკასაციო პალატა იზიარებს ქვედა ინსტანციის სასამართლოების დასკვნას, რომ სადავო კანკარგულება არ პასუხობს დასაბუთებულობის შესაბამის სტანდარტს. გადაწყვეტილება მიღებულია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებების სათანადო შესწავლისა და გამოკვლევის გარეშე.

სადავო განკარგულებაში დასახელებულ შეზღუდვებთან და დაცვის ზონებთან დაკავშირებით, საკასაციო პალატა ყურადღებას გაამახვილებს საქმეში წარმოდგენილ დოკუმენტაციაზე, კერძოდ, სს ,,...ის" 2015 წლის 24 სექტემბრის №5961 წერილით დგინდება, რომ პროექტის განხორციელება და მშენებლობა არ შეუშლის საფრთხეს მომავალში შემოვლითი ...ის პროექტის განხორციელებას, თუ განხორციელდება არსებული ... ხაზიდან 25 მეტრის მოშორებით. ამასთან, სს ,,ს...ის“ 2017 წლის 28 აპრილის №1890/05 წერილის მიხედვით, შესწავლილია საპროექტო ტერიტორიაში შემავალი გარკვეული მიწის ნაკვეთების მდებარეობა სს ,,ს...ის" საკუთრებაში არსებული განსაკუთრებული მნიშვნელობის ობიექტების დაცვის ზონასთან მიმართებაში და მითითებულია, რომ ტერიტორიის ნაწილი მოქცეულია მოქმედი სასისტემო 220 კვ. ძაბვის საჰაერო ელექტროგადამცემი ხაზის (სეგხ) სადენების ქვეშ და ხაზის დაცვის ზონაში. ამდენად, ხსენებული წერილის თანახმად, ელექტროგადამცემი ხაზის დაცვის ზონა ვრცელდება არა მთლიან საპროექტო ტერიტორიაზე, არამედ მის გარკვეულ ნაწილზე, რაც დამატებით შეფასებას საჭიროებდა მოპასუხის მიერ.

გარდა ამისა, ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში წარდგენილი იქნა შპს ,,სა...ის" 2017 წლის 18 მაისის №1/06-1-1116 წერილი, რომლის მიხედვით, №... და №... მიწის ნაკვეთები მდებარეობს მაგისტრალური გაზსადენის დაცვის პირველ და მეორე ზონაში, სადაც გაზსადენის ღერძიდან ორივე მხარეს 10 მეტრში იკრძალება ყოველგვარი სამშენებლო და სხვა ნებისმიერი სამუშაოები. შესაბამისად, კომპანიის აღნიშნულ წერილში, კომპანია აცხადებს თანხმობას, საპროექტო ტერიტორიაზე სამშენებლო სამუშაოების განხორციელებასთან დაკავშირებით, თუ სამუშაოები იწარმოებს მაგისტრალური გაზსადენის ღერძიდან 10 მეტრის მოშორებით, რასაც ითვალისწინებს განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტი, ხოლო საპროექტო ტერიტორიაში შემავალ დანარჩენ მიწის ნაკვეთებთან (...; ...; ...; ...; ...) მიმართებაში შესაძლებლად მიაჩნია სამშენებლო სამუშაოების განხორციელება, რის თაობაზეც განაცხადა თანხმობა.

ამასთან, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ეკოლოგიისა და გამწვანების საქალაქო სამსახურის 2017 წლის 16 მაისის №18-01171363468 წერილის საფუძველზე ირკვევა, რომ სამსახური არ არის წინააღმდეგი აღნიშნულ ტერიტორიაზე შეთანხმდეს განაშენიანების რეგულირების გეგმა ისე, რომ შენარჩუნდეს ტერიტორიაზე არსებული მწვანე ნარგავები, არ მოხდეს მათი დაზიანება და სასიცოცხლო ფუნქციის დარღვევა.

ამდენად, ადმინისტრაციული წარმოების ეტაპზე წარდგენილი მტკიცებულებების საფუძველზე, ადმინისტრაციულ ორგანოს ჰქონდა შესაძლებლობა დაედგინა რამდენად აკმაყოფილებდა განმცხადებლის მიერ წარდგენილი განაშენიანების რეგულირების გეგმის პროექტი დასაშვებ ნორმებს და მხოლოდ ამის შემდეგ მიეღო დასაბუთებული გადაწყვეტილება, რაც სადავო აქტით არ დასტურდება.

მოცემულ შემთხვევაში მართალია, სადავო აქტს აქვს ზოგადი დასაბუთება, თუმცა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ არ შეფასებულა ფაქტობრივ-სამართლებრივი მოცემულობა თითოეულ საკადასტრო ერთეულთან მიმართებაში, ვინაიდან, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მითითებული არგუმენტები ეხებოდა მხოლოდ რამდენიმე საკადასტრო ერთეულს და მხოლოდ მათ გარკვეულ ნაწილს.

საკასაციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96.1 მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებულია ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასების და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. ამავე მუხლის მეორე ნაწილის თანახმად, დაუშვებელია ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ. ამასთან, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 17.2. მუხლის თანახმად, სადავო ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის კანონიერების შემოწმებისას აქტის გამომცემმა ადმინისტრაციულმა ორგანომ უნდა უზრუნველყოს მიღებული გადაწყვეტილების მართლზომიერების დამტკიცება სასამართლოს წინაშე, ვინაიდან საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 5.1. მუხლის მიხედვით ადმინისტრაციულ ორგანოს უფლება არა აქვს კანონმდებლობის მოთხოვნების საწინააღმდეგოდ განახორციელოს რაიმე ქმედება, რაც გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოს (თანამდებობის პირის) ვალდებულებას და სამართლებრივ პასუხისმგებლობას აქტის კანონიერებასთან დაკავშირებით. შესაბამისად, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 17.2. მუხლი სადავო აქტის კანონიერების მტკიცების ტვირთს აკისრებს მის გამომცემ ადმინისტრაციულ ორგანოს და ავალდებულებს დაამტკიცოს, რომ მან უზრუნველყო მის მიერ გამოცემული გადაწყვეტილების კანონის საფუძველზე და მის შესაბამისად მომზადება, მიღება, გამოცემა (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის განჩინებები №ბს-626-596(კ-07); №ბს-1236(კ-18)).

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარება მოიცავს ადმინისტრაციული ორგანოს ძირითად პროცედურულ ვალდებულებას - გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ეს უმნიშვნელოვანესი იმპერატიული ხასიათის დანაწესი ემსახურება საჯარო მმართველობის კანონიერების პრინციპს, რამდენადაც ყოველი მმართველობითი გადაწყვეტილების მიღება უნდა ეფუძნებოდეს განსახილველი საკითხის გარემოებებისა და ფაქტების ობიექტურ შესწავლა-გამოკვლევას, რომლის შეფასებიდან უნდა გამომდინარეობდეს საკითხის გადასაწყვეტად ჩამოყალიბებული დასკვნა. ამ ვალდებულების შესრულება ემსახურება ადმინისტრაციული ორგანოს ასევე უმნიშვნელოვანეს - მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულებას -ადმინისტრაციულმა ორგანომ უნდა ახსნას, განმარტოს, დაასაბუთოს, თუ რატომ რა ფაქტებზე დაყრდნობით მიიღო ამგვარი გადაწყვეტილება, გარდა აღნიშნულისა, გადაწყვეტილების დასაბუთება აუცილებელია ადრესატისათვის, რათა შეაფასოს მისი მართლზომიერება, დარწმუნდეს მის კანონშესაბამისობაში, ხოლო უფლების დარღვევის განცდის შემთხვევაში ისარგებლოს გასაჩივრების შესაძლებლობით, მას უნდა შეეძლოს იცოდეს რა არგუმენტებით უნდა დაუპირისპირდეს მიღებულ გადაწყვეტილებას, რასაც დასაბუთების გარეშე გადაწყვეტილების მიღების პირობებში, მოკლებულია. აგრეთვე, დასაბუთებული აქტის გამოცემა აადვილებს საჩივრის ან სარჩელის განმხილველი ორგანოების მიერ მისი კანონიერებისა და მიზანშეწონილობის გადამოწმების პროცესს. კანონმდებელი იმდენად არსებით და აქტის კანონიერების განმსაზღვრელ ფუნქციას ანიჭებს საქმის გარემოებათა გამოკვლევას, რომ იმპერატიულად კრძალავს, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაუდოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2014 წლის 18 თებერვლის №ბს-463-451(კ-13) გადაწყვეტილება; 2020 წლის 17 სექტემბრის №ბს-974(2კ-19) განჩინება).

საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, თუ სასამართლო მიიჩნევს, რომ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი გამოცემულია საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის გარემოების გამოკვლევისა და შეფასების გარეშე, უფლებამოსილია, სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად, ბათილად ცნოს იგი და ადმინისტრაციულ ორგანოს დაავალოს, ამ გარემოებათა გამოკვლევისა და შეფასების შემდეგ გამოსცეს ახალი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი. აღნიშნული დანაწესის გამოყენების აუცილებელ წინაპირობას წარმოადგენს სასამართლოს მხრიდან საქმის გარემოებების გამოკვლევისა და სადავო საკითხის არსებითად გადაწყვეტის შეუძლებლობა. საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 32-ე მუხლის მე-4 ნაწილით მინიჭებულ უფლებამოსილებას სასამართლო იყენებს იმ შემთხვევაში, როცა სასამართლო წესით ვერ ხერხდება ფაქტობრივი გარემოებების დადგენა და შეფასება. მათი დადგენა მხოლოდ ადმინისტრაციულ ორგანოს შეუძლია მისთვის კანონით მინიჭებული უფლებამოსილებიდან გამომდინარე ან აღნიშნული საკითხი მის დისკრეციას განეკუთვნება. შესაბამისად, შეუძლებელი ხდება სასამართლოს მიერ სადავო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მატერიალური კანონიერების შეფასება (საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2018 წლის 13 დეკემბრის №ბს-681-681(კ-18) გადაწყვეტილება).

საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე მუხლი არეგულირებს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის დასაბუთების საკითხს. მოცემული მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, თუ ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას მოქმედებდა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, წერილობით დასაბუთებაში მიეთითება ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას. შესაბამისად, დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მისაღები გადაწყვეტილებისას ადმინისტრაციულ ორგანოს მომეტებულად აქვს ვალდებულება დაასაბუთოს გადაწყვეტილება, მითუმეტეს იმ შემთხვევაში, თუკი ასეთი გადაწყვეტილება ეხება მესამე პირთა და საზოგადოების ინტერესებს.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ ადმინისტრაციულმა ორგანომ საკითხის ხელახლა განხილვისას, კანონმდებლობის შესაბამისად, სრულყოფილად უნდა გამოიკვლიოს საქმის გარემოებები და მიიღოს დასაბუთებული გადაწყვეტილება.

ამასთან, საკასაციო სასამართლო ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ სადავო აქტების სადავო საკითხის გადაუწყვეტლად ბათილად ცნობა არ გამორიცხავს ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ იგივე გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობას. საკასაციო სასამართლო მიუთითებს, რომ ადმინისტრაციული ორგანოს საქმიანობის ერთ-ერთ ძირითად პრინციპს წარმოადგენს საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის დაცვა. ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საკითხის ხელახლა განხილვისას, უნდა შეფასდეს და მიღებული გადაწყვეტილება უნდა სათანადოდ დასაბუთდეს არა ზოგადად ადმინისტრაციული ორგანოს მიხედულებასა და მიზანშეწონილობაზე მითითებით, არამედ კონკრეტული მტკიცებულებებისა და შესაბამისი მიწის ნაკვეთის სამშენებლო განვითარების შემთხვევაში წარმოშობილი შესაძლო საფრთხეებისა და საჯარო (საზოგადოებრივი) ინტერესების გათვალისწინებით.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო იზიარებს მოცემულ საქმეზე სააპელაციო სასამართლოს სამართლებრივ შეფასებებს, რომელიც თავიც მხრივ არსებითად ეყრდნობა საქალაქო სასამართლოს მიერ დადგენილ ფაქტობრივ გარემოებებს და სამართლებრივ შეფასებებს და მიიჩნევს, რომ სააპელაციო სასამართლომ სწორად გადაწყვიტა დავა.

ამასთან, არ არსებობს საკასაციო საჩივრის განხილვის შედეგად მსგავს სამართლებრივ საკითხზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მანამდე არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებული გადაწყვეტილების მიღების ვარაუდი. სააპელაციო სასამართლოს გასაჩივრებული გადაწყვეტილება ასევე არ ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციას და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს. ამასთან, საქმის განხილვისა და საკასაციო სასამართლოს მიერ საქმეზე ახალი გადაწყვეტილების მიღების საჭიროება არ არსებობს არც სამართლის განვითარებისა და ერთგვაროვანი სასამართლო პრაქტიკის ჩამოყალიბების თვალსაზრისით.

ამდენად, საკასაციო სასამართლო მიიჩნევს, რომ მოცემულ საქმეს არ გააჩნია არავითარი პრინციპული მნიშვნელობა სასამართლო პრაქტიკისათვის, ხოლო საკასაციო საჩივარს - წარმატების პერსპექტივა, რის გამოც საკასაციო საჩივარი არ უნდა იქნეს დაშვებული განსახილველად.

ს ა რ ე ზ ო ლ უ ც ი ო ნ ა წ ი ლ ი:

საკასაციო სასამართლომ იხელმძღვანელა საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის პირველი მუხლით, 34-ე მუხლის მე-3 ნაწილით და

დ ა ა დ გ ი ნ ა:

1. ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის საკასაციო საჩივარი მიჩნეულ იქნეს დაუშვებლად;

2. უცვლელად დარჩეს თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2023 წლის 26 ივნისის განჩინება;

3. საკასაციო სასამართლოს განჩინება საბოლოოა და არ საჩივრდება.

თავმჯდომარე ქ. ცინცაძე

მოსამართლეები: გ. მაკარიძე

გ. უბილავა